臺北高等行政法院行政-TPBA,106,訴,859,20180621,1

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第859號
107年5月31日辯論終結
原 告 李若清
訴訟代理人 黃慧萍 律師
被 告 交通部公路總局

代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 廖佳鈴
林煒翔
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年4月24日交訴字第1060001402號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告所屬臺北區監理所之宜蘭監理站據民眾檢舉資料，調查發現訴外人林軒平利用網路平台，於民國105年3月13日17時15分許以登記原告所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○○路0段載客至○○○路0段000號，收取費用新臺幣（下同）83.7元，以105年10月27日交公宜監字第4300226號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。

嗣被告以105年12月8日第43-4300226號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：（一）原處分書通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。

經檢視被告憑以作成原處分之採證資料之客觀形式上所呈現之內容，根本無從認定系爭違規事實與原告有關，除了一張疑似原告所有系爭車輛處於停駛狀態之照片外，其餘資料均與原告無關，縱依檢舉資料上之照片以觀，系爭車輛處於停駛狀態乃車輛通常使用狀況，如何得執此認原告有參與系爭違規行為？詎被告竟背於所憑事證，亦無視於原告之意見及有利於原告之資料，可知，被告根本未進行職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實，單純出於處罰原告之目的，未公平依法行政，即驟然認定原告涉及違章情節，原處分自有違法不當。

又依檢舉人所提出之資料，已清楚顯示提供搭載之實際行為人根本非原告，被告單憑原告為系爭車輛所有人之事實，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業者之違規事實，亦顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。

（二）原處分不僅未具體說明原告究係如何從事被告所認違章行為，亦未具體說明究係依據何種事證及如何認定原告將車輛交付予訴外人林軒平係基於被告所謂「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」等情，且原告身為系爭車輛所有人之客觀事實狀態，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？又被告所認稱從事「攬載乘客、收取報酬」違規行為之行為人（即利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？就此，被告均未曾究明。

尤其，被告對於原告就系爭違規行為有無故意過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分之理由欄，更未說明其法令依據為何。

（三）按公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，被告應負擔舉證責任，證明原告有從事「攬載乘客收取報酬」並「反覆實施」之事實。

原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件。

（四）退萬步言之，縱認原告所有系爭車輛被訴外人林軒平使用於搭載Uber會員屬違規行為，然原告僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告為車輛所有權人之事實狀態，顯然並未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。

再者，公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。

（五）原告僅係單純基於親友關係，將系爭車輛借供訴外人林軒平作為日常交通往返使用，親友間借供車輛作為交通使用此乃事理之常，原處分未詳為查證辨明上情，在無任何事證下，即遽認原告為「提供車輛予林軒平違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」云云等情，其認事用法確有違誤等語，並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。

三、被告則以：（一）原處分係為表格式顯示記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚，應無原告所述理由欠缺明確性乙事。

（二）本件檢舉資料乃由Uber App會員所提供，而加入Uber App會員須依Uber公司之規定填具個人的基本資料，尤其是個人手機號碼及信用卡資料，俾憑認定乘車人確有其人。

再者，加入Uber App會員後，以其手機叫車，該會員之Uber App即會顯示叫車地點、駕駛姓名、照片、車號、車型等畫面資料，即以手機截圖方式取得，另收據資料係搭乘完畢後，UberApp即會以email通知搭乘會員，會員亦以手機截圖方式取得，而車輛照片則係檢舉人於叫車地點或下車地點拍攝取得。

另參被告依職權從網路搜尋列印關於台灣宇博數位服務股份有限公招攬司機入會之資料，足見以自小客車加入Uber App（司機端）平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入Uber App平台之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。

又公路法第77條第2項未依規定核准經營汽車運輸業，倘僅限「經營業者」，則豈非獨厚自然人，而有違平等原則及該法規範之立法目的。

（三）汽車行駛於道路本身之危險，原告對此汽車享有支配之權利，實際對此汽車之支配力在於原告，此汽車肇致公共秩序與公共危險之危害，原告亦應承擔造成之不利益。

原告既係行政法上登記的車輛所有權人，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，對該車輛應有一定的保管責任（義務），依其個人情況有能力且可期待其注意不讓該車輛成為違規營業的工具，且其無不能注意之情形，而竟不注意，致其所有車輛成為違規營業之工具，故原告即車主應可認定其有過失（甚至重大過失），被告依法成原處分，於法無違等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

（一）按行為時公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

同法第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。

四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。

……。」

第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。

……」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。

行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480 號解釋理由書闡述甚明；

交通部並依上揭公路法第79條授權訂定汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。

準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。

又前引公路法第2條第14款所謂「事業」，未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨；

另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定（最高行政法院105年度判字第584、236號判決意旨參照）。

（二）次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行使，訂頒有「自用車違規營業處罰基準表」，以為量罰基準。

依行為時之自用車違規營業處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，亦未逾越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。

（三）查訴外人林軒平駕駛原告所有系爭車輛，利用Uber APP於事實欄所述時、地搭載乘客，乘客亦經由Uber APP叫乘系爭車輛並給付車資等情，有搭乘資料及現場採證照片（見原處分卷第81頁）、汽車車籍查詢（見原處分卷第82頁）等件在卷可稽，堪認屬實。

復參諸Uber優步於官網上登載：「開自己的車」、「時間自由，每周多賺上萬」、「自己決定工作時間，當自己的老闆」等（見原處分卷第19頁、訴願卷第153至157頁）。

足認林軒平加入Uber APP軟體平台，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並再因此載運行為而受領報酬，縱僅查獲一次，仍已構成營業行為，是林軒平未經核准而經營汽車運輸業務之違規事實，洵堪認定。

（四）又按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。

但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。

故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。

本件原處分已記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由等，其中違反事實備註已載明「臺端所有車號0000-00車輛交予林軒平駕駛未經申請核准利用網路平臺，經營汽車運輸業攬載乘客，收取報酬，由臺北市○○○路0段載客至○○○路0段000號，收取費用83.7元」，是原告已得具體認知原處分之內容，尚無原告所稱原處分欠缺事實及理由記載等情事，原告據以主張原處分違法云云，並不可採。

（五）原告另主張其僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，非公路法第77條第2項所欲規範之裁罰對象。

該項規定不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法云云。

惟查：⑴行政罰為國家對違反行政法上義務之個人，採取非難性手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為之發生。

此一公權力之發動，依行政罰法第7條第1項規定，乃以行為人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提，行政機關所採取手段，係以行政罰法第1條之罰鍰、沒入及第2條所定其他裁罰性不利處分等方法，對人民之違法行為予以制裁，使其知所警惕，避免日後再破壞行政秩序，藉此間接達成行政目的，其裁處程序係適用行政罰法規定。

惟行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有其他所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成則應適用行政程序法。

行為時公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，係屬行政罰，同條項後段對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。

核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應受制於車輛提供者是否有違反行政法上義務之可罰行為，屬最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議所決議定性之管制性行政處分，而非行政罰。

又參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，並無違反比例原則可言。

⑵承上，主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，目的非對過去違規行為予以非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素，予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為；

同時，亦應慮及違規汽車是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。

前引行為時自用車違規營業處罰基準表三關於自用小客車第一次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該汽車得行駛於公路上之時間久暫，以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運為適當，標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖。

系爭車輛係訴外人林軒平用以違規營業之工具，業如前述，揆諸前引行為時公路法第77條第2項後段規定及說明，被告自得對車輛所有人即原告吊扣車牌予以管制，此與原告有無參與林軒平之違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯。

又被告審酌系爭車輛確係供非法營業所用，且屬第1次違反規定，乃以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，屬最輕微之管制手段；

且原告自承係基於親友關係，將系爭車輛借供訴外人林軒平作為日常交通往返使用等情，是系爭車輛顯非原告維持基本生活水準之所必須，可認本件並無於上開基準表外另有足以影響裁量判斷之情節未經審酌，則原處分裁處吊扣系爭車輛車牌2個月，並無不合，原告上開主張，洵難憑採。

五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、至原告另以與本件相同類型案件已聲請司法院解釋，請求本院類推適用司法院大法官審理案件法第5條第2項、行政訴訟法第178條之1第1項之規定，裁定停止訴訟程序一節。

按「（第1項）行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。

（第2項）前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序。」

行政訴訟法第178條之1定有明文；

又「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」

司法院大法官審理案件法第5條第2項亦有明定。

是行政法院須就受理事件所適用之法律有違憲確信時，始得裁定停止訴訟並聲請司法院大法官解釋，不能因已有他案向司法院大法官聲請釋憲者，即得類推適用行政訴訟法第178條之1或司法院大法官審理案件法第5條第2項規定而裁定停止訴訟（最高行政法院107年度裁字第199號裁定參照）。

況本院就本件應適用之相關法律並無確信有牴觸憲法之疑義，是原告聲請本院裁定停止訴訟程序，於法不合，不應准許。

又兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，均附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 6 月 21 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 6 月 21 日
書記官 樓琬蓉