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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1824號
107年5月31日辯論終結
原 告 高雄醫學大學
代 表 人 劉景寬（校長）
訴訟代理人 黃帝穎 律師
複代理人 陳敬人 律師
被 告 教育部
代 表 人 吳茂昆（部長）
訴訟代理人 梁學政
陳淑芬
李惠敏
上列當事人間有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國106年11月10日院臺訴字第1060195008號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為潘文忠，嗣於訴訟中變更為吳茂昆，茲據該新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告前以修正高雄醫學大學組織規程（下稱高醫組織規程）第6、11、14、17、18條及附表二，並增訂第14條之1，經105年5月19日104學年度第4次校務會議（下稱105年5月19日校務會議)、105年7月6日104學年度第2次臨時校務會議（下稱105年7月6日臨時校務會議）、105年9月9日第18屆第2次董事會議（下稱105年9月9日董事會議）審議修正通過，於105年9月30日以高醫秘字第1051103024號函（下稱105年9月30日申請函），檢陳高醫組織規程部分條文修正說明、上開校務會議及董事會會議審議修正條文對照表及修正後全條文（下稱第1次修正案），報請被告核定，經被告以105年10月20日臺教高㈠字第1050137693號函（下稱105年10月20日函）復原告，以原告所報高醫組織規程第1次修正案共有3個版本，請原告依大學法第36條完備學校行政程序後，再重新報核。
㈡嗣原告召開105年11月3日105學年度第1次臨時校務會議（下稱105年11月3日臨時校務會議），審議通過修正高醫組織規程第5、6、7、11、14、17、18、25、26、29條及附表二，並增訂第14條之1，於105年11月10日以高醫秘字第1051103546號函（下稱105年11月10日申請函）報請被告核定，並檢陳上開臨時校務會議審議通過高醫組織規程部分條文修正說明、修正條文對照表及修正後全條文（下稱第2次修正案）。
經被告於105年12月14日以臺教高㈠字第1050162252號函（下稱原處分）復原告略以：依現行高醫組織規程第29條規定，組織規程經校務會議及董事會會議審議通過，報該部核定後實施，原告本次所報高醫組織規程第2次修正案，未踐行前開程序，請原告依上開規定完備程序後重新報核。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠按大學內部組織屬大學自治事項範疇，教育主管機關僅具有適法性監督之地位，且應有法律之授權。
依大學法第16條及第36條之規定，大學組織規程之擬訂或修正，經校務會議審議通過，即可報被告核定，被告以原告現行高醫組織規程第29條規定而不予核定，係增加法所無之限制；
且被告於101年4月3日修訂公私立大學校院訂定或修正組織規程參考原則（下稱大學組織規程參考原則），亦刪除原第17點規定組織規程之擬訂或修正，應經董事會通過之要件，足徵組織規程之修訂不以經過董事會之必要，原處分已反於被告既有之立場。
㈡私立大學董事會不具有「審議」組織規程之職權，現行高醫組織規程第29條規定，乃遵守被告原訂定大學組織規程參考原則之結果，且不可能期待董事會放棄既有之權利，乃沿用至今，被告未能體認及糾正該規定之違誤，反以該規定否准高醫組織規程第2次修正案報請核定之請求，實有違誤。
此外，被告於處分前，未通知原告陳述意見，且未為補正，亦有違反行政程序法第102條、第114條規定之違法。
㈢本案係董事會不予通過經校務會議通過之組織規程草案，涉及憲法第11條具體保障之學術自由與憲法第22條概括保障之私人興學自由之基本權衝突，基於具體規定優先適用於概括規定之基本權衝突解決方法，自應優先保障學術自由，被告未恪遵大學自治、學術自由之意旨，逕以高醫組織規程第29條規定，否准原告之請求，核有違誤等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；
被告就原告105年11月10日申請函，應作成准予核定之行政處分。
四、被告則以：㈠按有關大學內部組織，固為大學之自治權限範圍，惟大學對於其自治事項所擬訂之規章，仍不能逾越法律規定之範圍，私立學校法第29條第1項規定董事會應依私立學校法及捐助章程之規定行使職權。
查財團法人私立高雄醫學大學捐助章程（下稱高醫捐助章程）第12條第10款及高醫組織規程第29條均明定學校組織規程，應經由校務會議及董事會會議審議通過後，始得陳報被告核定，基於大學自治原則，被告即應予尊重，並請原告依照上開規定程序完成後，始得陳報核定，並無違誤。
㈡被告於101年4月3日修正大學組織規程參考原則時，刪除私立學校組織規程應經由董事會通過一節，係考量私立學校法於97年1月16日修正後，組織規程修訂程序已回歸於各該學校財團法人捐助章程中自行規範，即無為一致性規定之必要，而依學校財團法人捐助章程訂定準則（下稱學校捐助章程準則）第4條第1項第10款規定，董事會之職權，仍包括重要規章之審核及執行之監督，爰組織規程等重要規章屬董事會職權殆無疑義。
又被告曾以105年10月20日函請原告就第1次修正案完備學校行政程序，惟原告105年11月10日申請函檢送第2次修正案仍未完成上述程序，原告主張被告未予原告陳述意見乙節，實屬無據等語，資為抗辯，並聲明駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原告105年9月30日申請函、高醫組織規程第1次修正案修正說明、修正條文對照表、修正後全文、105年9月9日董事會議紀錄、被告105年10月20日函、原告105年11月10日申請函、105年11月3日臨時校務會議提案、高醫組織規程第2次修正案全文、修正條文對照表，附原處分卷第1-47、56-88頁；
暨原處分、訴願決定書附本院卷第22-34頁可稽，自堪認定。
經核本件之爭點為：原告就校務會議審議通過之高醫組織規程第2次修正案，未經送請董事會審議，逕行報請被告核定實施，是否合法？
六、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
而「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」
亦經司法院釋字第423號解釋在案。
大學法第36條規定：「各大學應依本法規定，擬訂組織規程，報教育部核定後實施。」
據此，各大學擬訂之組織規程，應報請被告核定後，始得實施。
原告以該校105年11月3日臨時校務會議審議通過高醫組織規程第2次修正案，依上開大學法第36條規定，報請被告核定，被告以原處分復知原告略以：其本次所報高醫組織規程第2次部分條文修正案，未依現行高醫組織規程第29條規定，踐行前開程序，請原告完備程序重新報核等語，已寓含駁回原告請求核定之意思，並已對外發生法律效力，依上開說明，自屬行政處分，原告依上開行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務訴訟請求救濟，洵屬合法。
㈡次按教育乃國家百年大計，影響深遠，具高度之公共性及強烈之公益性。
憲法第162條規定，全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督。
私立學校法即係為實現上開憲法意旨所制定之法律，是以，私立大學除應遵循大學法之規定外，並應受私立學校法之規範。
大學法第16條第2款、第36條規定：「校務會議審議下列事項：……二、組織規程及各種重要章則。」
「各大學應依本法規定，擬訂組織規程，報教育部核定後實施。」
另私立學校法第1條第1項規定：「為促進私立學校多元健全發展，提高其公共性及自主性，以鼓勵私人興學，並增加國民就學及公平選擇之機會，特制定本法。」
第10條規定：「捐助章程應載明下列事項：……七、董事會之組織、職權、開會次數、召集程序、會議主席之產生、決議方法、董事有利害關係時之迴避等運作事項。
……。
前項捐助章程應經法人主管機關核定，始得許可設立學校法人；
其捐助章程之變更，亦應經法人主管機關核定。
第一項捐助章程訂定準則，由教育部定之。」
被告據上開法律授權，訂定之學校捐助章程準則第2條第1項第11款、第4條第1項第10款分別規定：「學校財團法人……捐助章程應載明下列事項：……十一、董事會之職權。」
「第2條第1項第11款所定董事會之職權，包括下列事項：……十、校務報告、校務計畫、重要規章之審核及執行之監督。」
查私立學校法於97年1月16日修正時，為提高私立學校之自主性，及尊重捐助人之意思，於同法第10條規定，強化捐助章程應記載內容及功能，將董事會之職權及運作等事項皆授權於捐助章程中載明，故刪除原有第22條董事會職權之規定（見本院卷第198、212頁立法院公報第96卷第86期院會紀錄）。
又我國私立學校採經營權與教學權分離原則，由校長綜理校務，對外代表學校；
董事會行使經營權、董事長對外代表學校財團法人，有關校務報告、校務計畫及重要規章之審核及執行之監督，涉及私立學校之經營管理，且攸關捐助人興學精神之實踐，被告於上開學校捐助章程準則規定，捐助章程應載明董事會之職權；
及董事會之職權，應包括校務報告、校務計畫、重要規章之審核及執行之監督，經核為執行法律所必要，並未逾越母法之授權範圍，自得予適用。
㈢復按「董事會之職權如下：……十、校務報告、校務計畫、重要規章之審核及執行之監督。」
「本組織規程經校務會議及董事會會議審議通過，報教育部核定後實施，修正時亦同。」
分別為高醫捐助章程第12條第10款、被告於105年1月25日核定之現行高醫組織規程第29條所明定。
經查，高醫組織規程乃規範原告學校內部組織、會議、委員會之設置及運作，核屬學校重要規章，原告前以經該校105年5月19日校務會議、105年7月6日臨時校務會議、105年9月9日董事會議審議修正通過之高醫組織規程第1次修正案，報請被告核定，經被告105年10月20日函復原告以其所報之上開修正案有3個版本，請原告依大學法第36條完備學校行政程序後，再重新報核。
嗣原告召開105年11月3日臨時校務會議，審議通過之高醫組織規程第2次修正案，經核其修正之條文為第5、6、7、11、14、17、18、25、26、29條，並增訂第14條之1，較上開第1次修正案內容，增加修正第5、7、25、26、29條等規定，應認與第1次修正案為不同之修正案，原告就上開105年11月3日臨時校務會議審議通過之高醫組織規程第2次修正案，未依該校上開捐助章程及組織規程規定，送請董事會審議通過，逕依大學法第36條規定，報請被告核定，即未踐行法定程序，被告以原處分駁回原告之請求，核無違誤。
原告主張依大學法第16條、第36條規定，高醫組織規程第2次修正案經校務會議審議通過，即可報被告核定云云，與上開法令規定不符，尚無可採。
㈣又按行政程序法第102條前段規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」
其所謂「限制或剝奪人民自由或權利之行政處分」，係指積極地對人民之自由或既存權利為限制或剝奪，並不包括消極地駁回人民之請求。
此乃前者已改變處分相對人現狀，新增不利於處分相對人之法律效果，後者係維持現狀，僅未增加駁回處分相對人（即申請人）有利之法律效果，立法者衡量此兩種行政處分性質上之差異，就是否強制給予處分相對人陳述意見機會，取捨後所作之規定。
本件爭訟對象係被告駁回原告申請核定之否准處分，依上述說明，被告作成原處分，尚無行政程序法第102條給予相對人陳述意見之機會規定之適用。
原告以被告於處分前，未通知原告陳述意見，且未為補正，主張原處分有違反行政程序法第102條、第114條規定之違法云云，即無足採。
另被告於101年4月3日修正之大學組織規程參考原則，刪除原第17點規定私立學校組織規程應經由董事會通過一節，係考量私立學校法於97年1月16日修正後，學校組織規程修訂程序，已回歸於各該學校財團法人捐助章程中自行規範，即無為一致性規定之必要，而予刪除，業據被告陳明在卷，原告援引上開101年4月3日修正之大學組織規程參考原則規定，主張私立大學組織規程之修訂，以經校務會議通過，即可報被告核定，進而主張原處分除增加法所無之限制，更反於被告既有之立場云云，亦無足取。
㈤末按，私人興學，乃私人以設立學校講學之方式闡揚其教育理念，通說認為應屬憲法第11條講學自由保障之範疇。
私立大學為私人興學之一種型態，應受私人興學自由之保障，享有經營管理、建立獨特校風及選擇教師、學生之自由，並於直接關涉教學、研究之學術事項，享有自治權，應受學術自由之保障（司法院釋字第563號參照），足見，私立大學不僅為學術自由之權利主體，亦為私人興學自由之權利主體。
依我國私立學校採經營權與教學權分離原則，私立大學董事會基於興學自由，對學校有自主經營權；
校務會議基於學術自由，對於有關教學、研究之學術事項，享有自治權。
如此，私立大學之決策及運作，即有可能發生代表興學自由之經營權（董事會）與代表學術自由之教學權（校務會務）間衝突之情形，而審諸私人興辦大學之目的，主要在研究學術、培育人才（大學法第1條第1項參照），董事會行使經營權，亦在實現捐助人興學之理念，使大學長遠發展，故對於教學研究事項之決策、規章制定及校務運作，自應以保障學術自由為優先考量，董事會不得以其經營權，侵犯校務會議之教學權。
是關於私立大學組織規程之擬訂、修正，如校務會議與董事會共同享有制定權，惟發生校務會議審議通過之組織規程，董事會審議不通過或變更，且無法達成共識之情形，教育部本於監督私立學校之法定職權，於依大學法第36條規定為核定時，自應本乎斯旨解決董事會與校務會議決議之歧見，不應諉詞私校自主及大學自治，強要求應提出同時經校務會議及董事會審議通過之組織規程修正案，始進行審核，致私立大學組織規程因董事會與校務會議之爭執不決，而無法適時修正，影響校務推行及研究、教學之發展。
惟依前述，原告於本案報請被告核定之高醫組織規程第2次修正案，並未踐行送請董事會審議之法定程序，即未發生因董事會會議審議不通過校務會議審議通過之組織規程修正案，而涉及學術自由與興學自由之基本權衝突情形，原告主張因學術自由之保障高於私人興學自由之保障，被告就高醫組織規程第2次修正案應為核定之處分，亦非有據。
㈥綜上所述，原告報請被告核定之高醫組織規程第2次修正案，既未踐行送請該校董事會審議通過之程序，被告以原處分駁回原告之請求，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成准予核定之處分，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林淑婷
法 官 蕭惠芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 6 月 21 日
書記官 李依穎
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