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臺北高等行政法院判決
107年度簡上字第49號
上 訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 李騰忠
黃玫雀
黃千慧
被上訴人 羅武雄
訴訟代理人 黃慧萍 律師
上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年11月30日臺灣臺北地方法院106年度簡字第40號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：被上訴人前於民國105年1月12日晚間10時50分，駕駛車牌號碼000--0000號自小客車（以下稱為系爭車輛），因「未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，載客由桃園機場至臺北市，議價方式：1公里新臺幣（下同）12.5元，加上車程時間1分鐘2.5元」（以下稱為A行為），經交通部公路總局新竹區監理所桃園監理站於同年5月10日舉發違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則（以下簡稱為管理規則）第138條，並經上訴人於同年6月23日以第53--50001635號處分書，以被上訴人未經申請核准而經營汽車運輸業者，違反管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項，對被上訴人裁處罰鍰5萬元（以下稱為A處分），A處分則於同年6月27日送達被上訴人。
被上訴人復分別於附表所示時間、地點，駕駛系爭車輛載客收取報酬（以下分別稱為B、C行為），經交通部公路總局新竹區監理所桃園監理站舉發違反公路法第77條第2項規定，並開立如附表所示之舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（以下簡稱為舉發單），經上訴人同以違反管理規則第138條規定，以附表所示之處分書為附表所示之處分（以下分別稱為B、C處分，合稱原處分）。
被上訴人不服原處分，向交通部提起訴願，分別經交通部以附表所示之訴願決定駁回。
被上訴人不服前開訴願決定，向臺灣臺北地方法院（以下稱為原審法院）提起行政訴訟，經該院106年度簡字第40號行政訴訟判決（以下稱惟原判決）撤銷訴願決定及原處分後，上訴人不服提起上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴人上訴意旨略以：㈠原判決有判決理由矛盾之違法：原判決以「…該舉發單依司法院釋字第423號解釋理由書，並具有行政處分之性質，衡以員警查獲行為人違反公路法事件後，僅係移請監理所辦理，尚須由監理所依調查證據之結果，本於職權判斷行為人有無違反行政法上義務之事實，據以決定是否舉發，是員警就行為人違反公路法事件既不具有偵查、舉發或裁罰權限，自難以員警查獲時間切斷行為人行為數之認定，法理上應於監理所開立舉發單之時，始切斷行為人主觀上之犯意，認為行為人於監理所開立舉發單後所為之行為，為另一行為…」，而被上訴人使用自用小客車於105年1月12日搭載乘客收取費用等情，經上訴人作成舉發通知單，並於同年5月13日完成送達，被上訴人此時已明知其未經申請核准而經營汽車運輸業，有違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定之違法。
被上訴人竟又於105年5月26日、以同一自用小客車違規搭載乘客收取費用，依原判決理由所引用司法院釋字第423號解釋理由書，該次行為評價上仍不影響其再次營業之行為認定，上訴人以A處分裁罰後，另處罰被上訴人其後之違規行為，依原判決前開見解，並無違反一事不二罰原則。
㈡原判決認定應以「裁罰處分送達」作為行為數切割之時點，具有適用法規錯誤之違法情事：⒈查原判決業已肯認依汽車運輸業管理規則第137條規定係以「舉發時」作為切割行為數之時點，縱嗣後公路法第77條規定修法，然其僅修改罰鍰額度，並未修改構成要件，因此關於構成要件之法律解釋，與修法前實無二致。
爰此依原判決所持見解即應依管理規則第137條規定，以「舉發時」作為切割行為數之時點。
⒉惟原判決未慮及於此，逕以「裁罰處分送達」作為切割行為數之時點，已超越管理規則第137條規定之文義，自有判決適用法規不當之違法情事。
而此違法情事造成原應屬合法之C處分遭原判決認定為違法，顯然影響判決結果，上訴人提起本件上訴即屬有據。
㈢原判決以「裁罰處分送達」作為切割行為數之時點，顯未慮及行政作業實務所需調查時間，造成實際上對於未受評價之違法行為不得再為裁罰之結果，與一行為不二罰原則係為避免重複評價之意旨相悖，是原判決確實具有判決適用法規不當之情事，且造成原應屬合法之B處分、C處分遭認定為違法，顯然影響判決結果。
並聲明求為判決：①原判決廢棄。
②駁回被上訴人在第一審之訴。
四、本院經核原判決結論並無違誤，另就上訴理由論述如下：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如下：…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」
第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。
自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」
第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。
…」行為時同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」
第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。
行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480號解釋理由書闡述甚明；
交通部並依上揭公路法第79條第5項規定授權訂定系爭管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」
旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。
準此可知，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為之，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依系爭管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。
㈡原判決並無上訴意旨所指摘之適用法規錯誤或判決理由矛盾：⒈按對於違反行政法上義務之行為，依法自得予以裁罰，其有數行為違反行政法上之義務者，得分別處罰。
惟一行為不二罰原則，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之多次處罰，致承受過度不利之後果。
詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；
且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰，故行為人所為違反行政法上義務之行為究為「一行為」或「數行為」，自應予以辨明。
又行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究竟屬於違反行政法上義務行為之一行為或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要件判斷之。
行為時公路法第77條第2項所定「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之經營汽車或電車運輸業行為，係集合性概念，一次或反覆多次實施經營運輸行為，均屬之。
是以，出於違反行為時公路法第77條第2項不作為義務之單一意思，而未申請核准，多次實施運輸行為，係違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違反行為，在法律上應評價為一行為，於主管機關處罰後，始切斷違規行為之單一性（最高行政法院107年度判字第363號判決參照）。
蓋因行為時公路法第77條第2項所規範之不作為義務，既係不得未經核准而經營汽車運輸業，援用刑法上關於營業行為數之理論於行政處罰，經營汽車運輸業本質上必有為達同一營利目的而多次反覆實施之營業行為，未經主管機關裁處切斷違規行為前，宜總體評價論以法律上一行為，再依其營業行為期間持續久暫、獲利多寡等因素，綜合考量裁處相對應之行政處罰，始為妥當。
如將各次駕駛汽車載客行為割裂，逐次開罰，無從掌握營業行為所彰顯之可非難性，乃將應綜合評價者，予以重複評價，有悖於行政罰法第24條第1項所示一行為不二罰原則（最高行政法院106年度判字第480號判決參照）。
⒉查被上訴人前於105年1月12日晚間10時50分許，因「A行為」遭舉發後，上訴人係於105年6月23日以A處分予以裁罰，並於同月27日送達被上訴人。
被上訴人再另被舉發於105年4月14日、5月26日之B、C行為，經上訴人以被上訴人違反管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定，於105年7月11日作成B、C處分，分別對被上訴人裁處罰鍰5萬元、10萬元等情，為原判決所認定之事實，核與卷證相符，堪為裁判基礎。
依據前開事實，被上訴人係以營利為目的，以系爭車輛反覆、繼續從事小客車出租載客行為，可認已該當公路法第77條第2項之營業行為，而被上訴人為從事該營業所為之數次載客行為，原則上則應評價係法律上之一行為，僅於主管機關有裁罰之介入時予以切斷，而對裁處後之行為另為評價。
對照被上訴人歷次遭舉發裁罰之事實，A行為時係105年1月12日，B行為時係同年4月14日，C行為則係5月26日；
而針對A行為之裁罰係於105年6月23日始作成，並於同月27日送達，則B行為與C行為均應與A行為共同評價係屬法律上之一行為，依據前開說明，即不得再就A處分前即已存在之B行為與C行為再予以處罰。
上訴人主張應以「舉發時」作為切割行為數之時點，既與最高行政法院已確定之見解未合，本院並不採取。
從而，上訴人就被上訴人所為如附表所示之B、C兩違規營業行為，另以同一日作成之B、C兩處分各裁處5萬元、10萬元罰鍰，核與首開法律規定意旨及一行為不二罰之原則有違。
原判決認該二處分及訴願決定違法，均予撤銷，業已詳述其得心證之依據及理由，其認事用法並無違誤。
⒊再按行政訴訟法第243條第2項第6款所稱之「判決理由矛盾」，係指判決理由前後牴觸或判決主文與理由不符情形。
原判決既已認被上訴人起訴有理由，且敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無判決主文與理由不符情形。
至於行為人數次遭舉發違反行為時公路法第77條第2項前段之行為，應於何時切斷行為人該「法律上一行為」之認定乙節，原判決乃敘明法理上應於監理所開立舉發通知單之時，始切斷行為人主觀上之犯意，故行為人於監理所開立舉發單後所為之行為，為另一行為，惟稽之106年1月4日修正公布之公路法第77條立法意旨，則應採取較有利於行為人之「裁罰處分之送達」判斷行為數，亦經於原判決中載明判斷之依據及理由（原判決第5至7頁，本院卷第14至16頁），故並無理由不備或理由矛盾之情事。
上訴意旨稱原判決有理由矛盾之違背法令，亦不足取。
㈢原處分另有欠缺管轄權之違法：⒈按公路法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。
自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。
五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」
比對公路法第34條第1項第4款及第5款關於計程車客運業及小客車租賃業的定義可知，計程車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業的營業行為，僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務，因此，就有通行需求的消費者而言，對於計程車客運業的選擇經常是衡酌車況及司機雙重因素後，而為搭乘與否的決定；
對於小客車租賃業的選擇則著重在租賃標的物即車輛本身的品牌、性能等考量。
由此觀之，依公路法第79條第5項「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之」所授權訂定的汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：…二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛…」然無論如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主軸，僅於承租車輛的消費者有額外要求，須雇用駕駛人時，始由車輛出租的業者代僱駕駛人，提供載客服務，與計程車客運業人車合一不可切割提供載客的營業模式，仍有不同。
⒉次按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營…小客車租賃業…向中央主管機關申請。
…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」
第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」
針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準，主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；
位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。
依此，未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，即應按此標準判別具有裁罰權限的公路主管機關。
查本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由被上訴人加入臺灣宇博公司Uber APP平台，接受臺灣宇博公司所定的經營管理模式而為違章行為的共同分擔，是以本件違規經營行為的主事務所，即應以臺灣宇博公司的主事務所定之。
由於臺灣宇博公司的主事務所位在臺北市，就本件違規行為有無申經核准乙事，自屬臺北市政府調查審究的範圍；
對於認定違章後是否為罰鍰及吊扣（銷）車牌的管制處分，亦當由臺北市政府辦理，方收事權統一之效而具合理性。
上訴人並無作成原處分的權限，原處分即非適法。
⒊第按行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：…六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者。」
所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制的複雜性、管轄錯誤識別的困難性，及為確保行政機能有效運作，維護法安定性並保障人民信賴，當係指行政處分的瑕疵已達同條第7款所定重大而明顯的程度，諸如違反權力分立的情形而言。
除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄作成的行政處分，尚屬得撤銷而非當然無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
是以，上訴人雖無作成原處分的事務權限，然觀諸前開管轄規定的相關法令說明，本件管轄錯誤的識別性具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯的瑕疵程度，應屬得撤銷而非當然無效。
五、綜上所述，原判決既已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其法規之適用且無違誤，或牴觸解釋、判例，亦無判決理由矛盾之情形。
上訴意旨指摘原判決有判決理由矛盾、適用法規不當等情，均非可採；
況上訴人既欠缺作成原處分之管轄權限，該處分亦屬有違，原判決就此雖未論及，然其以原處分違反一行為不二罰原則而予撤銷，就結果而言仍屬正確，而得予維持。
上訴意旨請求廢棄原判決，乃無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 楊坤樵
法 官 吳坤芳
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
書記官 林俞文
附表：
┌──┬───────┬─────┬────────┬────────┬────────┬────────┬────┐
│編號│時間 │地點 │事實 │舉發違反汽車運輸│處分書／處分（新│訴願決定 │證據頁碼│
│ │ │ │ │業管理事件通知單│臺幣） │ │ │
│ │ │ │ │（下稱舉發單） │ │ │ │
├──┼───────┼─────┼────────┼────────┼────────┼────────┼────┤
│1 │105 年4 月14日│桃園機場第│違規載客營業，由│交通部公路總局新│被告105 年7 月11│交通部105 年11月│本院卷第│
│ │下午11時15分 │一航廈航西│桃園機場至臺北市│竹區監理所105 年│日第53─50001702│28日交訴字第 │16至18頁│
│ │ │路 │西門町，議價人民│6 月1 日交竹監字│號處分書／罰鍰5 │1051300818號訴願│反面、25│
│ │ │ │幣135 元 │第50001702號舉發│萬元（下稱B 處分│決定書 │、27頁 │
│ │ │ │ │單 │） │ │ │
├──┼───────┼─────┼────────┼────────┼────────┼────────┼────┤
│2 │105 年5 月26日│桃園國際機│未經申請核准利用│交通部公路總局新│被告105 年7 月11│交通部105 年11月│本院卷第│
│ │下午12時24分 │場第一航廈│網路平臺經營汽車│竹區監理所105 年│日第53─50001709│25日交訴字第 │11至15、│
│ │ │ │運輸業攬載乘客收│6 月15日交竹監字│號處分書／罰鍰10│1051300800號訴願│26、28頁│
│ │ │ │取報酬，載客由桃│第50001709號舉發│萬元（下稱C 處分│決定書 │ │
│ │ │ │園機場至新北市板│單 │） │ │ │
│ │ │ │橋區，以信用卡扣│ │ │ │ │
│ │ │ │款收費 │ │ │ │ │
└──┴───────┴─────┴────────┴────────┴────────┴────────┴────┘
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