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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1817號
107年6月6日辯論終結
原 告 何永生
訴訟代理人 莫詒文 律師
馬啟峰 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民（局長）
訴訟代理人 李御嘉
紀延儒
參 加 人 龍麟建設股份有限公司
代 表 人 葉松年
訴訟代理人 童兆祥 律師
蔡菁華 律師
上列當事人間建築執照事件，原告不服臺北市政府中華民國106年10月30日府訴二字第10600175700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人龍麟建設股份有限公司（下稱龍麟公司）前經臺北市政府以民國103年11月28日府都新字第10332176901號函（下稱103年11月28日函）核定為「變更臺北市大安區懷生段2小段16地號等6筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更案）實施者，並准予實施。
嗣參加人以「擬訂臺北市大安區懷生段2小段16地號等6筆土地都市更新權利變換計畫案」（下稱系爭都更權利變換案）向臺北市政府報請變更都市更新事業計畫核定，經該市政府依都市更新條例第19條規定，以106年3月14日府都新字第10630121102號函（下稱106年3月14日函）准予核定實施。
參加人依都市更新條例第34條規定，於106年5月19日以實施者名義向被告申請辦理建造執照，經被告審查後核發106年7月11日106建字第0120號建造執照（下稱系爭建造執照），應自領照日起6個月內開工，自申報開工日起118個月內竣工。
原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：(一)原告所有臺北市○○區○○○路O段OOO號O樓房屋及土地（下稱原告所有系爭房地），於97年6月間參與由參加人實施之系爭都更案，並約定完工之建物1至5樓規劃為百貨使用，其中第5層樓規劃為供一般事務所使用，可供將來進駐之百貨業者作為商辦，5樓以上則規劃為住宅使用。
又約定該都更案之建物完成後，原告依約取得建物5樓一間，供一般事務所使用之房屋及該建物地下平面停車位1個之所有權，且該5樓每間一般事務所房屋皆具獨立產權及門牌號碼。
詎參加人於103年間未通知原告，亦未經其同意，卻於明知到場人何懿德非原告，亦未出具原告委託書或授權書，擅自使何懿德偽簽原告署押並簽發變更同意書，且持該同意書向被告提出系爭都更案。
其中將原約定供一般事務所使用之5樓變更設計為住宅使用，且規劃為會館大廳、泳池等，嗣經被告以103年11月28日函核准上開都更案，臺北市政府建築管理工程處即據此未經原告同意，核發104拆字第126號拆除執照，被告亦因此核發系爭建造執照，導致原告按原約定完工後所受分配之事務所付之闕如，消失不見，迄今仍不知受份配於何處，致受有嚴重損失，遂提起本件訴訟。
(二)原告遍查系爭都更案及系爭都更權利變換案之相關文件後，發現97年6月4日提存授權書、98年2月10日與參加人簽訂之合建契約書、同日委託參加人代刻印章及使用授權書、98年10月29日合建契約補充條款、同日簽訂之合建補充協議、權利變換案同意書及100年12月22日之委託書，均未經原告同意，由其胞姐何懿德趁原告不在國內時偽簽其名，有臺灣臺北地方法院檢察署（107年5月25日更名為臺灣臺北地方檢察署，下稱臺北地檢署）107年度偵字第568號起訴書可稽，足認參加人確實未依都市更新條例第19條第1項規定通知原告變更設計，更未依都市更新條例第22條第1項規定，向被告出具原告親簽或授權代簽之變更計畫同意書，擅自使用原告遭偽簽之文件進行系爭都更案及系爭都更權利變換案，而涉有使用偽造文書等不法行為。
被告未仔細查究，致系爭都更案及權利變換計畫案之核定，均具有重大瑕疵而歸於自始當然之無效。
(三)又系爭都更權利變換案第1-1頁倒數第8行處稱：「㈡依據正義大樓管理委員會98年9月2日函文，配合正義大樓A棟及B棟1至5樓提升層高案所提意見，變更建築設計……」等語，可認參加人係因正義大樓管理委員會98年9月2日函文方為變更設計，並於該案檢附正義大樓管理委員會98年9月2日函文。
惟原告從未知悉正義大樓管理委員會存在，亦從未投票選舉正義大樓管理委員會委員，嗣於106年9月25日發函至臺北市建築管理工程處詢問正義大樓組織報備之相關申辦資料。
經臺北市建築管理工程處於106年9月30日函覆：「所詢事項，經以本處建管系統查察，該地址及社區尚未成立管理組織（組織未報備獲准）。」
原告亦多次函文正義大樓管理委員會，要求其出具合法成立證明文件，卻始終未得回覆，可認正義大樓管理委員會並未合法成立，其出具之98年9月2日函文亦非真實，故參加人依未合法成立之正義大樓管理委員會98年9月2日函文為變更設計，且將此虛偽函文檢附於系爭都更權利變換案，該案即具重大明顯之瑕疵，應自始當然無效。
準此，被告嗣後依據該自始當然無效之行政處分，所為核發建築執照之處分，亦應有重大瑕疵而應予撤銷等語。
並聲明：訴願決定及被告系爭建造執照均撤銷。
三、被告則以：系爭都更權利變換案前經臺北市政府106年3月14日函公告核定實施在案，參加人自得以實施者名義，依都市更新條例第34條規定向被告申請建造執照。
至於原告主張實施者於辦理都市更新事業計畫變更程序中疑有偽造印鑑、簽名及同意書之嫌，涉嫌違反都市更新條例第19條、第22條規定，顯見原告主張侵害原告權利之處分應屬系爭都更案，而非系爭都更權利變換案，或被告依該權利變換所核發之106建字第120號建造執照處分，原告所述顯有不當聯結。
又系爭都更權利變換案並無其他不應准予核發建造執照之情事，故被告核發系爭建造執照，自屬有據，並無違誤等語置辯。
並聲明：駁回原告之訴。
四、參加人陳述：(一)由原告主張內容觀之，原告主張侵害其權利者，係針對系爭都更案之行政處分，而臺北市政府早以103年11月28日函准予核定變更事業計畫，且依據該函文內容，可知臺北市政府准予核定變更事業計畫之公函，除依據都市更新條例第19條規定依法公告30日外，並有副本寄送予原告，且隨函檢附計畫光碟。
抑且，上開核准變更事業計畫之公函「說明」十、項下記載略以，對本處分書如有不服，自本件處分書到達之次日起30日內，書寫訴願書云云，惟原告並未於法定期間內提起訴願，故准予核定變更事業計畫之處分已告確定。
又依都市更新條例第34條之規定，參加人於系爭都市更新案之權利變換計畫核定後，自得憑該權利變換計畫向被告申請核發建造執照，而系爭都更案之權利變換計畫，業經臺北市府106年3月14日函准予核定公告實施，依據該函文內容，可知臺北市政府准予核定實施權利變換計畫之公函，除依據都市更新條例第19條等規定，依法公告30日外，並有副本寄送予原告，且隨函檢附計畫光碟。
此外，該函文「說明」十一、項下並記載：「對本處分書如有不服，應以原處分機關（臺北市政府）為被告，於處分送達後2個月之不變期間內，向臺北高等行政法院提起行政訴訟。」
而原告並未於法定期間內提起行政訴訟，故被告准予核定實施權利變換計畫之處分已告確定。
準此，系爭變更事業計畫及權利變換計畫均已確定，則參加人依都市更新條例第34條規定，據已確定之權利變換計畫申請建照執照，經被告同意核發，於法有據。
原告如今爭執參加人於辦理變更事業計畫過程中有何等缺失云云，顯無理由。
甚且，早在變更事業計畫核定前，原告曾親自出席參加人所舉辦之102年12月28日自辦說明會、103年8月29日聽證會，如今原告卻誆稱參加人於辦理變更事業計畫過程未告知，其不知變更事業計畫之內容云云，顯非事實。
(二)至於原告主張參加人涉嫌與他人共同偽造其「都市更新事業計畫同意書」、「100年12月22日委託書」（下稱系爭同意書、委託書）云云，案經原告提出刑事告訴並經臺北地檢署檢察官偵查後，業以107年度偵字第568號不起訴處分書予以不起訴在案，雖聲請再議，亦經臺灣高等法院檢察署（107年5月25日更名為臺灣高等檢察署）以107年度上聲議字第2066號處分書駁回其再議，故原告對於參加人之指控，顯屬無稽。
縱如原告所指系爭同意書及委託書非其所授權簽立，惟原告於系爭都更案所佔同意比例甚低，即便將原告自同意戶中剔除後，其餘同意戶所佔同意比例仍遠遠超過都市更新條例第22條第1項所定之同意門檻，故原告同意與否，根本無礙於參加人就系爭變更事業計畫案申請報核，亦不影響系爭都更案之審議核定。
更何況，在參加人申請報核後，依據被告公告之「都市更新事業計畫審議流程圖」，尚須經過公開展覽、舉辦公聽會、聽證會、幹事會、都市更新審議委員會審議等流程，最終方有可能准予核定實施，此絕非僅有原告一位住戶不同意即可影響系爭都更案之核定。
是以，原告稱因臺北市政府核定系爭都更案之行政處分有重大明顯瑕疵應屬無效云云，洵屬無理等語置辯。
並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有臺北市政府103年11月28日函（見本院卷第43頁）、同府106年3月14日函（見同上卷第47至49頁）、參加人辦理建造執照申請書（見同上卷第51頁）、被告106年7月11日核發之建造執照0120號（見同上卷第13頁）、訴願決定書（見同上卷第39至42頁）影本附卷可稽，洵堪認定。
是本件爭點在於：被告以臺北市政府106年3月14日函准予核定實施系爭都更權利變換案為據，核發系爭建造執照予參加人，是否合法？
六、本院之判斷：(一)按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關……在直轄市為直轄市政府……」第28條規定：「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。
……」次按都市更新條例第19條第1項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；
其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。
並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；
變更時，亦同。」
第22條規定：「（第1項）實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過2分之1，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2分之1之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過5分之3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3分之2之同意；
其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4分之3之同意。
但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過5分之4同意者，其所有權人數不予計算。
（第2項）前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第12條之規定。
（第3項）各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。
所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。
但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。」
第29條第1項前段規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；
變更時，亦同。
……」第34條規定：「依權利變換計畫申請建築執照，得以實施者名義為之，並免檢附土地、建物及他項權利證明文件。」
又臺北市政府業以95年7月5日府工建字第09560103901號公告，將其主管之建築管理業務事項，自95年8月1日起被告以其名義執行之，併予敘明。
(二)次按，行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）；
另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。
因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。
此際如後行政處分經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權機關撤銷變更，致使後行政處分之合法性失所依據，其救濟方式則是依行政訴訟法第273條第1項第11款提起再審之訴（最高行政法院98年度裁定第1206號裁定參照）。
(三)經查，參加人龍麟公司擔任實施者擬具之系爭都更案，於101年7月4日函知包括原告在內之所有權人（下稱原告等所有權人），自101年7月5日公開展覽30日，並於101年7月19日舉辦公聽會；
參加人先後於102年12月28日、103年8月29日舉行自辦說明會、聽證會，臺北市政府嗣於103年11月28日核定參加人為系爭都更案實施者，並准予實施，並函知原告等所有權人，該函說明欄第10項並載明倘對本處分書不服，得提起訴願等語，原告對此並未提起訴願而告確定，此有臺北市政府101年7月4日府都字第10031753202號函、公告、簽到簿、照片、臺北市政府103年11月28日函等件影本附卷可稽（見本院卷第43至46、183至188頁）。
參加人復於104年12月31日、105年6月15日、同年10月27日，分別舉行正義大樓權利變換公聽會會前會、公聽會、聽證會，臺北市政府嗣於106年3月14日准予核定實施系爭都更權利變換案，並函知原告等所有權人，該函說明欄第11項並載明倘對本處分書不服，得提起行政訴訟等語，原告對此亦未提起行政訴訟而告確定，此有住戶簽到簿、照片、臺北市政府106年3月14日函等件影本附卷可稽（見本院卷第47至49、191至194頁）。
可知前揭系爭都更案、系爭都更權利變換案均已確定，參加人本於已確定之權利變換計畫，依都市更新條例第34條規定，於106年5月19日以實施者名義向被告申請辦理建造執照，經被告審查後，核發系爭建造執照，應自領照日起6個月內開工，自申報開工日起118個月內竣工，於法並無不合。
(四)原告雖主張系爭同意書、委託書係屬偽造，另正義大樓管理委員會未合法成立，故系爭都更案及權利變換計畫案之核定，均具有重大瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定應屬無效（見本院第255頁之107年6月6日言詞辯論筆錄），被告核發系爭建造執照，自有違誤，應予撤銷云云。
惟按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。
四、所要求或許可之行為構成犯罪者。
五、內容違背違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
可知所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。
基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。
是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。
而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。
換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1號、100年度判字第1133號判決、101年度判字第18號判決參照）。
就原告主張參加人涉嫌與他人共同偽造系爭同意書、委託書，且擅自使用該等遭偽簽之文件進行系爭都更案及系爭都更權利變換案乙節。
查原告於105年10月間，經向臺北市政府都市更新處申請閱覽系爭都更案文件，查悉系爭委託書及同意書疑遭他人偽造，向臺北地檢署提出告訴，經該署檢察官偵查後，認定原告之姐何懿德未得原告之同意或授權，於100年12月間，在系爭同意書及授權書上，冒簽原告署名及蓋用在參加人處留存之委刻原告印鑑章，然無積極證據足認該等偽造文書係由參加人及所屬人員所為，或與何懿德共同犯之，因此起訴何懿德犯有偽造文書罪，至原告告訴參加人負責人葉松年涉犯同罪部分則為不起訴處分，原告對此聲請再議，復經臺灣高等檢察署檢察官駁回再議之聲請，此有臺北地檢署訊問筆錄、臺北地檢署107年偵字第568號起訴書、不起訴處分書、臺灣高等檢察署檢107年度上聲議字第2066號處分書等件附卷足憑（見本院卷第140至149、195至202頁），原告主張參加人涉嫌與他人共同偽造系爭同意書、委託書，且擅自使用該等遭偽簽之文件進行系爭都更案及系爭都更權利變換案云云，尚無積極事證足憑，難以採認。
況且，原告指摘上開違法情事，尚需法院深入調查，始能作出判斷，核無確實證據足認有何「重大明顯之瑕疵」，且「瑕疵」已達於重大，依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然，「如同寫在額頭上」任何人一望即知之無效情形，而屬得否撤銷之問題。
揆諸前揭(二)說明，行政處分具有存續力及構成要件效力，前處分（系爭都更案及系爭都更權利變換案之核定）在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，被告應以之作為決定原處分（核發建造執照）之基礎；
且前處分因非屬本件之訴訟標的，本院不得在本件訴訟審查該處分之合法性，原告以關於臺北市政府核定系爭都更案及系爭都更權利變換案之違法理由，指摘被告核發建造執照違法，即屬無據，其主張自難採認。
七、綜上所述，被告核發系爭建造執照，並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋
法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 6 月 27 日
書記官 徐 偉 倫
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