臺北高等行政法院行政-TPBA,107,簡上,197,20191001,1

臺北高等行政法院判決
107年度簡上字第197號
上 訴 人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 林三加 律師
被 上訴 人 中○航空股份有限公司

代 表 人 謝世謙（董事長）

訴訟代理人 劉姿吟 律師
上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對於中華民國107年7月31日臺灣桃園地方法院106年度簡字第43號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。

理 由

壹、程序方面：本件上訴人上訴後，被上訴人代表人於訴訟進行中由何煖軒變更為謝世謙，有被上訴人網頁資料附卷可稽，惟當事人迄今未聲明承受訴訟，本院爰依行政訴訟法第236條之2第3項、第263條、第186條而準用民事訴訟法第170條、第178條規定，依職權命由謝世謙為被上訴人之承受訴訟人，續行訴訟，合先敘明。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：本件行政訴訟起因於被上訴人係從事航空運輸業，為適用勞動基準法（下稱勞基法）之行業。

上訴人所屬勞動局於民國105年6月28日派員實施勞動條件檢查，發現被上訴人所僱用之勞工黃郁瑩105年6月26日自4時46分出勤工作至20時12分；

另勞工楊沁琳同年6月25日自6時1分出勤工作至21時23分，認為黃郁瑩及楊沁琳兩人（下稱系爭超時員工）單日之延長工作時間連同正常工作時間逾單日12小時之法定上限，違反勞基法第32條第2項之規定，並認為被上訴人是第7次以上（違反同一條項共41次）違反同一規定，乃以105年7月22日府勞檢字第1050176399號裁處書（下稱原處分），依行為時勞基法第79條第1項第1款規定及桃園市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準第29項規定，處以罰鍰新臺幣（下同）30萬元。

被上訴人不服，提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟，復經臺灣桃園地方法院（下稱原審法院）以106年度簡字第43號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均予撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。

三、上訴意旨略以：

（一）原判決就本件認定屬行為時勞基法第32條第3項規定所稱之「事變」，並未依其所引行政主管機關函釋內容為判斷基準，顯有「論理法則上之違誤」及「適用法規不當」之違法：蓋原判決既然認同行政院勞工委員會87勞動二字第013133號函釋（下稱勞委會87年函釋），認勞基法上開條項規定所謂「事變」，指因人為外力（非天變地異之自然界變動）造成「社會或經濟運作動盪之一切重大事件，如戰爭、內亂、暴亂、金融風暴及重大傳染病之情形，始稱「事變」。

而桃園市空服員職業工會（下稱桃市空服員工會）於105年6月24日所發起之罷工（下稱系爭罷工），均「依法定程序」進行，並為「合法」之勞資「爭議行為」，實非有如「戰爭、內亂、暴亂、金融風暴及重大傳染病」之「事變」。

原判決實未審認本件是否符合「事變」之定義，卻以勞委會系爭87年函釋就「突發事件」定義之函釋，作為認定本件有無「事變」之標準，顯有論理法則上之違誤及適用法令不當之違法。

（二）勞基法第23條第3項有關延長工作時間各項限制之立法目的，在於禁止雇主於正常工作時間外，要求勞工繼續長時間工作，以保護勞工身心健康。

然為考量事業單位因應特殊事件之不得已之需，因此特別規定於有天災事變或突發事件之情形下，得依該等條件延長勞工工作時間，此有最高行政法院88年度判字第4284號判決意旨可參酌。

另依同法第30條第1項規定，超出每日正常8小時工時，即對勞工身心健康有所損害，至於超過12小時工作時間，對於勞工身心健康之損害，猶為巨大，因此縱肯認同法第32條第3項規定，係可排除每日工作時間12小時限制，亦應從嚴解釋。

是否屬「突發事件」，應依勞委會87年4月15日函釋意旨，除應視事件發生當時之狀況為判斷外，尚須具備「是否為事前無法預知」、「非屬循環性」及「該事件是否須緊急處理」等3項要件而定。

而因超過12小時工作時間，對於勞工身心健康之損害，猶為巨大，故所稱「突發事件」，原則上也應採從嚴解釋。

本件原判決卻忽略系爭罷工是依法定程序所進行之罷工，完全符合我國勞資爭議處理法制上的合法勞資爭議行為，並非違法之突襲性罷工，且自空服員工會向桃園市政府申請調解，經該府調解勞資雙方不成，至辦理投票作業及展開罷工，已經歷共52天，實非被上訴人「事前無法預知」之突襲性罷工，顯不符合勞委會系爭87年函釋所稱「突發事件」之要件，原判決也忽略監察院於糾正案表示，被上訴人自103年1月至105年10月間，因違反勞基法遭裁罰件數有50件，其中以違反勞基法第32條第2項之超時工作最多，顯見對員工工作時間等勞動條件之保障，仍應加強查處檢討改善之意見，反而將工會合法罷工認定為違法突襲性罷工，肯認被上訴人行為符合行為時勞基法第32條第3項規定所稱之「突發事件」，將超時工作責任全部推往勞工一方，與前揭勞委會函釋「突發事件」之定義不符，顯有違勞基法立法之意旨，有適用法規不當之違法。

（三）況且，被上訴人面對罷工事件，仍應以合法方式因應處理，倘系爭超時員工於系爭罷工後之工作，非必須於當日全部完成，而須花費數日始可消化完畢者，被上訴人自無要求勞工必須一日工作超過12小時工作；

且被上訴人亦可以增加因應罷工事件之地勤人員人數，或就既有地勤人數作適當的工作量調配，而符合每日不超過12小時為限之法定要求。

因此，系爭罷工不必然導致被上訴人得要求員工超時工作，兩者間並無因果關係。

原判決竟以可歸責於被上訴人事由所導致之系爭罷工事件，容許被上訴人得以令勞工超時工作而阻卻違法，其認事用法與立論，顯有違反論理法則與經驗法則。

（四）依行為時勞基法第32條第1、2、3項規定、最高行政法院88年度判字第4284號判決意旨及內政部74年3月13日(74)台內勞字第285665號函釋，被上訴人欲以「突發事件」為由，要求勞工一日工作超過12小時者，仍應於事後補給勞工適當之休息，否則仍不得阻卻違法。

本件原判決雖審認系爭罷工該當勞基法第32條第3項所謂「突發事件」，但未再審認被上訴人是否有於事後補給勞工適當之休息，逕認被上訴人得阻卻違法，亦未盡職權調查之職責，且有悖於論理或經驗法則而違背法令。

（五）上訴聲明：1.原判決廢棄。2.被上訴人在第一審之訴駁回。

四、本院查：

（一）行為時勞基法第1項前段規定：「為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法。

……」同法第32條第1條至第3項規定：「（第1項）雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。

（第2項）前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日不得超過12小時。

延長之工作時間，1個月不得超過46小時。

（第3項）因天災、事變或突發事件，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，得將工作時間延長之。

但應於延長開始後24小時內通知工會；

無工會組織者，應報當地主管機關備查。

延長之工作時間，雇主應於事後補給勞工以適當之休息。

……」參酌其立法理由謂：「企業內勞工工時制度形成與變更，攸關企業競爭力與生產秩序，勞雇雙方宜透過協商方式，協定妥適方案。

為使勞工充分參與延長工時之安排，加強勞資會議功能，乃將第1項雇主經工會或勞工同意之規定，修正為雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後。

原條文有關延長工作時間之規定較為繁瑣，各方反應不符實際需要，爰將延長工時之要件及程序予以修正，明定經工會或勞資會議同意，即可延長工時。

至於每日正常工時與延長工時，合計不得超過12小時。」

由此可知，勞基法第32條上開有關工作時間、休息之規定，是權衡勞工健康福祉及事業經營型態特性而制定，且為法定應遵循之勞動條件最低標準。

依該條第2項規定，雇主固可因應企業競爭力與生產秩序，透過協商方式，形成與變更勞工工時制度，然延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日仍不得超過12小時，這已是兼顧雇主營運需求及為使勞工得有適當休息時間，不宜使其處於過度勞動狀態，維護勞工健康之平衡機制，僅於同條第3項所定例外情況，方得不受延長工作時間連同正常工作時間合計1日不得超過12小時之限制。

又上揭第32條第3項前段規定，將突發事件、事變與天災並列，乃因其事先完全無法預料，難以期待其為遵從法定工時限制，事前進行營業上適當準備，故而特別容許之例外規定，自應從嚴解釋。

因此，若雇主已得預見事件發生可能機會甚高，且得以期待雇主為此事前為營業上之適當準備，使所屬勞工不致於1日工作時間合計超過12小時者，即非屬勞基法第32條第3項前段所稱「事變」或「突發事件」，始能貫徹同條第2項規定對勞工健康維護之目的。

承此而論，勞委會87年4月15日函釋稱：「勞動基準法第32條第3項及第40條所稱之事變，係泛指因人為外力（非天變地異之自然界變動）造成社會或經濟運作動盪之一切重大事件，……；

所稱之突發事件，應視事件發生當時狀況判斷是否為事前無法預知、非屬循環性，及該事件是否需緊急處理而定」等語，經核此等協助下級機關統一解釋法令、認定事實之解釋性行政規則，與上開勞基法規定意旨相符，執法機關應得予以援用。

（二）原判決以系爭罷工於105年6月21日投票結束取得罷工權，因桃市空服員工會同日在臉書網頁宣稱近日將進行罷工，但未說明確切罷工時間，且工會重要幹部於翌日對外聲稱將於暑假罷工，卻於同年月23日晚間宣布自23日24時即翌日凌晨零時起開始罷工，從宣布到開始罷工僅5小時，屬「突襲式罷工」，因被上訴人不能預見何時罷工的確切時點，而工會宣布罷工至開始罷工中間僅隔5、6小時，縱有應變措施也需罷工開始才能採行，無從預先採行排解工作量大增之相關應變措施，故此突襲性罷工屬無從預見、非循環性並需緊急處理之突發事件或事變，且因參與罷工空服員比例過高，為數眾多航班遭取消，大量工作需於數日內完成，被上訴人有使負責地勤事務之系爭超時員工於1日工作超過12小時之必要，故符合勞基法第32條第3項前段規定，得以阻卻違反同條第2項規定之違法性而不應處罰等理由，認定訴願決定所維持之原處分違法而予撤銷，固非無見。

惟：1.就上訴人於原審主張系爭罷工早於105年6月8日即已開始進行投票，並至同年月21日結束，投票期間長達14日，系爭罷工顯可預見而事先安排乙節，原判決於判決理由中先認定上訴人主張被上訴人應可預見系爭罷工行為乙節，固非無見，且被上訴人能預見罷工之發動等語（見原判決理由第6頁），續又稱被上訴人不能預見罷工開始之確切時點，就推認整體系爭罷工事件乃不可預見之事變或突發事故等語（見原判決第6至7頁理由），則究竟原判決認定為被上訴人所不可預見，因而可阻卻其違法事由者，是「系爭罷工事件」本身，抑或僅是系爭罷工事件「確切開始之時點」，倘若被上訴人已預見系爭罷工事件之發生，僅不確定發生之確切時點，為何對於罷工事件之發生就整體不能預見，因而該當阻卻違法事由？原判決理由不僅前後矛盾，也欠缺合乎論理法則之說明，已有判決理由矛盾、判決理由不備，及判決違背論理法則之違背法令瑕疵。

2.勞資爭議處理法第53條第1項、第54條規定，對於罷工之勞資爭議行為設有一定之先行程序限制，必須先經調解，調解不成還須經工會會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意，工會才得宣布罷工，並設置糾察線開始貫徹勞工團結爭議權之意志。

且罷工通常是因雇主與勞工間就勞動條件有所爭議而引起，故雇主自與工會間就勞動條件發生爭議時起，迨至工會為發動罷工開始進行法定先行程序，包括調解與舉行工會會員投票，乃至投票結果決議罷工，遲至罷工正式開始實施為止，需歷經一連串之勞資爭議程序，才得實行符合勞資爭議處理法所定程序之罷工。

且雇主本身就是爭議事件當事人，就爭議之發生與擴大，以及勞工行使團結權開始進行罷工先行程序等，不僅已得預見罷工事件發生之高度可能性，且通常有充裕之時間，得以預先從事營業之適當規劃準備，以因應罷工正式開始時，事業原本正常運作受阻礙干擾所衍生額外工作之需要。

以此而論，歷經勞資爭議處理法所定程序而開始進行之罷工，衡諸常情之經驗法則，當屬雇主得以預見而非完全無法預料，並能期待雇主得於事前進行適當營業準備，以資遵從法定工時限制，貫徹勞基法第32條第2項維護勞工健康意旨之事件。

然原判決： (1)就上訴人於原審程序主張系爭罷工是因被上訴人於105年5月5日起宣布之勞動條件變更新制度而發生爭議，經勞資協商破局後，桃市空服員工會決定啟動罷工程序，自6月8日起即開始進行罷工投票至21日止統計投票結果通過罷工決議，且被上訴人經理在同年6月22日表示已準備600多名後援人力與因應方案等情節，凡此均關係被上訴人究竟自多久之前，即得預見系爭罷工之發生，且被上訴人是否在此預見下，確如其經理所表示，已備妥營業上適當準備，化解罷工對其事業營運所形成之干擾，並能遵從勞基法第32條第2項法定工時限制，但卻任令罷工事件發生後，使系爭超時員工超過勞基法上開工時上限工作，以及被上訴人得否適用同條第3項前段規定阻卻違法，原處分是否合法有據等等足以影響判決結果之重要事項，原審法院均未盡職權調查之責，也未依其應盡職權調查之結果，將得心證理由記載於判決中，已有判決不適用法規以及判決不備理由之違法。

(2)如前所述，依通常經驗法則，歷經勞資爭議處理法定程序才開始進行之罷工，雇主當得預見其發生，並非完全無法預料，且能期待雇主於事前進行適當之營業準備，以遵循法定工時限制。

本件如原判決所認定，系爭罷工是於105年6月8日起開始進行工會會員投票程序，至21日起截止投票進行計票並通過進行罷工之決議，工會更於當日即宣布近日即將進行罷工，則至遲自105年6月21日起，系爭罷工事件即處於近日隨時可能發生之狀態，發生機率甚高。

且被上訴人在此預見下，倘若確如上訴人所述，在罷工開始前就已做好大量後援人力與因應方案之準備，則縱使如原判決所認，桃市空服員工會於罷工開始前數小時才宣布即將開始罷工，但為何被上訴人事前已備妥之人力與因應方案準備，不能自開始罷工時起即加入營運，並以預見大量航班可能遭取消而衍生地勤業務大增之情事，備妥相當人力即刻因應，何況系爭超時員工遭查獲違規超時工作之日期分別為同年月25日、26日，距離同月23日晚間宣布24日開始罷工時起，也已相隔1日以上之日時，被上訴人有何正當理由可謂事前準備工作不足以因應罷工所生大量地勤業務？凡此，原判決不僅均未盡職權調查義務查明，且於判決理由中僅交代罷工後開始衍生眾多有待地勤人員緊急處理之事務，即推論此等事務均難於事前預見並準備因應，系爭罷工就是造成二名員工超時工作的原因等（見原判決第6至8頁理由論述），經核也與經驗法則及論理法則顯相違背，而有判決不適用法規之違背法令瑕疵。

（三）綜上所述，原判決有上揭違背法令情由，且其違法情事足以影響本判決結果，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

又因上開部分事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，於此將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。

五、判決結論：本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 10 月 1 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵
法 官 梁 哲 瑋
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 10 月 1 日
書記官 林 苑 珍