臺北高等行政法院行政-TPBA,107,停,76,20181212,1

臺北高等行政法院裁定
107年度停字第76號
聲 請 人 社團法人中國國民黨

代 表 人 吳敦義（主席）
訴訟代理人 張少騰 律師
王歧正 律師
蔡雁如 律師
相 對 人 不當黨產處理委員會

代 表 人 林峯正（主任委員）
訴訟代理人 黃旭田 律師
侯宜諮 律師
賴秉詳 律師
上列聲請人與相對人間因政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主 文

相對人民國107年7月24日黨產處字第107004號處分書關於自社團法人中國國民黨之其他財產追徵其價額共計新臺幣壹拾壹億參仟玖佰柒拾參萬零陸元部分，於本院107年度訴字第1176號事件終結確定前，停止執行。

其餘聲請駁回。

聲請訴訟費用由相對人負擔2分之1，餘由聲請人負擔。

理 由

一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」

「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

行政訴訟法第116條第1項及第2項分別定有明文。

依此規定，裁定停止執行，必須同時具備：⒈原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。

⒉有急迫情事。

⒊停止執行於公益無重大影響。

⒋原告之訴在法律上非顯無理由等4要件，始得為之。

是以行政處分具執行力，原則上不因人民提起行政爭訟而停止，以提高行政效率，並防杜濫訴。

惟為兼顧受處分人或利害關係人之利益，避免渠等於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分之執行所生損害，亦已難以回復，而於首揭行政訴訟法第116條第2項規定符合一定要件者，法院得裁定停止執行。

簡言之，須因避免難於回復之損害，且具急迫情事，又其停止執行對於公益無重大影響者，始得為之。

而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。

然不應只以「能否用金錢賠償損失」作為唯一判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出，或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍（最高行政法院101年度裁字第483號、101年度裁字第634號裁定意旨參照）。

而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。

二、緣相對人就坐落臺北市○○段0○段000○號土地及原地上建物（下稱系爭房地）是否屬政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（以下簡稱為不當黨產條例）第4條第4款所稱政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產；

以及系爭土地是否已移轉他人而無法返還予國家或地方自治團體，於民國107年5月22日舉行聽證，經聲請人指派人員到場陳述意見，事後另提出補充書面意見後，經相對人107年7月24日第46次委員會會議決議，認定系爭房地為聲請人不當取得財產，且現已移轉第三人而無法返還予國家，以107年7月24日臺黨產調二字第1070002576號函檢附黨產處字第107004號處分（下稱原處分），自聲請人之其他財產追徵上開不當取得財產價額共計新臺幣（下同）11億3,973萬0,006元。

聲請人不服，提起行政訴訟（本院107年度訴字第1176號），並為本件停止執行之聲請。

三、本件聲請意旨略以：

（一）原處分繼續執行，將會對於聲請人財產權有難以回復之損害，影響聲請人政黨正常運作及參政權之行使，故依行政訴訟法第116條第1、2項之規定，應停止執行：聲請人係為我國政黨政治中兩大政黨之一，對於我國民主政治之發展具有舉足輕重之地位，肩負著多數人民政治理念實踐之重擔，也作為政黨競爭不可或缺之力量，故聲請人能否正常運作，對於公共利益實具有重大之影響。

姑不論不當黨產條例本身有無違憲之虞，相對人在對本案事實未臻明確之時，逕論聲請人有不當取得財產之情形而據以作成原處分追徵其價額，在此情形下，倘若使原處分繼續執行，聲請人之動產、不動產等恐遭大量查封或拍賣，除了造成難以回復之損害外，亦將嚴重影響聲請人政黨正常運作及參政權之實現。

再者，在不當黨產條例之合憲性受到諸多質疑之下，若貿然讓原處分繼續執行，恐會造成社會資源大量耗費於訟爭上，社會大眾彼此間之對立與撕裂會加劇產生。

況且，我國執行程序講求迅速，是一種效率之考量，但在本案所涉法律及事實不明確之前提下，倘鈞院不及時予以處理，則聲請人可能會面臨無處辦公、無法發餉等可能，除對於聲請人政黨運作有重大之影響，亦可能造成政治機會不平等之情事。

倘若未來司法院大法官認定不當黨產條例違憲或是最終認定相對人認事用法有所違誤，此等情形則國家恐面臨巨額賠償金額，對於聲請人名譽亦造成不可回復之損害，且就公共福祉及聲請人權益之危害彰彰甚明，故在利益權衡下實有停止執行之必要。

是以，爰請本院同意於本件訴訟確定前先行停止執行程序，以確實保障聲請人之財產權及憲法上結社、參政之權利。

（二）原處分之停止執行具有急迫性：相對人在事實、法律均不明確之情況下，率爾對聲請人作成多個行政處分並移送法務部行政執行署臺北分署執行，而據該署於107年7月30日之新聞稿可知，聲請人之多處不動產，甚至辦公廳舍均已遭受查封，在行政執行署調查完畢後，聲請人隨時面臨上開不動產遭拍賣而無處辦公之窘境，故有立即停止執行之必要。

（三）本件所涉不當黨產條例之規定顯有違憲之疑義，有聲請司法院大法官釋憲之必要性，故應先停止執行：本院受理與聲請人有關之105年度訴字第1685號、第1720號、第1734號不當當產條例事件，於107年6月11日裁定上開案件於司法院大法官就本院聲請釋憲案作成解釋公布前，停止訴訟程序。

可認本院對於不當黨產條例中諸多法文皆認有違憲之確信，其中亦包含本件所涉不當黨產條例第4條第1款、第2款定義性條款及第14條，更遑論同法第5條竟以法律溯及適用聲請人自34年8月15日起取得之財產，並以推定方式，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，均先認定為不當取得之財產，要求受不利處分之政黨肩負舉證責任，此舉證責任之轉換已儼然對政黨財產權形成不必要之限制，顯違憲法上比例原則，故實有聲請釋憲之必要。

是以，本院能依職權併同前開事件聲請司法院大法官解釋，以求紛爭一次解決，減低社會、司法資源之不必要之耗費。

（四）聲請人之全數不動產於不當黨產條例通過後已全數生禁止處分之效力，故縱使停止執行，聲請人亦無從移轉不動產，對公益無影響：按不當黨產條例第9條第1項之規定，不當黨產條例通過後，聲請人所有名下之不動產均不得處分。

而聲請人擬將名下座落於南投縣信義鄉之不動產捐贈予南投縣信義鄉公所，經該所以107年4月20日發函詢問相對人後，相對人於107年5月1日回復南投縣信義鄉公所，稱聲請人之捐贈需得相對人同意始得為之。

是以，本件縱停止執行，聲請人亦無任何減少或出脫不動產之可能。

又聲請人之資產除不動產外，其他財產為銀行現金及聲請人所有之中央投資股份有限公司（下稱中央投資公司）及欣裕台股份有限公司（下稱欣裕台公司）之股權，此二公司之股權，業經相對人於105年11月29日黨產處字第105005號函（下稱105年11月29日函）全數命移轉國有在案。

再者，按相對人106年1年6日臺黨產法字第1060000032號公告解釋令（下稱106年1月6日解釋令）見解，相對人一再對聲請人作成追徵處分，聲請人僅得以現有之全數不動產作為償還之財產。

聲請人名下既僅有現有不動產得作為拍賣標的以為償還相對人作出之追徵處分，聲請人未得相對人同意之情形下，實質上所有名下不動產亦遭禁止處分，故現由行政執行署執行聲請人所有不動產即無實益及必要等語。

並聲明：原處分於本案行政爭訟確定前，停止執行。

四、相對人則以：

（一）依不當黨產條例第6條第3項及相對人106年1年6日解釋令可悉，原處分追徵範圍不包括聲請人於不當黨產條例公布後所合法取得之黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息，是聲請人仍得就其合法所取得財產運用。

依據內政部所載各政黨申報之106年財務報表，聲請人於106年度之資產總計達189億8,251萬5,523元，縱扣除經相對人認定為不當取得財產之長期投資資產（中央投資公司、欣裕台公司），亦高達33億5千7百萬餘元，仍為全國最多財產之政黨，比起第2名之民主進步黨7億餘元更是遠遠多出180億餘元。

其中不動產（包括土地及建物）更是高達287筆，縱扣除遭查封之不動產仍有250筆以上。

亦難認聲請人將因系爭處分之執行而運作困難。

姑不論聲請人名下資產冠居我國所有政黨之首，細究其他政黨之收支情形，皆能符合法律規定，以前述合法收入作為政黨運作之經費來源，是原處分既非就聲請人前述合法財產執行，再衡諸其他政黨之運作經驗，聲請人所稱原處分執行，對其財產有難以回復之損害，影響其政黨正常運作及參政權云云，顯與事實有不符，而不可採。

（二）依本院107年度停字第52號裁定意旨可知，原處分所依據之不當黨產條例是否違憲云云，實與停止執行之審理無涉。

故本件聲請人所稱不當黨產條例顯有違憲之疑義，而有聲請司法院大法官釋憲之必要，故應先停止執行云云，此主張實與行政訴訟法第116條第1項、第2項規定之停止執行審理要件無涉，應不予採納。

（三）按不當黨產條例第9條第1項規定係藉由原則禁止政黨逕自處分被推定不當取得財產，以確保不當取得財產之返還；

而同法第6條則係賦予相對人在詳實調查後，就其認定為政黨不當取得之財產要求返還或追徵相當價額予國家，以回復公平正義之財產秩序，兩者不僅法律效果不同，公益目的亦屬有別。

是相對人所作原處分不僅在建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義之目的，進一步回復公平正義之財產秩序，使國家得以取回應屬國家所有資產，即原處分所追徵11億3,973萬0,006元，使之得以造福更多人民，而非僅限於保全財產之目的。

聲請人主張不當黨產條例第9條第1項之規範效力，足以取代原處分效力云云，顯有誤解。

（四）另聲請人前與其解僱之勞工達成給付薪資、退休金、獎金、資遣費之協議，依聲請人大量解僱勞工協商委員會協議書第7次會議結果第3點記載：「勞方同意不對正當黨產（依不當黨產條例第5條之黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息）執行」，該協議書並經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）於106年11月30日以106年司核字第1號准予核定。

可知聲請人與其債權人達成協議不對正當黨產執行，故聲請人之解僱勞工對相對人之債權，亦必須就受推定為不當取得之財產執行以求獲償。

聲請人之債權人因此對聲請人被推定不當取得財產聲請法院執行，其中聲請人所有坐落於臺南市○○區○○路00號房地，業經其債權人郭卜瑄等304人聲請強制執行，並已於107年10月16日拍定（執行案號：臺灣臺南地方法院107年度司執助字第511號），據報載：「拍賣債權人計有305位黨工，包括薪資、退休金、獎金、資遣費等債權，總金額有5億9,443萬元。」

倘如聲請人主張停止原處分執行，相對人即無法以原處分作為行政執行名義參與分配，後續更可能因聲請人與他人締結債務，而不斷執行其被推定不當取得財產，造成日後原處分有無法執行之虞。

如此，對於不當黨產條例立法目的之政黨公平競爭、落實轉型正義，及原處分所追求公平正義之財產秩序，都將因聲請人被推定財產清空而淪為空中樓閣而無法達成，將損及重大公益等語，資為抗辯。

並聲明：聲請駁回。

五、本院判斷如下：

（一）按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。

若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。

……」亦經司法院釋字第423號解釋闡釋甚明。

依此，判斷行政機關出具之函文是否為行政處分，以及行政處分之範圍為何，原則上不以是否有後續處置為斷，也不拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，亦即應本客觀主義之精神予以分辨，不受行政機關主觀意思之拘束。

另按所謂確認處分，係指確認法律關係存否之處分，或確認人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項之處分。

查本件原處分之主旨記載為：「……認定坐落臺北巿中正段3小段104地號土地及原地上建物為被處分人不當取得之財產，並自被處分人之其他財產追徵其價額共計新臺幣11億3千9百73萬零6元（1,139,730,006元）」，參照原處分之理由說明，足見相對人係先認定原為聲請人所有之系爭土地係屬不當黨產條例所稱不當取得之財產，惟系爭土地因移轉第三人而無法返還予國家，故再依據同條例第6條第3項、該條例施行細則第3條第3項規定，以系爭土地於移轉時之價格計算後，命對聲請人之其他財產追徵該價額，此有原處分附卷為憑（本院卷第23至51頁）。

揆諸前揭司法院釋字第423號解釋意旨及說明，可知原處分係包含相對人認定系爭土地係屬不當黨產條例第4條第4款所定不當取得之財產的確認處分，及依同條例第6條第3項命對聲請人其他財產追徵其價額的下命處分等兩部分，聲請人就原處分向本院聲請停止執行，本院自應就前開兩部分均予以審究，先予敘明。

（二）本件聲請意旨係以因原處分之執行，聲請人政黨運作之不動產遭查封拍賣，將對聲請人財產權、結社與參政權利造成難以回復之影響。

且聲請人財產主要包括現金、股票（中投公司、欣裕台公司）、不動產、黨費補助金與捐贈及其孳息等項目，其中股票部份業據相對人另案以黨產處字第105005號處分書命移轉國有；

又依相對人解釋令，政黨於不當黨產條例公布日後所合法取得之黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息，均非屬該條例第6條第3項所稱應追徵之「其他財產」，故聲請人面對相對人以原處分及已經或日後將持續作成之追徵處分，僅能以目前所有之不動產抵償，惟該不動產既因不當黨產條例第9條第1項規定而禁止處分，本無減少或出脫之可能，則原處分之執行並無實益及必要等情。

（三）按人民有集會及結社之自由，乃憲法第14條所明白宣示；又「憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。

結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。

……政治團體係國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的而組成之團體……。」

復經司法院大法官於釋字第644號解釋理由書闡釋甚明。

而社團本身作為保護之主體，則就社團的存續、功能運作、組織、意志的形成，乃至社團活動或事務的推行與事務領導的自主決定等，均包含在結社自由的保護內。

政黨既屬政治團體，有協助形成國民政治意志、促進國民政治參與之中介性功能，其得獨立於參與的個別人民（黨員）之外，作為權利主體而主張結社自由之保障，乃屬無疑。

次按不當黨產條例係基於「一、在過去威權體制，因黨國不分，政黨依當時法制環境或政治背景所取得之財產，形式上或能符合當時法令，但充其量僅能認其符合形式法治國原則，惟其混淆國家與政黨之分際，破壞政黨公平競爭之環境，而與實質法治國原則不符。

且政黨係基於共同民主政治理念，協助形成國民意志，促進國民政治參與為目的之政治團體，根據此一民主國家政黨之本質，其正當財源應限於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息。

政黨依其他方式所取得之財產，皆與政黨本質不符。」

等立法理由，以「政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。」

而禁止處分之（該條例第5條第1項、第9條第1項參照）；

另針對經相對人認定屬不當取得之財產者，則命於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，若已移轉他人而無法返還時，則就其他財產追徵其價額（同條例第6條第1項、第3項參照）。

除此之外，該條例並無何條文涉及政黨之組織存廢、政治活動等領域，則不當黨產條例主要干預限制者，僅為財產權，應可認定。

而查相對人作成原處分，認定系爭土地為不當取得之財產，並命追徵聲請人之其他財產，所干預影響者，僅為聲請人之財產權，原處分對於聲請人從事政治活動時所得運用資源將造成排擠，固為經驗法則上所得認知者，惟原處分之執行對聲請人財產權之影響，究所生政治效應如何，既未經聲請人提出資料說明，法院乃無從審酌判斷，是聲請人所主張之原處分對「結社自由、參政權利有難以回復之影響」，本院尚難遽採。

（四）原處分關於確認處分部分：⒈按依行政訴訟法第116條第5項規定裁定停止執行時，得選擇下列3種法律效果：⑴停止原處分或決定之效力；

⑵停止原處分或決定之執行；

⑶停止原處分或決定之續行程序。

其中停止原處分之效力，乃係阻止行政處分效力之發生，例如所確認或形成之法律關係，經法院裁定停止時，即不生確認或形成效力。

⒉查原處分確認系爭土地屬不當黨產條例第4條第4款規定不當取得之財產，又已移轉第三人而無法返還，是原處分此部分確認，其效果乃在作為原處分下命部分應追徵價額之計算基礎，而原處分嗣後若經本案訴訟審認屬違法而判決撤銷確定，該確認效力即予消滅，論理上並無不能回復之情形。

另確認系爭土地為不當取得財產後，既猶須計算其價額再據以追徵聲請人其他財產，則對聲請人財產權具實質影響者，要為追徵價額之下命處分部分，足認原處分關於確認處分部分之效力，對聲請人尚無發生難以回復損害之急迫情形，是此部分之聲請，難認已符合停止執行之要件，自難准許。

（五）原處分關於下命處分部分：⒈原處分命追徵聲請人之其他財產，聲請人因此將受之損害固屬得以金錢賠償回復者，然審諸相對人藉原處分所追徵之價額達11億3,973萬零6元，實屬鉅額。

又聲請人逾繳納期限未繳納原處分所示款項，相對人依行政執行法第11條及不當黨產條例第30條第1項規定，移送法務部行政執行署臺北分署（下稱臺北分署）執行，該署已對聲請人之部分不動產開始執行，此有臺北分署107年11月16日北執午106年費執特專字第00000000號函及所附聲請人財產清單附卷可稽（見本院卷第374至381頁），堪認行政法院若未於現執行階段介入處理者，聲請人遭執行之財產將無從或難於回復，而僅得於日後以金錢予以賠償。

且本案訴訟中原處分若經審認判決撤銷確定，國家亦將負擔過重的金錢支出並致社會資源的無謂耗費，是聲請人主張原處分追徵系爭土地價額部分，將致其有難於回復損害之急迫情事，尚可採認。

⒉再按政黨、附隨組織自34年8月15日起取得，或於該日起已交付、移轉或登記於受託管理人，並於105年8月10日不當黨產條例公布時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，均推定為不當取得之財產，不當黨產條例第5條第1項規定清楚，而依前開條項推定為不當取得之財產，自該條例公布之日起，除為履行法定義務或其他正當理由，及符合相對人所定許可要件，並經相對人決議同意等兩種情形外，禁止處分，亦為同條例第9條第1項所明定；

又依同條第5項規定，政黨、附隨組織或其受託管理人違反第1項規定之處分行為，不生效力；

另第27條第1項規定，政黨、附隨組織或其受託管理人違反第9條第1項規定者，處該處分財產價值之1倍至3倍罰鍰。

基於前開規定，聲請人尚存之現有財產中，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，原則上均受不當取得財產之推定，並依法禁止處分。

又該等受推定之現有財產日後亦有可能再經相對人認定為不當取得財產而命移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。

相對人雖主張不當黨產條例第9條第1項規定係藉由原則禁止政黨逕自處分被推定不當取得財產，以確保不當取得財產之返還；

而同條第6條規定則係賦予相對人在詳實調查後，就其認定為政黨不當取得之財產要求返還或追徵相當價額予國家，以回復公平正義之財產秩序，兩者之法律效果及公益目的有別云云。

惟無論依不當黨產條例第6條或第9條第1項，本件均可透過兩者之規範，足以確保日後若相對人於本案訴訟勝訴後，對於聲請人追徵其他財產之效果，亦能避免聲請人有脫產之情形，可認縱使本件原處分之下命處分部分停止執行，對公益尚無重大影響。

⒊相對人雖另主張，相對人之債權人（例如聲請人先前解僱之勞工對其有總金額5億9千餘萬元之薪資、退休金、資遣費等債權）可能因停止執行而有充分的時間來參與分配，使國家金錢債權因此無法全額受償，損及重大公益云云。

然第三人對相對人之債權，本應受法律保護，依強制執行法公平受償，是該債權受償，難認有損公益。

且在考量公、私益因素之權重比例後，本案11億餘萬元金錢債權之執行，對聲請人與相對人（即國家）之利害影響大不相同。

以國家預算規模之龐大，11億餘萬元之金錢債權即使有全部或一部未被滿足，其對公益影響有限，然相對人政黨所受影響卻較嚴重。

況如前所述，被認定不當取得之財產亦可禁止處分，足以確保日後執行受償，堪認聲請人此部分聲請，尚難認對公益有重大影響，應予准許。

六、綜上所述，聲請人聲請停止原處分之執行，其就原處分確認系爭土地為不當取得之財產部分，核與停止執行之要件不符，不應准許，該部分聲請自應駁回；

至原處分命對聲請人其他財產追徵11億3,973萬零6元價額部分，則認已有發生難於回復損害之虞、且有急迫情事，原處分該部分之停止執行復難認於公益有重大影響，聲請人就該部分之請求，遂認為有理由而應予准許。

另聲請停止執行事件並非確定實體上權利之訴訟程序，聲請人所指相對人在事實、法律均不明確下率爾作成原處分，以及原處分適用法律顯有違憲之疑義等事項，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，而屬本案訴訟實體之範疇，並非本件停止執行之聲請程序所應審認，附予說明。

七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第79條，裁定如主文。

中 華 民 國 107 年 12 月 12 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋
法 官 侯 志 融
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 12 月 12 日
書記官 徐 偉 倫