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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1813號
107年4月12日辯論終結
原 告 邱昱程
被 告 桃園市政府工務局
代 表 人 黃治峯（局長）
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
上列當事人間土地徵收補償事件，原告不服桃園市政府中華民國106年11月1日府法訴字第1060252745號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。
（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」
行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。
查原告起訴時原請求:「⒈訴願決定撤銷。
⒉106年8月15日桃園市政府養護工程處答辯書撤銷。
⒊桃園市政府工務局訴願答辯書應撤銷。」
等語（見本院卷第9頁)，嗣於107年3月13日準備程序時撤回「桃園市政府養護工程處訴願答辯書撤銷」部分，追加撤銷被告106年6月15日桃工用字第1060022112號函及被告應依原告106年5月10日申請，作成辦理徵收坐落桃園市八德區八塊段第7、450-1、476-2、476-4、482-3、494-1、494-2、494-3、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6號非法占有之土地。」
部分（見本院卷第132頁），核其訴訟標的之請求雖有追加，但其請求之基礎不變，被告亦表示同意（見本院卷第85頁），本院亦認原告所為訴之追加，洵屬適當，應予准許。
又本院闡明原告提起課予義務訴訟，正確之聲明應為「被告應依原告106年5月10日申請，作成辦理徵收坐落桃園市八德區八塊段第7、450-1、476-2、476-4、482-3、494-1、494-2、494-3、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6號土地之行政處分」（見本院卷第77-78頁），惟原告仍堅持前開聲明非法占有之土地，附此敘明。
嗣因土地重測地號變更結果，原告於言詞辯論時，將聲明更正為:「⒈訴願決定及被告106年6月15日桃工用字第1060022112號函均撤銷。
⒉被告應依原告106年5月10日申請，作成辦理徵收坐落桃園市八德區八塊段第7、450-1、476-2、476-4、482-3、494-1、494-2、494-3、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6號（重測後地號同區豐田段第7地號、建國段第255、486、484、472、494、497、744、765地號、福興段第521、520、518、506地號）非法占有之土地。
⒊被告106年8月15日答辯書撤銷。
⒋訴訟費用由被告負擔。」
等語（見本院卷第132頁筆錄），洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：原告以其所有13筆土地（即坐落桃園市八德區八塊段第7、450-1、476-2、476-4、482-3、494-1、494-2、494-3、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6地號土地）請求辦理徵收補償，經桃園市政府養護工程處以106年6月2日桃工養行字第1060022107號函表示非其業務權貴，請洽被告辦理，經被告以系爭函函復略以系爭土地位於非都市計畫土地，且為桃園市政府養護工程處權管之既成道路，因桃園市既成道路面積廣大，所需徵收費用龐大，故目前尚無徵收既成道路之計畫，惟桃園市政府養護工程處於年度預算編列「本市既成道路用地取得補償費」處理競標收購既成道路，爰請原告與桃園市政府養護工程處洽詢相關事宜，敬請諒察等語。
原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：司法院釋字第400號解釋文開宗明義人民財產受憲法第15條保護是由司法公平正義為主權等情。
行政訴訟第1條(立法宗旨)行政訴訟以保障人民權益確保國家行政權之合法使用使增進司法功能為宗旨。
36年國民政府撤退到台灣時人口600萬，土地一片荒涼，沒有1條道路是鋪柏油路面，桃園縣道沒有1條是超過4米，因全是牛車道，全縣縣道不超過5條，桃園市沒有三民路、春日路，沒有今天市政府，都是後來用槍桿子對準農民，不准農民反對強占農地開路的。
既成道路是後來不負責官員推卸徵收補償費責任用詞。
當時國家外匯是零今天國家外匯是世界第三多的國家，說沒錢徵收土地是為官不負責的說法。
桃園市政府一再空口說白話用不可行的辦法在欺騙老農民，欺騙原告老農民去養工處白跑2次，養工處非徵收補償辦理單位，依養工處辦法又不符合他們規定。
桃園市政府一再強調徵收經費龐大，為什麼養工處有經費以採購私有既成道路辦理，是違憲欺農低價收購行為，背離國家土地法第3、13、14條辦理。
被告占用原告全部所有土地為道路使用是不符合比例原則。
被告應將非法佔據原告農地依法辦理徵收。
維護國家司法公平正義之目的，況民主主義大勢所趨，政府徵收非法佔有土地補償勢在必行等語。
並聲明：訴願決定及系爭函均撤銷。
被告應依原告106年5月10日申請，作成辦理徵收坐落桃園市八德區八塊段第7、450-1、476-2、476-4、482-3、494-1、494-2、494-3、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6號（重測後地號同區豐田段第7地號、建國段第255、486、484、472、494、497、744、765地號、福興段第521、520、518、506地號）非法占有之土地。
被告106年8月15日答辯書撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：系爭土地除八德區豐田段第7地號係位於中山路（省道），應屬既成道路外，其餘八德區建國段之12筆土地均位於建國路上（桃52縣道），而於原告所有土地周邊之房屋，自67年間開始，即有門牌編定紀錄，是系爭土地均業已供不特定公眾通行達20年以上，而均有既成道路（公用地役）關係。
參照最高行政法院99年度判字第1146號判決意旨，原告並無任何請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，縱使土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務，故原告所為之請求與行政訴訟法第8條所規定之要件不符（91年7月9日各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第11則研討結論亦同此見解）。
又按最高行政法院92年度判字第828號判決、93年度判字第1335號判決及93年度判字第178號判決意旨，司法院釋字第400號解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎，是本件原告請求亦無理由甚明。
司法院釋字第747號解釋並非就司法院釋字第400號解釋意旨為相反認定，是原告援引上開大法官解釋主張有徵收請求權云云，亦有誤會。
另系爭函僅為針對原告陳情事項為說明回復（即告知相關市府之土地價購管道），並無對外發生任何法律效力，自不符合撤銷訴訟之起訴要件，而應予以駁回甚明等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷:㈠按人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障，固為憲法第143條第1項所規定，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第5條第2款所明定，故造成財產權人損失之公法上原因，及其所應獲得之合理補償，仍須同時以法律訂定，始得據以為請求。
㈡次按土地法第10條規定：「（第1項）中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。
（第2項）私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」
第14條規定：「（第1項）左列土地不得為私有：……（第5款）五、公共交通道路。
……（第2項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。
……」僅係規定公共交通道路如已成為私有者，國家得依法徵收，並非賦予人民請求徵收之公法上請求權。
㈢再按土地徵收條例第1條第1項規定：「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。」
第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；
所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。
」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」
第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
準此，土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人。
且土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。
亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權。
是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條），無請求國家徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（最高行政法院101年度判字第465號判決意旨參照）。
另有權核准徵收之機關乃內政部，為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，並無依土地所有權人請求作成徵收處分之權限（最高行政法院100年度判字第797號判決意旨參照）。
㈣又司法院釋字第400號解釋雖謂：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。
如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。
既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償」；
惟以「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」
核其意旨，並無賦與土地成立公用地役關係之所有權人得請求國家為徵收之權利；
其土地所有權人亦無法據該解釋之意旨，作為補償之請求權依據（最高行政法院106年度判字第453號判決參照）。
㈤復按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
行政訴訟法第5條、第107條第1項第10款分別定有明文。
是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起。
惟行政機關怠於作為或予以駁回，仍應依訴願法提起訴願，未獲救濟，始得提起行政訴訟。
倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
㈥查原告請求被告依土地徵收法辦理徵收坐落桃園市八德區八塊段第7、450-1、476-2、476-4、482-3、494-1、494-2、494-3、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6號等土地，有訴願書（補訴）乙件在卷可稽（見本院卷第61頁），並為兩造所不爭（見本院卷第77、84頁筆錄）。
本院依職權函詢桃園市桃園地政事務所坐落桃園市八德區八塊段第7、450-1、476-2、476-4、482-3、494-1、494-2、494-3、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6號等土地之所有權人姓名、新地段名稱及有無徵收註記等項，覆以:「……二、查本所地籍資料庫無八塊段7地號、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6地號登記資料。
三、次查八塊段450-1地號重測後為興豐段893地號、八塊段476-2地號重測後興豐段1659地號、八塊段476-4地號重測後興豐段1660地號、八塊段482-3地號重測後興豐段665地號、八塊段482-3地號重測後福興段665地號、八塊段494-1地號重測後福興段521地號、八塊段494-2地號重測後福興段520地號、八塊段494-3地號重測後福興段518地號、八塊段476-2地號重測後福興段506地號、土地所有權人姓名詳見土地登記謄本，又旨揭土地現皆無徵收註記。
」有該所107年3月26日德地登字第1070002970號函在卷可按（見本院卷第130頁）。
可知，坐落桃園市八德區八塊段第7地號、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6地號土地並無登記資料，原告自無從請求被告徵收事實上不存在之土地。
至其餘坐落桃園市八德區八塊段第450-1地號、476-2地號、476-4地號、482-3地號、494-1地號、494-2地號、494-3地號、476-2地號等土地之所有權人是訴外人中華民國等人，均非原告，有土地登記公務用謄本附卷可稽（見證物袋），則原告既非所有權人，其提起本件課予義務訴訟，請求被告依法徵收，即乏所據。
㈦被告辯以原告所載八塊段450-1、476-2、476-4、482-3、494-1、494-2、494-3、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6等地號土地應係下庄子段之誤，八塊段7地號土地應係豐田段7地號土地之誤，並提出土地建物查詢資料供參（見本院卷第102-121頁）。
惟查，此部分既非原告向被告請求依土地徵收法辦理徵收時之訴願書（補訴）所記載之土地（見本院卷第61頁），尚難認原告已依法向被告提出請求。
退步言之，縱令原告確係記載錯誤，其真意在請求被告依法徵收重測前坐落桃園市下庄子段450-1、476-2、476-4、482-3、494-1、494-2、494-3、495-1、495-2、497-2、497-4、497-6等地號土地及豐田段第7地號土地（見本院卷第102-121頁土地建物查詢資料）。
惟查，上開土地產權仍登記私人所有，且無備註徵收戳記，應無徵收補償或協議價購之情事，有土地建物查詢資料在卷可稽（見本院卷第102-121頁），並為被告所不爭（見本院卷第85頁筆錄），堪以憑認。
被告因原告陳情，而以系爭函函復原告，系爭土地位於非都市計畫土地，且為桃園市政府養護工程處權管之既成道路，因桃園市既成道路面積廣大，所需徵收費用龐大，故目前尚無徵收既成道路之計畫，惟桃園市政府養護工程處於年度預算編列「本市既成道路用地取得補償費」處理競標收購既成道路，爰請原告與桃園市政府養護工程處洽詢相關事宜，敬請諒察等語，有系爭函在卷可按（見訴願卷第10頁）。
則原告主張其所有系爭土地長期作為道路供公眾通行使用，被告無償占用原告土地，而主張依憲法第143條規定、土地法第3條、第13條、第14條規定，參酌司法院釋字第400號解釋意旨，請求被告辦理徵收系爭土地，揆諸前開說明，原告並無請求被告發動徵收補償之公法上請求權，其提起本件課予義務訴訟為無理由，應予駁回。
㈧末按對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，應為不受理之決定，訴願法第77條第8款定有明文。
復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項分別定有明文。
而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
茍行政機關對外所為僅屬其單純之事實敘述或理由說明，不生任何法律效果，即非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬起訴不備合法要件且無從補正者，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回其訴。
經核，原告並無請求被告發動徵收補償之公法上請求權（已如前述），系爭函僅係說明系爭土地位於非都市計畫土地，且為桃園市政府養護工程處權管之既成道路，請原告與桃園市政府養護工程處洽詢相關事宜，並未就公法上具體事件為任何決定，亦未對外發生何種規制效力，性質上應屬觀念通知，而非行政處分。
另被告106年8月15日答辯書係就原告對系爭函提起訴願所為之答辯，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核非行政處分。
揆諸上開規定及說明，原告不服系爭函及被告106年8月15日答辯書，循序提起本件撤銷訴訟，屬起訴不備其他要件，且不能補正，應以裁定駁回之。
六、綜上，本件原告之訴，為一部不合法，一部無理由，就起訴不合法部分本應裁定駁回，惟本院考量該部分與課予義務之訴無理由部分爭執相關，為期卷證齊一，並避免裁判矛盾，本院以程序上更為慎重之判決併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦，核與本件判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 林 妙 黛
法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
書記官 陳 圓 圓
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