臺北高等行政法院行政-TPBA,107,年訴,88,20200423,1

臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第88號
109年4月16日辯論終結
原 告 羅登壽
陳文勳
劉蕙文
趙勇良

王瑞斌
王居發

歐元隆
唐天行

蔡玲珠

朱立葦
邢台英

被 告 教育部
代 表 人 潘文忠（部長）

訴訟代理人 蔡甫欣 律師
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服如附表1所示行政院之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序方面：原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，故依被告聲請，由其一造辯論而為判決。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：原告為經被告審定於民國107年6月30日以前，擇領月退休金而退休生效之教師。

之後，因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱「退撫條例」）於106年8月9日經制定公布，除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，故被告各以107年6月8日臺教授國字第1070059793D號、第1070060791號函及所附如附表1所示序號之「已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書」（下合稱「原處分」），依退撫條例第36條、第37條及第39條等規定，重新計算核定原告自107年7月1日起的每月退休所得，並由其等原服務學校轉送給原告。

原告不服，提起訴願，經如附表1所示訴願決定駁回，於是提起本件行政訴訟。

二、原告主張要旨及聲明：

（一）原告前經主管機關依「學校教職員退休條例」（下稱「舊條例」）核定退休生效時，所應領取之退休所得（包含「退休金」、「補償金」及「優惠存款利息」等）之內容、金額、方式、時期均已確定，亦即退休所得構成要件事實於退休生效時已完成並確定。

詎料新制定之退撫條例溯及既往適用於原告前已確定之退休所得，導致原告應領退休所得之權利在往後10年間大幅減少而受重大損害，已違反司法院釋字第185號、第574號、第620號、第717號解釋之意旨及憲法第15條規定，違背禁止法律溯及既往原則、法治國法安定性原則及信賴保護原則，應屬無效。

被告適用無效之退撫條例對原告作出原處分，顯然違法且不當，故訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應依舊條例分別給付原告遭違法扣減之退休所得。

（二）聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應分別給付原告如附表2所示之金額。

三、被告答辯要旨及聲明：

（一）原告起訴之事實及理由，僅指摘退撫條例規定違反憲法信賴保護原則、禁止法律溯及既往原則及制度性保障原則，惟被告重新審定原告之退休所得處分、適用法律、計算結果等均合法妥當，原處分並無違誤。

且司法院釋字第783號解釋已公布認定並無原告指摘退撫條例規定違反憲法信賴保護原則、禁止法律溯及既往原則及制度性保障原則等之問題，原告主張顯難成立。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有如附表1所示原處分（見原告各訴願卷）、訴願決定書（見本院卷第109-174、183-202頁）等在卷可供查對屬實。

五、爭點：原處分作成依據之退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條規定（下稱「系爭退撫條例規定」），是否違反法律不溯及既往原則、法安定性原則、信賴保護原則、平等原則（下合稱「系爭憲法原則」）而侵害原告受憲法財產權、生存權保障之退休所得？

六、本院的判斷：

（一）原處分依據系爭退撫條例規定，並未違反系爭憲法原則而不法侵害原告受憲法財產權、生存權保障之退休所得權利，立法者也得就「恩給制」、「儲金制」為不同之處理：1.退撫條例於106年8月9日制定公布，依該條例第100條規定，除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，且自107年7月1日起施行其餘條文之日起，原學校教職員退休條例及原學校教職員撫卹條例不再適用。

而退撫條例： (1)第34條規定：「（第1項）退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。

（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。

（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。

無餘額者，不再補發。」

(2)第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9％。

二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。

（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。

但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。

（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。

但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。

（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18％計息。

（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。

2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。

3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。

4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。

二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。

（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。

但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。

二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。

但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」

(3)第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。

（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。

自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。

未滿1年之畸零年資，按比率計算；

未滿1個月者，以1個月計。

（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。

（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。

（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；

經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」

(4)第39條第1項、第2項規定：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。

二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。

三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。

（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。

但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。

……」 (5)綜合上述，自107年7月1日退撫條例施行日起，原在該條例施行前，即擇領月退休金而退休生效之公立學校教職員，即使曾經退休審定機關，就其退休後有關：兼具85年2月1日教職員退休撫卹新制實施前後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項核發補償金（下稱「退撫改制補償金」）、公保一次養老給付之優惠存款、每月退休所得等退休給付內容，以退休審定處分予以審定，並生行政處分之實質或形式之存續效力，因退撫條例已變更前退休審定處分所依據之法規，即應由退休審定機關依系爭退撫條例規定，予以重新計算審定。

2.至於此等規定對前退休審定處分所審定之退休給與權利之變動，是否如原告主張因違反系爭憲法原則，而不法侵害原告之財產權、生存權，因原告起訴後，司法院業於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認為：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。

同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

……」等語，其解釋理由就系爭退撫條例規定，關於： (1)國家對公立學校教職員退休後生活照顧義務，與公立學校教職員依退休相關法律規定請領退休金（退撫給與）之權利，乃受憲法保障之財產權，已於該號解釋理由書邊碼第58至60段部分，有詳細闡明，基於憲法第165條關於國家應保障教育工作者生活之規定，認此義務內容包含國家為履行對公立學校教職員退休後生活照顧義務而為給與，且公立學校教職員依系爭條例請領退休金（退撫給與）之權利，也屬憲法保障之財產權無誤（見理由書邊碼第58段）。

但另方面則強調：「退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；

亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障」（見理由書邊碼第59段）。

又進一步區分退撫給與財源，分為「個人提撥」、「政府提撥」及「政府補助」等3類，指明：「個人提撥費用本息部分之財產上請求權，是基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，……應採較為嚴格之審查標準。

立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之」；

至於「政府提撥」，則屬「政府履行共同提撥制所應負之法定責任」，而認定：「因其財源源自政府預算，與上開……由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。

就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開……政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間」等語；

另「政府補助」之財源，則「與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者也得有相對較高之調整形成空間，故就立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之司法審查標準」（見解釋理由書邊碼第61段）。

由此可知，立法者就任職年資對比計算退休給與權益之立法形成上，任職年資期間屬於國家以政府預算提撥作為公立學校教職員退休基金準備之「恩給制」情形，例如85年2月1日教職員退休撫卹新制實施前之年資，與退撫新制實施後，改以個人提撥與政府提撥或補助共同組成「儲金制」之任職年資，其立法形成空間，與立法是否牴觸比例原則、信賴保護原則、法安定性原則等之審查寬嚴標準，本有不同。

故立法者為求公共利益，而僅就「恩給制」之退休法制之調整，與「儲金制」部分有所不同（見下述），自屬有正當理由之差別待遇，仍與憲法第7條所定之實質平等原則相合。

(2)關於系爭退撫條例規定無涉法律不溯及既往原則部分，解釋理由書於編碼第86、87段也予詳細闡明，以：「非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結……因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

……系爭條例規範之退撫給與法律關係，……係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

……」等語為由，認定非一次性退休給與，如教職員退休時擇領月退休金而並在退撫條例施行後，就繼續存在退撫給與法律關係，適用新施行的退撫條例以審定原告之退休給與權利，不涉及法律不溯既往原則。

(3)系爭退撫條例規定調降原退休所得，不違背信賴保護原則及比例原則部分，解釋書邊碼第88至116段就此也有詳細說明。

主要植基於「調降退撫給與，並未及於受規範對象在職時所提撥之費用」、「扣減退休所得之財源，屬恩給制之範疇」的基礎，對立法者藉退撫條例採取之調整手段，採寬鬆的司法審查標準（見該號解釋理由書邊碼第89至91段），並在此寬鬆審查標準下，先闡明：「信賴保護原則所追求的法秩序之安定」與「現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應」兩者，同屬憲法保護之基本價值，應予調和，更強調「立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。

然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。

且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則。」

等語（理由書邊碼第93段參照），而肯認「85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護」（理由書邊碼第94段參照）。

然而，即使肯定信賴利益有值得保護之地位，在前述寬鬆司法審查標準下，本號解釋仍基於「調降退撫條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的」、「調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度」等理由（見理由書邊碼第92至115段之說明），認為調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

此部分審查結論更明白指出：「……對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；

（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。

此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。

是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背」等語（理由書邊碼第116段參照）。

(4)按信賴保護原則與法律不溯及既往原則，本為形塑法安定性原則作為憲法法治國原則重要基礎的具體展現。

而系爭退撫條例規定既然不違反法律不溯及既往原則與信賴保護原則，自與法安定性原則不相違背。

至於原告主張其依前退休審定處分所取得之月退休給與權利，不僅受憲法財產權保障，也屬於其擔任教師公職的制度性保障一環，依前開關於司法院釋字第783號解釋之剖述，該號解釋在肯認退撫條例施行前已退休者，其退休給與請求權確具憲法保障財產權地位，也屬落實憲法第165條規定國家對教育工作者生活照顧之制度性保障下，仍以系爭退撫條例規定為達成重要公共利益之目的，僅調整財源為「恩給制」之退休給與權益，且僅針對擇領月退休金之繼續性退休給與法律關係，為向後生效的相關調整，不涉及法律溯及既往，其手段對當事人信賴保護之影響，與比例原則相符，並不違憲。

由此可知，系爭退撫條例規定並未違憲不法侵害原告服公職之制度性保障。

3.綜上，原處分所依據之系爭退撫條例規定並未違反系爭憲法原則而不法侵害原告受憲法財產權、生存權保障之退休所得，且立法者就「恩給制」任職年資之退休權益部分，為有別於「儲金制」（尤指「個人提撥」具財產權不可任意剝奪部分），之合理差別待遇，並不違反平等原則而違憲。

而系爭退撫條例規定既經司法院釋字第783號解釋並未牴觸憲法，本院審查原處分是否違法之爭議，關於原處分所依據系爭退撫條例是否合於憲法規範意旨，退撫條例抽象規定本身是否即違反系爭憲法原則而不法侵害原告基本權之爭議，即應受司法院釋字第783號解釋拘束，而為同一之判斷。

因此，本院就系爭退撫條例規定並無違憲確信，自無依原告主張，裁定停止訴訟，聲請司法院大法官就系爭退撫條例規定再為補充解釋之必要，且本院也應適用經憲法解釋認其無違憲疑慮的系爭退撫條例規定，審查判斷原處分是否適法有據。

七、綜上所述，原告前開主張各節，均無可採，原處分所依據之退撫條例並無原告指摘之違憲瑕疵，原處分依系爭退撫條例規定，對原告月退休所得（含公保養老給付優惠存款部分）重行計算審定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告依舊條例給付如附表2所示遭原處分扣減之退休所得，均無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。

九、結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵
法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 4 月 23 日
書記官 林 苑 珍