設定要替換的判決書內文
臺北高等行政法院判決
106年度訴更二字第46號
107年3月8日辯論終結
原 告 社團法人台灣動物社會研究會
代 表 人 董谷音
訴訟代理人 黃旭田 律師
蔡易廷 律師
洪嘉呈 律師
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 林聰賢（主任委員）
訴訟代理人 盧柏岑 律師
陳品榕 律師
上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服行政院中華民國99年11月26日院臺訴字第0990105458號訴願決定，提起行政訴訟，經本院102年5月15日100年度訴字第167號判決後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院102年11月21日102年度判字第716號判決發回本院更為審理，經本院105年4月27日102年度訴更一字第144號判決後，兩造各自提起上訴，經最高行政法院106年6月15日106年度判字第308號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於否准後開第2項部分均撤銷。
被告就原告中華民國99年5月14日之申請案，應作成准予提供如
附表所示之資訊，供原告複製之行政處分。
第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外），由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國99年5月14日以其為另案不服被告99年3月26日農防字第0991502402號公告提起訴願案之需，及了解被告所稱禽流感防範措施執行得宜之依據，並為維護畜禽疫病防治、肉品衛生安全、動物福利及消費權益為由，依政府資訊公開法、行政程序法第46條及訴願法第49條、第75條之規定，向被告申請閱覽、抄錄、影印或攝影有關歷年國內家禽飼養場發生禽流感疫情之相關資料，包含：㈠歷次禽流感疫情所有檢體之臨床症狀、病理與病毒實驗報告原文、㈡歷次禽流感疫情通報之世界動物衛生組織（OIE）原文、㈢被告及所屬動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）所有相關禽流感病毒與病原性判定之專家會議紀錄、㈣歷次禽流感疫情所有檢體病毒致病性之各種動物試驗報告原文、㈤歷次發生禽流感疫情養殖場之臨床及流行病學調查報告原文，及㈥被告處理禽流感疫情之依據，例如世界動物衛生組織、歐盟、美國與澳洲關於禽流感病毒之檢驗、判定、通報等相關規範。
被告於99年5月26日以農授防字第0990133055號函（下稱原處分）復原告，以所請政府資訊除國際間禽流感疫情之相關資料，世界動物衛生組織於其網站（http：//www.oie.int）已提供即時更新之資料，如有需要請直接上網瀏覽外，其餘均屬公務機密，依行政程序法第46條規定，因具有保密之必要，歉難提供。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，嗣原告於本院審理中，經本院闡明而將其原聲明「歷次禽流感疫情」特定為原判決（即本院102年度訴更一字第144號判決，下同）附表2所示編號1至8禽流感疫情，並減縮不再請求前述㈥原告處理禽流感疫情之根據，包含世界動物衛生組織、歐盟、美國與澳洲關於禽流感病毒之檢驗、判定、通報等相關規範部分。
經本院100年度訴字第167號判決（下稱前審判決）⒈撤銷訴願決定及原處分關於後開第2項否准部分；
並命⒉被告應就原告99年5月14日申請，作成准予提供如前審判決附表甲、乙、丙、丁所示之資訊〔即原判決附表1編號1至66所示已知禽流感疫情所有檢體「臨床症狀、病理與病毒實驗（含病毒檢驗及血清檢測）、動物試驗」之報告原本（下稱檢體報告）、原判決附表1編號67至86已知禽流感疫情之相關禽流感病毒與病原性判定之專家會議記錄（下稱專家會議紀錄）；
及原判決附表2編號1、2、3、6、7、8疫情所示准許提供之已知禽流感疫情之禽流感養殖場之臨床及流行病學調查報告原文（下分別稱臨床疫情報告、流行病情報告）〕，供原告複製之行政處分；
另⒊駁回原告其餘之訴。
被告不服，乃就前審判決對其不利部分提起上訴（至原告敗訴部分即前審判決主文第3項駁回其餘之訴部分，因原告未提起上訴已確定），經最高行政法院102年度判字第716號判決將前審判決（不利被告部分）廢棄，發回本院更為審理。
嗣經原判決撤銷原處分關於後開第2項否准部分及該訴願決定，命被告就原告99年5月14日之申請案，應作成准予提供如原判決附表1編號1至33、39、45至51、62至74、83、85之資訊（其中如原判決附表1編號67至74資訊，被告應在遮蔽「出席單位與人員、列席人員」部分後提供），供原告複製之行政處分，並駁回原告其餘之訴。
兩造對各自敗訴部分不服，遂分別提起上訴，經最高行政法院106年度判字第308號判決廢棄原判決關於駁回原告請求撤銷原處分否准提供原判決附表1編號34、36至38、40至44、52至61、75至77、79、81、82、86之資訊並該訴願決定，及請求被告作成准予提供複製前開資訊之行政處分暨該訴訟費用部分，發回本院更為審理。
另廢棄原判決關於撤銷原處分否准提供原判決附表1編號1至33、39、45至51、62至66之資訊並該訴願決定，及命被告作成准予提供複製前開資訊之行政處分暨該訴訟費用部分，發回本院更為審理。兩造其餘上訴均駁回。
二、本件原告主張略以：
㈠關於被告106年10月27日行政訴訟陳報狀主張政府資訊公開法第18條第1項第4、6、7款部分：
⒈被告雖辯稱本件有政府資訊公開法第18條第1項第4款之事由，惟按禽場主人依動物傳染病防制條例所定，依法本有
報告疫情之義務，禽場主人違反此報告義務，尚得課予高
額罰鍰，是縱認被告所辯可採，其影響諒屬輕微；且原告
本件請求範圍，並未涉及處理中之疫情，而均為已發生多
年且經報章媒體披露公開之資料，自無關乎被告相關防疫
作為，被告前揭所辯無非出於其主觀臆測，已嫌失據。矧
如依其所謂公開將影響防疫工作云云，豈非日後疫情發生
時，被告均應一概不准媒體披露疫情情況？顯非合理。是
被告上開置辯，無非係規避民主監督之詞，要非可取。
⒉另就政府資訊公開法第18條第1項第6、7款部分，被告雖辯稱家禽種類非他人可任意得知的事項云云。本件資訊如
涉及特定禽場部分，已依同法第2項予以遮蔽，則閱讀該資訊者已無法透過此份資訊聯結至特定禽場，自無法藉由此
資訊得知某禽場實際上有畜養此類禽種，即已無害於該禽
場之經營。故被告辯稱禽種部分亦屬限制提供範圍，要非
可取。
⒊況縱有政府資訊公開法第18條第1項第6、7款事由存在，惟該資訊公開於公益係屬必要者，仍不得豁免公開，此觀
上開政府資訊公開法規定但書即明。經查，人的流感病毒
和家禽的流感病毒均屬A型流感病毒，就流感病毒流行病
學中最重要的關鍵在於「病毒的變異」，流感病毒內基因
透過不同宿主間的傳播而重組、變異；藉由重組，「流感
病毒可從宿主跨越物種傳播至乙或丙等宿主，若某一宿主
未見過此新病毒，體內尚缺抗體而致使新形成的病毒在該
宿主之傳播力甚高，如2009年的新型流感H1N1亞型，自其被發現的4個月內於人群中已發生跨國、跨洋洲的全球流
行，所以察覺新亞型流感病毒的偵測工作格外重要。」，
此可參原證1。
⒋觀諸相關研究（原證2）可知，藉由觀察流感病毒與其宿主，始可進一步歸納此種病毒之演化過程，並掌握此種病
毒是否發生突變，進而提昇防疫應變措施，此毋寧為目前
禽流感研究學界所努力不懈者。從而，如無法獲知特定疫
情發生之禽種，於前述目的顯有減損，故縱認飼養禽種為
禽場經營所不欲人知之資訊，然此資訊公開顯有助於我國
防疫工作之提昇，核屬公益必要範圍，亦不得豁免公開。
㈡被告雖再於前開書狀辯稱編號75至79、81、82、86等資訊，應依政府資訊公開法第18條第1項第3款限制公開云云。
惟最高行政法院發回判決即已敘明，前開資料經依政府資訊公開法第18條第2項遮蔽「出席單位與人員、列席人員」後，即可充分保護參與決策人員免受攻訐，自無全部否准提供之必要。
㈢至被告復辯稱依更一發回前之最高行政法院判決，僅有編號48、41、42及44等資料，始為原告聲明範圍云云。
惟本件前審判決業已查明除編號35、78、80、84外，均為原告請求目的所繫（請參本院102年度訴更一字第144號判決第22頁第2點），復經最高行政法院發回判決所維持，是其所辯核非事實。
且本院於106年10月25日準備程序即已就原告申請提供如附表編號1至33、39、45至51、62至66之文件資料係檢疫、防疫機關為監督、管理業務所製作之文件，詢問兩造，業經被告所不爭。
乃被告復於前揭書狀辯稱除前揭編號35等資訊外，蓋非原告聲明範圍，顯與誠信原則牴觸，殊難採取。
㈣末關於被告依據檔案法第18條第6款為限制公開事由部分：參諸最高行政法院106年度判字第557號判決意旨，行政機關於援引檔案法第18條否准人民提供資訊之申請時，其駁回理由仍須合乎政府資訊公開法第18條第1項各款意旨，始可避免該法規範目的遭到架空。
查最高行政法院發回判決依政府資訊公開法立法目的，已認無論是檔案法第18條第1項或政府資訊公開法第18條第1項，其限制公開均以符合法律保留原則為要（請參發回判決，第20頁第（二）點）。
被告辯稱本件部分資訊業經其依公務機密維護作業要點核定為「密」，應依檔案法前揭規定否准公開云云，自非可採。
㈤況綜觀檔案法第2條、第3條第1項、第16條、第29條規定，足見檔案法僅授權由「檔案中央主管機關」或「行政院指定之所屬機關」訂定公務檔案之管理方法，行政院所屬各級機關並不因檔案之頒佈，而當然取得訂定管理方法之權限。
被告或其所屬防檢局、家衛所既非檔案法所稱之「檔案中央主管機關」，亦未經行政院指定為公務檔案之管理，則其訂定之公務機密維護作業要點，顯屬未經檔案法授權之行政規則，被告據此為其否准之依據，自與前揭法律保留原則不符。
乃上述答辯意旨據該要點逕謂被告限制公開合乎檔案法規定，核屬不當聯結等情。
並聲明求為判決:⒈訴願決定及原處分關於否准後開第2項部分均撤銷。
⒉被告應就原告99年5月14日之申請案，作成准予提供如附表所示之資訊，供原告複製之行政處分。
⒊第一審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外均由被告負擔。
三、被告則以：
㈠國家機密保護法、檔案法及機密檔案管理辦法等法令係涵蓋各公務機關所管理之國家機密、公務機密。
然而，各公務機關之職權範圍及管理文件類型均不相同，前揭法令實無法因應所有公務機關之職權內容與公務需求，鉅細靡遺規範所有機密管理之具體細節與技術性事項。
被告依其防檢局及家衛所訂定之公務機密維護作業要點公文分類文件機密等級，屬為執行法律之細節性、技術性、次要性事項而發布必要之規範。
合乎法律保留原則。
依政府資訊公開法第18條第1項第1款，政府資訊屬於經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者，應限制公開或不予提供之。
檔案法第18條第6款亦規定，依法令或契約有保密之義務之檔案，各機關得拒絕閱覽、抄錄或複製檔案之申請。
是以，行政部門核定為應秘密而得應豁免公開之事項，應不限於依國家機密保護法規定所核定之國家機密。
是以，行政部門核定為應秘密而得應豁免公開之事項，應不限於依國家機密保護法規定所核定之國家機密。
附表編號34、36至38、40至44、52至61、75至79、81、82、86等文件，係依被告所屬之防檢局及家衛所訂定之公務機密維護作業要點公文分類文件機密等級，核定為密件，應合乎法律保留原則。
依政府資訊公開法第18條第1項第1款及檔案法第18條第6款豁免公開等語。
㈡按成功的檢疫、防疫措施包含：初步發現疑似案例立即通報、提供檢體及配合進行診斷或動物實驗，確認後即視情形進行移動管制、撲殺清場、消毒或對周圍進行監控等措施，均需仰賴畜主高度配合。
考量降低飼主損失，為達成檢疫、防疫目的所必要，如飼主配合及提供資料被任意公開，不僅未能降低畜主損失，反而可能擴大或不當影響畜主營運，勢必影響畜主合作意願與程度，造成日後檢疫、防疫工作之障礙。
是以，被告基於職權斟酌，認為公開該等檢疫結果相關文件，可能導致畜主為避免其商譽損害或未來商機損失，不願使他人知悉疫情，而不主動通報，進而阻礙防疫之監督、管理。
附表編號1至33、39、45至51、62至66之資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，應豁免公開。
另參最高行政法院100年判字第2222號判決，是否涉及監督、管理需要，由行政機關依職權考量。
㈢又，原告請求提供之疫情資訊，其內容包含：牧場名稱、地址、畜主個人資料、疫苗提供者、疫情紀錄及施打情形，檢體紀錄亦載明報告人、牧場名稱、地址、畜牧主個人資料、畜養種類、規模等，顯涉及畜主個人隱私及工商營業資料，然該等資料實為構成疫情資訊、檢體紀錄之主要部分，倘遮蓋該等資料，根本已無涉及公益之資訊可提供，於未經畜主同意下，附表編號1至33、39、45至51、62至66之資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第6款、第7款應豁免公開。
至於公開具個人隱私之政府資訊是否具有公益性，參諸法務部103年12月1日法律字第10303513840號函釋意旨，揭示持有資訊之主管機關應有判斷餘地等語，資為抗辯。
並聲明求為判決:⒈原告之訴駁回。
⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外，均由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠行政程序法第46條規定：「（第1項）當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。
但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。
行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰①行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。
②涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。
③涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。
④有侵害第三人權利之虞者。
⑤有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。
（第2項）前項第2款及第3款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。
……」政府資訊公開法第9條第1項及第18條第1項（第1款、第3款、第4款、第6款、第7款）及第2項分別規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。
持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」
「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：①經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。
……③政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。
但對公益有必要者，得公開或提供之。
④政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。
……⑥公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。
但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。
⑦個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。
但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。
……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
檔案法第17條及第18條分別規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」
「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：①有關國家機密者。
……③有關工商秘密者。
……⑥依法令或契約有保密之義務者。
⑦其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」
㈡惟按政府資訊公開法第18條第1項第1款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。
……」另檔案法第18條第1款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。
……」可知政府資訊屬於「機密」得豁免公開者，限於依法核定為國家機密或依法律、法規命令規定應秘密之事項，以符合法律保留原則（參見政府資訊公開法第18條之立法理由）。
次按「為建立國家機密保護制度，確保國家安全及利益，特制定本法。」
「本法所稱國家機密，指為確保國家安全或利益而有保密之必要，對政府機關持有或保管之資訊，經依本法核定機密等級者。」
「國家機密等級區分如下：一、絕對機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受非常重大損害之事項。
二、極機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受重大損害之事項。
三、機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害之事項。」
「各機關之人員於其職掌或業務範圍內，有應屬國家機密之事項時，應按其機密程度擬訂等級，先行採取保密措施，並即報請核定；
有核定權責人員，應於接獲報請後30日內核定之。」
「國家機密之核定權責如下：……三、機密由下列人員親自核定：(一)前2款所列之人員或經其授權之主管人員。
(二)中央各院之部會及同等級之行、處、局、署等機關首長。
(三)駐外機關首長；
無駐外機關首長者，經其上級機關授權之主管人員。
(四)戰時，編階中校以上各級部隊主官或主管及部長授權之相關人員。」
國家機密保護法第1條、第2條、第4條、第6條及第7條第1項第3款分別定有明文。
準此，國家機密之認定，兼採「實質」與「形式」要件，即對於政府機關持有或保管之資訊，除實質上須其洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害以外，形式上並須經依國家機密保護法授權人員於法定時間內為一定程序之核定，始足當之。
且依國家機密保護法第39條規定，於92年10月1日本法施行前依國家機密保護辦法（92年10月1日已廢止）及其他法令核定之機密文書，均應於國家機密保護法施行後二年內，依本法重新核定。
又為因應法規之異動，行政院於93年1月8日以院臺秘字第0930080052號令修正「事務管理規則」及「事務管理手冊」─捌─文書保密─48點及50點，規定「一般公務機密文書列為『密』等級」、「一般公務機密，指本機關持有或保管之資訊，除國家機密外，依法令或契約有保密義務者」，機密文書始明確區分為「國家機密文書」及「一般公務機密文書」，機密等級則有「國家機密等級區分如下：一、絕對機密。
二、極機密。
三、機密。」
及「一般公務機密文書列為『密』等級」之明確區分（參考法務部93年7月15日法政字第0930026347號函釋）。
另依檔案法第16條規定：「機密檔案之管理方法，由檔案中央主管機關報請行政院定之。」
經行政院於90年10月24日訂定發布之「機密檔案管理辦法」，揆其內容，僅係規定機密檔案之管理方法，包括歸檔、保管、存放及借調等應遵循之方式或程序，並未規範如何判定或核定檔案為「機密」之標準。
且依機密檔案管理辦法第2條規定：「稱機密檔案者，指依法規定列為機密等級之檔案。」
可知，何種檔案應列為機密，仍應依法律或基於法律授權訂定之法規命令規定為之。
㈢再按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」
據此，政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以「保障人民知的權利」，「增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督」並「促進民主參與」。
是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊（人民之資訊公開請求權），而與行政程序法第46條所規定行政程序中資訊公開請求權（申請閱覽、抄寫、複印或攝影行政機關所持之資料或卷宗權利），以當事人或利害關係人，並以主張或維護其法律上利益有必要者為限，有所不同。
此乃現代民主國家建立透明政府及公眾監督政府所必要之機制。
政府資訊公開之法律，亦被稱為是一種「陽光法案」（最高行政法院102年度判字第147號判決參照）。
㈣復按政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，且政府資訊應以公開為原則，不公開為例外，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限制公開或不予提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人民申請而提供。
再者，政府資訊雖非屬政府資訊公開法第6條應主動公開者，惟人民仍得請求提供（行政資訊提供請求權），除符合同法第18條第1項限制公開或不予提供者外，行政機關應予提供。
又因政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性，而行政法院對於政府資訊公開事件之司法審查，應就該政府資訊之全部或一部予以審查，亦即政府資訊是否符合免除提供之事由，行政法院應審查行政機關拒絕提供之合法性，而非完全尊重行政機關之決定。
關於舉證責任之分配，政府資訊既以公開為原則，限制為例外，則政府經被請求資訊而拒絕公開時，除於該資訊有存否不明之情形由原告負舉證責任外，政府自應負證明其拒絕或限制公開為合法之責任。
㈤關於被告辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第1款及檔案法第18條第6款規定，拒絕公開部分:
⒈被告辯稱:係依被告所屬防檢局及家衛所訂定之公務機密維護作業要點公文分類文件機密等級，核定為密件，合乎
法律保留原則，依政府資訊公開法第18條第1項第1款及檔案法第18條第6款亦規定，依法令或契約有保密之義務之檔案，各機關得拒絕閱覽、抄錄或複製檔案之申請等語(
見行政訴訟答辯狀第3頁附本院卷第45頁、行政訴訟答辯㈡狀第2頁附本院卷第131頁)。
⒉查被告自承上開文件，並非依國家機密保護法規定所核定之國家機密（見本院卷第158頁筆錄及行政訴訟答辯㈡狀第2頁附本院卷第130頁），亦未能提出證據證明該等文件已依國家機密保護法所定程序，由有權責之人員完成國家
機密之核定，核與國家機密之要件未合，為兩造所不爭（
見本院卷第157-158頁筆錄），堪以憑認。
⒊次查，檔案法第18條第6款規定:「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……六、依法令或契約有保
密之義務者。」
防檢局公務機密維護作業要點三、(二)及家衛所公務機密維護作業要點」三、(二)雖分別規定：「本局主管一般公務機密範圍項目如下：……（二）國內動
植物重大疫情、調查與鑑定資料。」「本所主管一般公務
依法應保密之業務範圍如下：……（二）國內重大動物疾
病檢驗、診斷、研判與研究試驗等資料。」但未指明該等
應保密的業務項目係依據何部法律或法規命令條文之規定
，參照防檢局或家衛所之公務機密維護作業要點第1點均
泛稱「為確保公務機密安全及配合國家機密保護法、國家
機密保護法施行細則、機密檔案管理辦法、公務員服務法
、文書處理手冊、政風機構維護公務機密作業要點規定，
特訂定本要點。」可知上開要點均僅係規範機關內部業務
處理方式的行政規則，並非基於法律授權訂定之法規命令
，自難遽謂依此要點核定為一般公務機密之資訊，係屬依
法律或法規命令規定應秘密之事項（最高行政法院106年度判字第308號判決意旨參照）。
被告自不得援引防檢局公務機密維護作業要點及家衛所公務機密維護作業要點，
依政府資訊公開法第18條第1項第1款及檔案法第18條第6款規定，拒絕公開。故被告所辯，尚非可採。
㈥關於被告辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，拒絕公開部分:
⒈按政府資訊公開法第18條第1項第7款規定立法理由在於：「個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊
，該等資訊之公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權
利、競爭地位或其他正當利益時，為保護當事人之權益，
該等政府資訊亦應限制公開或不予提供；惟如對公益有必
要或為保護人民生命、身體、健康有必要者，自不在限制
範圍。」又前揭所謂「營業秘密」，參酌營業祕密法第2
條定義「營業祕密」係指︰「方法、技術、製程、配方、
程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊，而符
合左列要件者︰一、非一般涉及該類資訊之人所知者。二
、因其秘密性而具有實際或潛在之經濟價值者。三、所有
人已採取合理之保密措施者。」可知營業秘密，應限於具
有「秘密性」、「商業價值」及「已保密之事實」等3項
特色者。
⒉查附表所示資訊，並無涉方法、技術、製程、配方、程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊，難認屬政
府資訊公開法第18條第1項第7款所稱營業秘密而豁免公開。
又附表編號1-66所示資訊分別係家衛所就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為函
文；及防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機關
執行防疫工作所為函文，其上僅記載養雞場名稱，並無其
他經營事業有關之資訊。
附表編號75-77係會議紀錄，附表編號79係家衛所99年3月8日農衛試疫字第0992515019號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第2次會議紀錄」，係討論彰化地區N5N2亞型家禽流行性感冒病例後續檢驗結果及週邊監測陽性檢驗結果；
附表編號81係家衛所99年3月10日農衛試疫字第0992515020號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第3次會議紀錄」；
附表編號82係防檢局於99年3月15日函復被告家畜衛生試驗所等之正式函文，附表編號86係家衛所於98年4月21日農衛試疫字第0982415025號函檢送之「家禽流行性感冒診斷與監測案例討論會議紀錄」。核均非個人、法
人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊。故被告所
辯，殊無可採。
㈦關於被告辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第4款及第6款規定，拒絕公開部分:
⒈按政府資訊公開法第18條第1項第6款立法理由在於：「政府資訊之公開或提供有侵害個人隱私、執業中所獲得之秘
密或著作權人之公開發表權時，為保護當事人之權益，該
等政府資訊自應限制公開或不予提供；惟對公益有必要或
為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意公開
或提供者，自不在限制範圍之列。」
又同法第12條第2項規定：「前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益
者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於10日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提
供者，不在此限。」其立法理由在於：「人民雖有知的權
利，於具備一定要件時，得向政府機關申請提供政府資訊
。惟該資訊之內容可能涉及特定個人、法人或團體之權益
，如隱私或營業秘密、職業秘密等，基於利益衡量原則，
應給予該利害關係人表示意見之機會，明定書面通知之義
務。」可知基於利益衡量原則而予以利害關係人表示意見
機會，資訊公開會侵害個人隱私、職業上秘密時，如當事
人同意公開，即不在限制公開之列；如當事人不同意公開
，但衡量結果公開對公益或為保護人民生命、身體、健康
有必要者，仍應公開資訊。又政府資訊公開雖以公開為原
則，限制為例外，惟如過度擴張限制公開之範圍，勢將破
壞資訊公開之立法目的。是以，對於政府保有之資訊，如
透過主動公開或被動申請公開方式，可能造成違反公益或
將侵害他人權益等情形時，雖得加以限制公開，惟如該資
訊屬可得分割者，仍應將限制公開部分除去後，而將其餘
部分予以公開，以落實政府資訊儘可能公開之基本精神，
此即「資訊可分原則」。
政府資訊公開法第18條第2項規定：「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項
者，應僅就其他部分公開或提供之。」即為此意。且如果
揭露個人資料會妨害政府機關實施監督、管理、檢查、取
締等業務者，更有同法第18條第1項第4款之適用，惟將該個人資料遮蔽後，即無此疑慮者，其餘部分仍不得依此款
規定豁免公開。查被告辯稱疫情通報原則上以畜主同意揭
露其個人隱私、職業秘密、營業上秘密或經營事業有關資
訊為前提，其基於職權斟酌考量，認為公開檢疫結果與防
疫措施相關文件，易導致畜主因不願使他人知悉疫情，而
不主動通報，進而阻礙防疫之監督、管理等情，如果屬實
，則於提供原判決附表一編號1至33、39、45至51、62至66之資訊時，將畜主個人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理造成困難（最高行政法院106年度判字第308號判決意旨參照）。
⒉查行政院為因應前述禽鳥流行性感冒所可能造成之損害及社會衝擊，制定禽流感應變處理計畫，由行政院副院長為
指揮官，進行任務分工，而被告為禽流感疫情防治之中央
主管機關（動物傳染病防治條例第2條），編列為疫情控
制組，以便達成儘速防治疫情之目標（見本院102年度訴更一字第144號卷2第195-197頁）。
而被告所屬家畜所、防檢局主要從事檢疫及防疫工作，因此如附表編號1至66所示文件資料係檢疫、防疫機關為監督、管理業務所製作
之文件，堪以認定。
⒊次查，禽流感病毒符合世界動物衛生組織（OIE）對「高病原性」之實驗室定義，稱之為「高病原性禽流感病毒」
；反之則歸類為「低病原性禽流感病毒」，二者主要差異
在於針對禽類有不同之致病力與致死率。禽流感病毒種類
很多。
自1996年起，曾報告造成人類疾病之禽流感病毒有H5N1、H7N7、H7N3、H7N9及H9N2等，目前所知A型流感病毒之H5及H7亞型較容易造成高病原性禽流感（見衛生署疾病管制局有關禽流感之網頁資料）。可知，檢疫單位對於
流感病毒之檢驗，其態樣及種類事涉究屬高病原或低病原
流感之判斷，進而影響後續通報程序及防疫措施，其重要
性不言可喻。因此，主管機關接獲畜主報告後即進行各項
檢疫及防疫措施，並製作監督管理文件，有關檢驗方式、
流程、判斷內容之適度公開，反而使畜主及社會一般社會
大眾知悉係何種流感病毒，進一步瞭解如何實施防治措施
，避免不必要之猜測，有利於公益，不致影響主管機關進
行監督管理之實施目的，不應豁免公開。
⒋又禽鳥流行性感冒病毒之傳播，外觀難以發現，通常待禽鳥發生疾病或死亡等異常狀態時，其所有人或管理人（下
稱畜主）始查覺疫情可能發生；而主管機關限於有限之時
間、人力，不可能隨時前往養雞場等地檢查，通常須在畜
主通報後，始啟動檢查、防疫工作，故動物傳染病防治條
例課畜主有報告之義務，若違反此項義務將受罰鍰之處罰
（參動物傳染病防治條例第43條規定）。
再衡諸禽流感疫情不但使畜主受有實際損失（例如雞隻死亡），亦可能進
一步影響其未來商機，畜主多不願意他人知悉其疫情，則
被告辯稱疫情通報原則上以畜主同意揭露其個人隱私、職
業秘密、營業上秘密或經營事業有關資訊為前提，其基於
職權斟酌考量，認為公開檢疫結果與防疫措施相關文件，
易導致畜主因不願使他人知悉疫情，而不主動通報，進而
阻礙防疫之監督、管理乙節，尚非無憑。惟如該資訊屬可
得分割者，仍應將限制公開部分除去後，而將其餘部分予
以公開，以落實政府資訊儘可能公開之基本精神，此即「
資訊可分原則」。則被告於提供此部分資訊時，將畜主個
人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理造成困難
，亦無侵害個人隱私、執業中所獲得之秘密之情事。
⒌查如附表編號1至66之文件，分別係家衛所就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為
函文；及防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機
關執行防疫工作所為函文，係屬檢驗結果，公開有利於公
益，且不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，基於
「資訊可分原則」，被告於提供此部分資訊時，將畜主個
人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理造成困難
，亦未侵害個人隱私、職業上秘密。
⒍另附表編號75係防檢局97年11月19日防檢一字第0971473555號函檢送之「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組第9次會議紀錄」、編號76係防檢局97年12月23日防檢一字第0971473734號函檢送之「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組第10次會議紀錄」、附表編號77係家衛所99年3月1日農衛試疫字第0992515016號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第1次會議紀錄」，附表編
號79係家衛所99年3月8日農衛試疫字第0992515019號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第2次會議紀錄」，係討論彰化地區N5N2亞型家禽流行性感冒病例後續檢驗結果及週邊監測陽性檢驗結果；
附表編號81係家衛所99年3月10日農衛試疫字第0992515020號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第3次會議紀錄」；
附表編號82係防檢局99年3月15日防檢一字第0991407842號函函復被告家畜衛生試驗所等有關感染場處置及建議事項之正式函文。
附表編號86係家衛所於98年4月21日農衛試疫字第0982415025號函檢送之「家禽流行性感冒診斷與監測案例討論會議紀錄」。均係報告及討論家禽流行
性感冒相關疫情監控、處置狀況等事項，再作成監視疫情
、採取適當防疫措施、進行防視疫情狀況或啟動緊急應變
小組處理相關緊急疫情等決定。核此部分有關疫情處理狀
況、判斷內容及採取適當防疫措施之適度公開，反而使畜
主及社會一般社會大眾知悉係何種流感病毒，進一步瞭解
如何實施防治措施，避免不必要之猜測，有利於公益，不
致影響主管機關進行監督管理之實施目的，不應豁免公開
。惟基於「資訊可分原則」，被告於提供此部分資訊時，
將畜主個人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理
造成困難，亦未侵害個人隱私、職業上秘密。故被告所辯
，委無可採。
⒎被告另辯稱家禽種類非他人可任意得知的事項云云，惟附表所示資訊已依「資訊可分原則」將畜主個人資料部分遮
蔽，無從聯結至特定畜主或禽場得知實際畜養之家禽種類
，而影響該禽場之經營。故被告辯稱禽種部分亦屬限制提
供範圍，委無可採。
㈧關於被告辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，拒絕公開部分（參本院卷第168-169、211、209頁及216頁筆錄）:
⒈按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」其立
法理由在於政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交
換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定
之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自
應限制公開或不予提供。準此，該款得豁免公開，乃在保
障機關作成決定得為詳實之思考辯論，俾參與之人員能暢
所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料
豁免公開。但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過
程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非
但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政
府決策之合理性。
⒉又「政府資訊公開法第18條第1項第3款規定『政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業』，除對
公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部
單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非
屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解
、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿
或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行
政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定
作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作
業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文
件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策
過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊
符合政府資訊公開法第18條第1項所定其他各款情形之一者，仍應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人
、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法
人或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對
公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。」最高
行政法院105年度判字第557號判決意旨參照。
⒊查附表編號82係防疫局函復被告家畜衛生試驗所等之正式函文，並非政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或
其他準備作業。
附表編號79係家衛所99年3月8日農衛試疫字第0992515019號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第2次會議紀錄」，係討論彰化地區N5N2亞型家禽流行性感冒病例後續檢驗結果及週邊監測陽性檢驗
結果；
附表編號81係家衛所99年3月10日農衛試疫字第0992515020號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第3次會議紀錄」；
附表編號86係家衛所於98年4月21日農衛試疫字第0982415025號函檢送之「家禽流行性感冒診斷與監測案例討論會議紀錄」，核該等會議紀錄僅記
載案由、說明、決議及決定，並無各別委員發言及討論之
內容，不涉及決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，公開
並不致揭露個別專家委員或公務員之意見。惟上開資訊考
量仍有保護參與決策人員免於事後受到攻訐可能性之必要
，應依政府資訊公開法第18條第2項規定採「分離原則」，遮蔽「承辦人」、「出席單位與人員、列席人員」（最
高行政法院106年度判字第308號判決第29頁參照）、「畜主個人資訊」、「畜場名稱」後公開之。
另附表編號75至77部分亦依政府資訊公開法第18條第2項規定採「分離原則」，遮蔽「承辦人」、「出席單位與人員、列席人員」
後，公開之。
五、從而，原告主張被告應作成提供原告如附表所示資訊之行政處分，並不符合政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款、第4款、第6款、第7款及檔案法第18條第6款之豁免公開事由，惟基於「資訊可分原則」，被告於提供此部分資訊時，應將畜主個人資料（包括畜場名稱及畜主姓名）等部分（均詳如附表所示）遮蔽後，應予准許。
原處分否准原告上開之申請，核有違誤，該部分訴願決定未予糾正，亦有未合，原告執此指摘，為有理由，爰將此部分原處分及該訴願決定均予撤銷，判命被告應作成准予提供原告上開資訊之行政處分（如主文第2項所示）。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 林 妙 黛
法 官 洪 遠 亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 陳 圓 圓
還沒人留言.. 成為第一個留言者