臺北高等行政法院行政-TPBA,107,交上,250,20181130,1

臺北高等行政法院判決
107年度交上字第250號
上 訴 人 交通部公路總局新竹區監理所

代 表 人 林翠蓉（所長）

被 上訴人 展望通運股份有限公司


代 表 人 鄭玉炲（董事長）

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國105 年12月30日臺灣新竹地方法院105年度交字第148號行政訴訟判決，提起上訴，前經本院106 年度交上字第37號以高等行政法院見解有歧異，裁定移送最高行政法院統一見解，嗣經該院以107 年度裁字第1038號廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。

理 由

一、緣被上訴人所有車號000-00號之營業貨運曳引車（下稱系爭車輛），領有「砂石專用車（港）」，並附掛牌照號碼00-00號營業半拖車，於民國104年11月17日上午10時35分許，行經新北市淡水區淡金路時，為新北市政府警察局淡水分局（下稱舉發機關）警員攔查，認系爭車輛有「未使用砂石專用車斗（載運砂石）」之違規行為，遂當場舉發並填製北警交字第C12519071號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），記載應到案日期為104年12月17日前，並移送上訴人處理。

嗣被上訴人於104年11月17日到案陳述不服舉發，舉發機關105年7月29日以新北警淡交字第1053350340號函違規事實更正為「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（未依規定使用專用車輛）」，經上訴人查證後，仍認被上訴人前開違規事實屬實，確有「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（未依規定使用專用車輛）」之違規行為，即於105年8月19日，按道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第29條之1第1項及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱道交裁罰細則）等規定，以竹監裁字第50-C12519071號裁決書（下稱原處分）裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元。

被上訴人不服原處分，提起行政訴訟後，經臺灣新竹地方法院（下稱原審）以105年度交字第148號判決（下稱原判決）撤銷原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張略以：交通部95年11月24日交路字第0950059883函（下稱交通部95年11月24日函）僅為上級機關依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作所為之抽象性解釋，性質屬解釋性行政規則；

該部96年11月7日交路字第0960010483號函（下稱交通部96年11月7日函），認登記為砂石專用車（港）之車輛僅能自港區處所載運砂石行駛於道路至集散地，不能自非港區處所載運砂石行駛於道路，否則違反道交條例第29條之1 規定，則涉及限制人民權利事項，且逾越道交條例第29條之1 「未依規定」文義可得解釋之最大範圍，上訴人援引上開交通部二函釋為據，以原處分對被上訴人裁罰，違反法律保留原則及裁罰法定主義。

又交通部發布上述二函釋之目的，應在管制載運砂石進出港區之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，避免管理上困擾，所採取之手段，即要求有進出港區需求之業者應申請變更為港區之砂石專用車，變更完成後不得自非港區之處所載運砂石行駛於道路，固有助目的之達成，惟尚有以公告方式明定可通行時間、得行駛何道路等其他侵害較小之可能管制手段，況依上開二函釋操作結果，將使自港區載運砂石之港區砂石專用車，經由道路行駛至集散地後，須更換一般車輛運輸，徒增營運成本，且於道路行駛之港區砂石專用車究係前往集散地、抑或僅是行駛於道路上，認定不易，徒增員警執法困難，是該二函釋亦有違比例原則。

再者，道交條例第29條之1第1項雖規定未依規定使用專用車輛者，應予處罰，惟所稱「規定」，應使受規範者有可預見性，始符法明確性原則；

至於道路交通安全規則（下稱道安規則）第39條、第39條之1 、第42條，就裝載砂石、土方之傾卸式大貨車及傾卸框式半拖車之容積、字體及標示方向，僅分別規定應「合於規定」及由交通部另定之，難認係道交條例第29條之1第1項所稱之「規定」，則交通部依道交條例第29條之1及道安規則第39條、第39條之1、第42條制定之裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定（下稱裝載砂石車輛規定），非僅無授權依據，且授權目的、內容及範圍均不明確，遑論以法規命令再為授權，更違反「禁止複委任」原則，足見裝載砂石車輛規定僅屬職權命令，行政機關自不得以之為裁罰依據等語。

三、上訴人則抗辯：道交條例第29條之1第1項，對於裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或變更車廂者，規定應予處罰；

道安規則第42條第1項第3款、第15款，及依道交條例第29條之1、道安規則第39條、第39條之1及第42條等規定授權頒訂之裝載砂石車輛規定第2點、第3點第6款、第8款、第6點、第7點，亦有關於裝載砂石、土方之車輛所須具備相關裝置與標示，及須登檢為「砂石專用車」之規定。

本件經舉發機關105年7月29日新北警淡字第1053350340號函復表示經查104 年11月17日上午10時35分，張銘鈞駕駛系爭車輛行經淡水區淡金路時，因車輛裝載土方未依規定使用專用車廂，為員警以違反前揭條例第29條之1第1項舉發。

依交通部95年11月24日函所示「自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，其貨廂容積及貨廂外框顏色得不受限制，如准於港區外載運砂石土方，易與一般傾卸框式車輛混淆，衍生管理問題，業者如有是項需求，應依規定申請變更登記為砂石專用車」，系爭車輛依據前開規定，自不得於非港區之處所載運砂石、土方行駛於道路，本件確有違規事實。

四、原判決將原處分予以撤銷，理由係以：依司法院釋字第680號解釋意旨，立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，其授權目的、內容及範圍應具體明確。

至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。

道交條例第29條之1第1項所稱「規定」，於同條例中未載明該「規定」授權之目的、內容及範圍；

又依道交條例第92條第1項授權而制訂之道安規則雖於第39條、第39條之1 、第42條，分別規定汽車申請牌照檢驗之項目與基準、汽車定期檢驗及車輛車身顏色暨加漆標識，惟關於載運砂石、土方車輛之規格、顏色等事項，不在道交條例第92條第1項授權制訂之範圍內，則前開道安規則規定，自難認係道交條例第29條之1第1項所稱「規定」。

至裝載砂石車輛規定第1 點雖規定：「依據道路交通管理處罰條例第29條之1及道路交通安全規則第39條、第39條之1及第42條等之規定，並為建立砂石專用車制度及加強管理砂石車輛訂定之。」

惟如前開說明，道交條例第29條之1第1項所稱「規定」，在該條例中並無明定其授權之目的、內容及範圍，道安規則既係授權命令，在法無明文授權規範內容時，自無再授權制訂授權命令之依據。

則前開裝載砂石車輛規定，因無法律明確授權，是否可認屬道交條例第29條之1第1項所稱「規定」，實有疑義，縱認符合，被上訴人所有系爭車輛，係屬裝載砂石車輛規定第6 點之「以港區作業為由登檢為砂石專用車之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車」，屬以港區作業為由登檢之砂石車，遭舉發時雖非港區作業，但既屬載運砂石用車及專用車廂，即不符道交條例第29條之1 規定「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（未依規定使用專用車輛）」之要件；

裝載砂石車輛規定就以港區作業為由登檢之砂石車，如違反港區作業目的，非以港區為目的地或出發地載運砂石土方，應如何處理，既無任何規範，原處分認定經登檢合格之「砂石專用車（港）」未以港區處所為出發地或目的地載運砂石，即屬裝載砂石土方未依規定使用專用車輛，將產生港區作業砂石車載運砂石，由港區出發，係屬載運砂石專用車輛及專用車廂，但非由港區出發，且非以港區為目的地，縱係行駛相同路線，仍不屬載運砂石專用車輛及車廂之矛盾現象。

至於交通部95年11月24日函，僅係確認以港區作業為由登檢砂石專用車與砂石專用車不同，並未明示港區砂石專用車，如非以港區作業為目的，即違反道交條例第29條之1規定；

另交通部96年11月7日函雖認登記為砂石專用車（港）之車輛，係以港區作業為登檢砂石用之傾卸式半拖車，僅能自港區處所載運砂石行駛於道路至集散地，不能自非港區之處所載運砂石行駛於道路。

若使用砂石專用車（港）之車輛自非港區之處載運砂石於道路，屬違反道交條例第29條之1 規定。

惟此函釋既考量砂石專用車（港）係經登檢合格之砂石專用車，但未考量裝載砂石車輛規定並無法律明確授權，自得不予適用等語，為其判斷之基礎。

五、上訴意旨略以：裝載砂石車輛規定係交通部依據道交條例第29條之1、道安規則第39條、第39條之1及第42條等規定所訂定，符合道交條例之立法目的，且依同條例第92條第1項規定訂定之道安規則第42條第14款，業就裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖車之標示相關事項規定「由交通部另定之」，裝載砂石車輛規定全文，復均屬裝載砂石、土方車輛之裝置、標示等相關事項之規定，與法律保留原則尚無牴觸。

允許載運砂石車輛在駛出港區，且取得未超載磅單時，可行駛於道路，係鑑於港區行駛對於道路交通安全不至於有重大危害，為了方便港區行駛之車輛所為通融規定，非開放讓港區行駛之砂石車輛行駛於道路，亦不能據以推論所有懸掛砂石專用車（港）、（混）車牌之車輛，只要不超載即可行駛於道路上，否則將使砂石車專用制度無法運作，造成行政機關以及民間業者龐大的成本支出，亦非立法本旨。

「砂石專用車（港）」與「砂石專用車」登檢領牌之要件不同，前者係登檢為港區內或連結港區短暫道路載運砂石之車輛，非一般砂石專用車，若欲於港區及連結港區短暫道路外載運砂石土方，仍須依裝載砂石車輛規定，申請變更登記為「砂石專用車」。

至於登檢為「砂石專用車（港）」之車輛，違反港區作業目的地或出發地載運砂石土方，應如何處理，裝載砂石車輛規定固未明定，惟交通部已本於法定職權作成95年11月24日函釋，且其解釋符合道交條例加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的，原處分據以認定被上訴人違反道交條例第29條之1 規定裁罰被上訴人應屬有據等語。

六、本院之判斷如下：㈠按「對於人民違反行政法上義務之裁罰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；

以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨。」

「人民基本權利之限制，原則上應以法律為之，依其情形，固非不得由立法機關授權主管機關發布命令為補充規定（司法院釋字第443號、第488號解釋參照）。

惟其授權之目的、內容及範圍均應具體明確。

主管機關據以發布之命令，亦不得逾越授權之範圍，始為憲法之所許。」

「法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。

倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」

「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。

惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第392 號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。

至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；

涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；

若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」

業據司法院釋字第638號、第734號、第524號及第443號解釋理由書闡述甚明。

準此，行政罰之構成要件，及其他對人民基本權利加諸限制之事項，原則上應以法律定之，如法律授權以命令為之，其授權應具體明確，且須為受規範者所能預見。

又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關應予遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則以代之。

㈡被上訴人所有之系爭車輛，領有「砂石專用車(港)」之行車執照；

於104 年11月17日上午10時35分許，行經新北市淡水區淡金路，經上訴人認定係裝載砂石土方未依規定使用專用車輛，違反道交條例第29條之1第1項規定，以原處分裁處被上訴人罰鍰4 萬元，為原審依職權確定之事實，核與卷內證據相符，得作為判決之基礎。

另觀上訴人於原審之主張及前揭上訴意旨，可知上訴人認定被上訴人有道交條例第29條之1第1項「裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛」之違規行為，係以：領有「砂石專用車（港）」行車執照之車輛，僅得行駛於港區內或連結港區之短暫道路上，不得自非港區之處所載運砂石土方行駛於道路；

系爭車輛未經申請變更登記為砂石專用車，卻於前揭時地在非港區之處所載運砂石、土方，與交通部95年11月24日函釋意旨不符，故屬違規云云。

㈢惟依道交條例第29條之1規定：「（第1項）裝載砂石、土方未依『規定』使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或變更車廂者，處汽車所有人4萬元以上8萬元以下罰鍰，並當場禁止通行。

（第2項）前項專用車廂未合於規定或變更車廂者，並處車廂打造或改裝業者新臺幣4萬元以上8萬元以下罰鍰。」

可知，有關裝載砂石、土方車輛應使用之專用車輛或專用車廂，應符合如何之「規定」，涉及道交條例第29條之1所定行政罰之構成要件，依上說明，應以法律或經法律明確授權之命令定之，始符法律保留原則。

而同條例第92條第1項規定：「車輛分類、……管理規定、……、車輛裝載、行駛規定……、車輛行駛車道之劃分…及其他有關道路交通安全等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」

固授權交通部會同內政部對於車輛之分類、管理、裝載、行駛、車道劃分等事項，訂定法規命令以為補充；

交通部為建立砂石專用車制度及加強管理砂石車輛，亦訂有「裝載砂石車輛規定」，並於第1點表明其授權依據為道交條例第29條之1及道安規則第39條、第39條之1 、第42條等規定。

然就道交條例第29條之1 文義觀察，並未有如同條例第4條第3項、第7條第2項、第21條第2項、第33條第6項、第92條第1項等明文授權「由交通部定之」之規定，實無從依道交條例第29條之1所規定之內容審查授權之目的、內容及範圍是否明確，難謂符合授權明確性原則（最高行政法院107年度判字第345號判決意旨參照）。

㈣又觀之道安規則第39條、第39條之1、第42條，分別係關於汽車申請牌照檢驗之項目及基準、汽車定期檢驗之項目及基準，與車輛車身顏色及加漆標識應遵守之事項，其中針對裝載砂石、土方車輛制訂之第39條第20款、第26款、第27款規定：「汽車申請牌照檢驗之項目及基準，依下列規定：……二十、裝載砂石、土方之傾卸式大貨車及傾卸式半拖車貨廂容積應合於規定。

……二十六、裝載砂石、土方之傾卸框式半拖車及裝載砂石、土方且總重量在20公噸以上之傾卸框式大貨車，自中華民國90年7月1日起新登檢領照，應裝設具有顯示車輛載重功能且合於規定之載重計。

二十七、裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖車，自中華民國90年7月1日起新登檢領照，應裝設合於規定之轉彎及倒車警報裝置。

……。」

第39條之1第16款、第20款、第21款規定：「汽車定期檢驗之項目及基準，依下列規定：十六、裝載砂石、土方之傾卸式大貨車及傾卸式半拖車貨廂容積應合於規定。

……二十、裝載砂石、土方之傾卸框式半拖車及裝載砂石、土方且總重量在20公噸以上之傾卸框式大貨車，應依規定裝設載重計，其實施日期由交通部另定之。

二十一、裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖車，自中華民國91年1月1日起，應裝設合於規定之轉彎及倒車警報裝置。

……。」

第42條第14款、第15款規定：「車輛車身顏色及加漆標識，應依下列規定：……十四、裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖車，應於貨廂兩邊之前方標示貨廂內框尺寸，其字體尺度、字樣及標示方式由交通部另定之。

十五、裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖車，貨廂外框顏色應使用台灣區塗料油漆工業同業公會塗料色卡編號一之19號黃顏色。

其他傾卸框式大貨車及半拖車之貨廂外框顏色，不得使用該顏色。

……。」

且皆無裝載砂石、土方之車輛，倘領有註記「砂石專用車（港）」之行車執照，僅得行駛於港區或連結港區之短暫道路之相關規定。

㈤承前所述，道交條例第29條之1 並未授與交通部訂定法規命令之權限，同條例第92條第1項則僅授權交通部會同內政部訂定道安規則，未授權交通部得單獨另訂法規命令；

至道路交通安全規則本身即係授權命令，故該規則第39條、第39條之1 、第42條均不得作為交通部訂定法規命令，限制人民自由權利之依據。

其中之第42條第14款係規定交通部就裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖車，於貨廂兩邊之前方標示貨廂內框尺寸，其字體尺度、字樣及標示方式等細節性、技術性事項，應另訂行政規則予以規範，亦非謂交通部得據以制訂法規命令，對人民之基本權利加諸限制。

是以，「裝載砂石車輛規定」之制訂，並無法律明確授權依據，其內容本不得就行政罰之構成要件及其他限制人民自由權利之事項，加以規定。

而行政機關未經法律授權，為協助下級機關統一解釋法令、認定事實，依職權訂頒之解釋性規定，其性質屬行政程序法第159條第2項第2款規定之行政規則，亦不得作為限制人民自由權利之依據。

是交通部於裝載砂石車輛規定第2 點：「裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，應依本規定使用專用車輛或專用車廂，違者依道路交通管理處罰條例第29條之1 規定處罰。」

明定其內容即係規範道交條例第29條之1 所定行政罰之構成要件；

另以同規定第5點：「總重量8公噸以下且裝載砂石、土方未超載，或自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，其貨廂容積及貨廂外框顏色，得不受第3點第5款、第6款規定之限制；

另其於91年6月1日起定期檢驗屆期前，視同為砂石專用車得裝載砂石、土方。」

第6 點：「以港區作業為由登檢為砂石專用車之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，於登檢時，應併同出具相關貨運公會或港區主管單位出具之證明（如工作證、通行證等），俾供公路監理機關查核。」

及第7 點：「登檢為『砂石專用車』之車輛，除公路監理機關在公路監理電腦中註記為砂石專用車外，其行車執照及拖車使用證應加註貨廂內框長、寬、高（貨廂容積不受第3 點限制之車輛除外）及『砂石專用車』字樣，另原砂石標示車、港區車輛及8 公噸以下車輛，於『砂石專用車』，樣後另行標示（標）、（港）、（混）以資識別。」

暨發布性質為解釋性行政規則之交通部95年11月24日函釋略以：「自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，因其貨廂容積及貨廂外框顏色得不受限制，如准於港區外載運砂石土方，易與一般傾卸框式車輛混淆，衍生管理問題，業者如有是項需求，應依規定申請變更登記為砂石專用車」；

交通部96年11月7 日函釋略謂：「……另為期因應到港砂石載運需求，『砂石專用車輛規定』第5點至第7點明文規定，『自港區駛出』且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，經查驗合格得登檢為『砂石專用車（港）』之車輛，亦即該等車輛僅得載運砂石自港區駛出行駛道路。」

規定領有「砂石專用車（港）」行車執照之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，如未申請變更登記為砂石專用車，即不得行駛於一般道路，所涉處罰事項與對人民自由權利之限制，交通部未以法律或法律授權之命令定之，即與法律保留原則有違。

七、綜上所述，上訴人以不符法律保留原則之裝載砂石車輛規定第2 點、第5點至第7點關於領有「砂石專用車（港）」行車執照車輛部分之規定，及交通部95年11月24日函釋，認定被上訴人所有、領有「砂石專用車（港）」行車執照之系爭車輛，於一般道路行駛，違反道交條例第29條之1第1項規定，以原處分予以裁罰，係屬違法。

原判決以裝載砂石車輛規定並無法律授權，能否予以援用，尚有疑義，惟系爭車輛既依該規定登檢合格取得「砂石專用車（港）」行車執照，縱非以港區作業為目的，仍不符裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（專用車輛）之要件為由，認原處分於法不合，應予撤銷，理由雖未盡完備，惟結論並無二致，仍應予以維持。

上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。

本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750 元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。

九、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第2項、第237條之7、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文

中 華 民 國 107 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 蕭 忠 仁
法 官 鍾 啟 煌
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 11 月 30 日
書記官 吳 芳 靜