臺北高等行政法院行政-TPBA,107,停,23,20180928,1

臺北高等行政法院裁定
107年度停字第23號
聲 請 人 社團法人中國國民黨

代 表 人 吳敦義（主席）
訴訟代理人 張少騰 律師
王歧正 律師
蔡雁如 律師
相 對 人 不當黨產處理委員會

代 表 人 林峯正（主任委員）

上列當事人間因政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主 文

相對人民國106年6月14日黨產處字第106001號處分書關於自社團法人中國國民黨之其他財產追徵其價額共計新臺幣捌億陸仟肆佰捌拾捌萬參仟伍佰伍拾元部分，於本院106年度訴字第1084號事件終結確定前，停止執行。

其餘聲請駁回。

聲請訴訟費用由相對人負擔二分之一，餘由聲請人負擔。

理 由

一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」

「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

行政訴訟法第116條第1項及第2項分別定有明文。

依此規定，裁定停止執行，必須同時具備：1.原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。

2.有急迫情事。

3.停止執行於公益無重大影響。

4.原告之訴在法律上非顯無理由等四要件，始得為之。

是以行政處分具執行力，原則上不因人民提起行政爭訟而停止，以提高行政效率，並防杜濫訴。

惟為兼顧受處分人或利害關係人之利益，避免渠等於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分之執行所生損害，亦已難以回復，而於首揭行政訴訟法第116條第2項規定符合一定要件者，法院得裁定停止執行。

簡言之，須因避免難於回復之損害，且具急迫情事，又其停止執行對於公益無重大影響者，始得為之。

而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。

但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍（最高行政法院101年度裁字第483號、101年度裁字第634號裁定意旨參照）。

而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。

二、緣相對人就聲請人以轉帳撥用等方式取得臺北市中正區公園段1小段2地號等458筆「國有特種房屋基地」（以下稱為系爭土地），是否屬政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（以下簡稱為不當黨產條例）第4條第4款所稱政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產；

以及系爭土地是否已移轉他人而無法返還予國家或地方自治團體，於民國106年3月24日舉行聽證，經聲請人指派人員到場陳述意見，事後另提出補充書面意見後，相對人於106年6月14日作成黨產處字第106001號處分書（以下稱為原處分），認定系爭土地（詳參原處分書）係為聲請人不當取得之財產，且現均已被徵收或移轉第三人而無法返還予國家，應依不當黨產條例第6條第3項規定追徵其價額共計新臺幣（下同）8億6,488萬3,550元。

聲請人不服而於法定期間內提起行政訴訟（本院106年度訴字第1084號），並為本件停止執行之聲請。

三、聲請意旨略以：㈠查相對人在事實、法律均不明確下已率爾對聲請人作成原處分並移送法務部行政執行署臺北分署（以下簡稱為臺北執行分署）執行，現已查封並進行鑑價拍賣程序包括聲請人所有之松山區第三區黨部土地及建物，此外，尚有諸多聲請人所有供住宿之不動產。

本件如聲請人所有為政黨運作供黨部使用之不動產遭拍賣，對於聲請人之財產權及憲法上結社、參政之權利均有難以回復之影響。

㈡按黨產條例第9條第1項規定：「依第五條第一項推定為不當取得之財產，自本條例公佈之日起禁止處分之。

但有下列情形之一者，不在此限：一、履行法定義務或其他正當理由。

二、符合本會所定許可要件，並經本會決議同意。」

故不當黨產條例通過後，聲請人所有名下之不動產均不得處分。

查，聲請人擬將名下座落於南投縣信義鄉之不動產贈與南投縣信義鄉公所，經南投縣信義鄉公所以107年4月20日發函詢問相對人後，相對人於107年5月1日回復南投縣信義鄉公所，稱聲請人之捐贈需得相對人同意始得為之，是以本件縱停止執行，聲請人亦無任何減少或出脫不動產之可能。

㈢聲請人之資產除不動產外，其他財產為銀行現金及聲請人所有之中央投資股份有限公司（以下簡稱為中投公司）及欣裕台股份有限公司（以下簡稱為欣裕台公司）之股權，此二公司之股權，業經相對人於105年11月29日黨產處字第105005號命全移轉國有在案。

㈣又相對人於106年1月6日以臺黨產法字第1060000032號公告解釋令謂：「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第6條第3項所稱『其他財產』之範圍，核釋政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第六條第三項規定。

基於政黨政治並為保障政黨公平競爭，避免侵害政黨之本質及其憲法地位，本條例第六條第三項所稱之『其他財產』，不包括本條例公布日後所合法取得之黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息，確保基於政黨本質索取得之合法財務來源收入，得維繫政黨一般性正常運作，以達本條例建立政黨公平競爭環境、健全民主政治之立法目的。」

據此，相對人一再對聲請人作成追徵處分，聲請人僅得以現有之全數不動產作為償還之財產。

㈤另查，相對人另於107年1月24日以黨產處字第107004號，作成追徵聲請人（以聲請人曾有座落臺北市中正段三小段104地號土地及原地上建物為被處分人不當取得之財產）價額11億3,973萬6元之處分，由是可知，相對人仍將持續做出對聲請人追徵之處分。

㈥綜上，聲請人名下既僅有現有不動產作為拍賣標的以為償還相對人做出之追徵處分，聲請人未得相對人同意之情形下，實質上所有名下不動產亦遭禁止處分，故現由臺北執行分署執行聲請人所有不動產即無實益及必要等語。

並聲明：停止原處分之執行。

四、本院查：㈠首按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。

若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。

…」司法院釋字第423號解釋（第1段）闡釋甚明。

依此，判斷行政機關出具之函文是否為行政處分，以及行政處分之範圍為何，原則上不以是否有後續處置為斷，也不拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，亦即應本客觀主義之精神予以分辨，不受行政機關主觀意思之拘束。

另按所謂確認處分，係指確認法律關係存否之處分，或確認人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項之處分。

查本件原處分之主文乃記載為：「附表所列計458筆國有特種房屋基地為被處分人不當取得之財產，並自被處分人之其他財產追徵其價額共計新臺幣八億六千四百八十八萬三千五百五十元」，參照原處分之理由說明，足見相對人係先認定原為國民黨所有之系爭土地係屬不當黨產條例所稱不當取得之財產，惟系爭土地均因被徵收或移轉第三人而無法返還予國家，故再依據同條例第6條第3項、該條例施行細則第3條第3項規定，以系爭土地於移轉時之價格計算後，命對聲請人之其他財產追徵該價額，此有原處分卷內為憑（本院卷第21頁至第74頁）。

揆諸前揭司法院釋字第423號解釋意旨及說明，可知原處分係包含相對人認定系爭土地係屬不當黨產條例第4條第4款所定不當取得之財產的確認處分，及依同條例第6條第3項命對聲請人其他財產追徵其價額的下命處分等兩部分，聲請人就原處分向本院聲請停止執行，本院自應就前開兩部分均予以審究，先予敘明。

㈡本件聲請意旨係以因原處分之執行，聲請人政黨運作之不動產遭查封拍賣，將對聲請人財產權、結社與參政權利造成難以回復之影響。

且聲請人財產主要包括現金、股票（中投公司、欣裕台公司）、不動產、黨費補助金與捐贈及其孳息等項目，其中股票部份業據相對人另案以黨產處字第105005號處分書命移轉國有；

又依相對人解釋令，政黨於不當黨產條例公布日後所合法取得之黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息，均非屬該條例第6條第3項所稱應追徵之「其他財產」，故聲請人面對相對人以原處分及已經或日後將持續作成之追徵處分，僅能以目前所有之不動產抵償，惟該不動產既因不當黨產條例第9條第1項規定而禁止處分，本無減少或出脫之可能，則原處分之執行並無實益及必要等情。

㈢按人民有集會及結社之自由，乃憲法第14條所明白宣示。

又「憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。

結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。

…政治團體係國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的而組成之團體…。」

復經司法院大法官於釋字第644號解釋理由書闡釋甚明。

而社團本身作為保護之主體，則就社團的存續、功能運作、組織、意志的形成，乃至社團活動或事務的推行與事務領導的自主決定等，均包含在結社自由的保護內。

政黨既屬政治團體，有協助形成國民政治意志、促進國民政治參與之中介性功能，其得獨立於參與的個別人民（黨員）之外，作為權利主體而主張結社自由之保障，乃屬無疑。

次按不當黨產條例係基於「一、在過去威權體制，因黨國不分，政黨依當時法制環境或政治背景所取得之財產，形式上或能符合當時法令，但充其量僅能認其符合形式法治國原則，惟其混淆國家與政黨之分際，破壞政黨公平競爭之環境，而與實質法治國原則不符。

且政黨係基於共同民主政治理念，協助形成國民意志，促進國民政治參與為目的之政治團體，根據此一民主國家政黨之本質，其正當財源應限於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息。

政黨依其他方式所取得之財產，皆與政黨本質不符。」

等立法理由，以「政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。」

而禁止處分之（該條例第5條第1項、第9條第1項參照）；

另針對經相對人認定屬不當取得之財產者，則命於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，若已移轉他人而無法返還時，則就其他財產追徵其價額（同條例第6條第1項、第3項參照）。

除此之外，該條例並無何條文涉及政黨之組織存廢、政治活動等領域，則不當黨產條例主要干預限制者，僅為財產權，應可認定。

而查相對人作成原處分，認定系爭土地為不當取得之財產，並命追徵聲請人之其他財產，所干預影響者，僅為聲請人之財產權，原處分對於聲請人從事政治活動時所得運用資源將造成排擠，固為經驗法則上所得認知者，惟原處分之執行對聲請人財產權之影響，究所生政治效應如何，既未經聲請人提出資料說明，法院乃無從審酌判斷，是聲請人所主張之原處分對「結社自由、參政權利有難以回復之影響」，本院尚難遽採。

㈣原處分將對聲請人既有財產及相關財務運作形成干預影響，既如前述，其應否停止執行，本院乃就確認處分與下命處分分別論述如次：⒈關於確認處分部分：⑴按依行政訴訟法第116條第5項規定裁定停止執行時，得選擇下列3種法律效果：①停止原處分或決定之效力；

②停止原處分或決定之執行；

③停止原處分或決定之續行程序。

其中停止原處分之效力，乃係阻止行政處分效力之發生，例如所確認或形成之法律關係，經法院裁定停止時，即不生確認或形成效力。

⑵查原處分關於確認系爭土地為不當取得之財產部分，乃屬黨產條例第4條第4款規定不當取得之財產之確認處分，業如前述，聲請人提起本件聲請，既未排除該部分，本院自應併予審酌是否裁定停止原處分該部分之效力。

然原處分確認為不當取得財產之系爭土地，均業經徵收或移轉第三人而無法返還，是原處分此部分確認，其效果乃在作為原處分下命部分應追徵價額之計算基礎，而原處分嗣後若經本案訴訟審認屬違法而判決撤銷確定，該確認效力即予消滅，論理上並無不能回復之情形。

另確認系爭土地為不當取得財產後，既猶須計算其價額再據以追徵聲請人其他財產，則對聲請人財產權具實質影響者，要為追徵價額之下命處分部分，足認原處分關於確認處分部分之效力，對聲請人尚無發生難以回復損害之急迫情形，是此部分之聲請，難認已符合停止執行之要件，自難准許。

⒉關於下命處分部分：⑴原處分命追徵聲請人之其他財產，聲請人因此將受之損害固屬得以金錢賠償回復者，然審諸相對人藉原處分所追徵之價額達8億6千餘萬元，實不能謂非鉅額；

且經本院調閱受移送之臺北執行分署執行案卷，該署已對聲請人之金融機構帳戶及轄區內部分不動產執行扣押，原處分實際上既已開始執行，並即有進入換價程序之可能，堪認行政法院若未於現執行階段介入處理者，聲請人遭換價處分之財產將無從或難於回復，而僅得於日後以金錢予以賠償。

且本案訴訟中原處分若經審認判決撤銷確定，國家亦將負擔過重的金錢支出並致社會資源的無謂耗費，是聲請人主張原處分追徵系爭土地價額部分，將致其有難於回復損害之急迫情事，尚可採認。

⑵再按政黨、附隨組織自34年8月15日起取得，或於該日起已交付、移轉或登記於受託管理人，並於105年8月10日不當黨產條例公布時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，均推定為不當取得之財產，不當黨產條例第5條第1項規定清楚，而依前開條項推定為不當取得之財產，自該條例公布之日起，除為履行法定義務或其他正當理由，及符合相對人所定許可要件，並經相對人決議同意等兩種情形外，禁止處分，亦為同條例第9條第1項所明定；

又依同條第5項規定，政黨、附隨組織或其受託管理人違反第1項規定之處分行為，不生效力；

另第27條第1項規定，政黨、附隨組織或其受託管理人違反第9條第1項規定者，處該處分財產價值之1倍至3倍罰鍰。

基於前開規定，聲請人尚存之現有財產中，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，原則上均受不當取得財產之推定，並依法禁止處分。

這些受推定之現有財產日後既均有可能再經相對人認定為不當取得財產而命移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，相對人、執行機關從具屬國有財產或然性之聲請人現有財產（尤其是不動產）中挑選標的執行以抵償應追徵價額，論理上已值斟酌；

況該等現有財產依法均禁止處分，已足確保日後若相對人於本案訴訟勝訴後，對於聲請人追徵其他財產之效果，亦能避免聲請人有脫產之情形，可認縱使本件原處分之下命處分部分停止執行，對公益尚無重大影響。

⑶至於聲請意旨以聲請人所有之不動產均受禁止處分之限制，主張原處分並無執行之必要云云，雖同樣引用不當黨產條例第9條第1項之規定而為論述，惟按行政處分係以即得執行為原則，例外情形下始得停止其執行，故法院依行政訴訟法第116條第2項規定審查應否停止執行時，於必要性審查部分乃針對是否有准許「保全處分」之急迫性與必要性，而非「原處分」有無執行之急迫性與必要性，聲請意旨就此當有誤解，併此敘明。

五、綜上，聲請人聲請停止原處分之執行，其就原處分確認系爭土地為不當取得之財產部分，核與停止執行之要件不符，不應准許，該部分聲請自應駁回；

至原處分命對聲請人其他財產追徵8億6,488萬3,550元價額部分，則認已有發生難於回復損害之虞、且有急迫情事，原處分該部分之停止執行復難認於公益有重大影響，聲請人就該部分之請求，遂認為有理由而應予准許。

另聲請停止執行事件並非確定實體上權利之訴訟程序，聲請人所指相對人在事實、法律均不明確下率爾作成原處分，以及原處分適用法律顯有違憲之疑義等事項，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，而屬本案訴訟實體之範疇，並非本件停止執行之聲請程序所應審認，附予說明。

六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第79條，裁定如主文。

中 華 民 國 107 年 9 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 楊坤樵
法 官 吳坤芳
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 9 月 28 日
書記官 林俞文