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臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1124號
108年9月25日辯論終結
原 告 饒宇婷
被 告 教育部
代 表 人 潘文忠（部長）
訴訟代理人 陳昶安 律師
林佳儀 律師
上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服行政院中華民國107年7月5日院臺訴字第1070179211號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：1.本件原告起訴後，被告之代表人已由葉俊榮變更為潘文忠，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
2.「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」
行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
3.本件原告起訴時，原聲明：「⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵原告於107年1月2日向被告申請檔案應用兩宗，應作成准予最大化公開之行政處分。」
嗣原告於訴訟中，最後變更之聲明為：「⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應就所保管之第1個文件檔號（106/00000000/1/5/6），及第2個文件檔號（106/00000000/1/4/2），有關本件卷宗經手處理之相關人員姓名及其職務層級，與其所表示之相關內部意見，該部分被遮掩，應為提供原告閱覽之行政處分。」
（參本院卷p405）經核原告上開訴之變更，與原訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：原告於107年1月2日填具教育部檔案閱覽抄錄複製申請書，向被告申請應用檔案（檔號106/ 00000000/1/5/6及106/00000000/1/4/2)計2宗（下稱「系爭檔案」）。
經被告以107年1月15日臺教秘（四）字第1070006054號檔案應用申請審核通知書附教育部檔案應用申請審核結果通知表（丙）（即原處分）准予部分提供應用。
原告不服僅准予部分提供，提起訴願，經行政院107年7月5日院臺訴字第1070179211號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：1.原告於106年9月前提出國外課程申請案，欲就讀英國曼徹斯特大學之碩士學位課程，該課程大部分為線上修讀，另可選擇赴英修讀部分課程或短期研究。
原告預計需在國內完成治療，一邊修讀線上課程，使健康問題獲得解決、能充分休養並確定狀況穩定後，再出國留學。
該課程申請案經公費委員依照公費行政契約書第六條前半，以2比1予以同意通過。
但被告分別以106年8月7日及9月7日函告知原告，「不同意」原告修讀該課程，並命原告至遲須於107年9月30日前出國，否則視同放棄公費資格。
原告得依政府資訊公開法第7條第1項第4款請求被告交付該上開二函文之相關文件，並依行政程序法第167條第2項，請求被告交付上開二函文所依憑之書面文件。
2.原告請求閱覽之資料不但是作為原告主張本身公費權益訴訟，也是對行政人員恣意造成原告損害，追究其責任及賠償的必要證據資料，更也是公費生主張自己必須可以實質參與公費決策及與被告對等辯論的前提。
若不予提供，不但對原告個人及全體公費生權益造成傷害，更甚之，全體公費生依據其個體特殊性及限制性，自行規劃發展最佳潛力的主動性被宰制侵害，被告亦不可能藉此達到培育國家人才的效果。
原告須取得決策過程是否合法之資訊，才能在與被告獲得同樣資訊的公平前提下，與被告對等辯論，以保障在另案訴訟中主張原告應獲同意就讀曼大課程之權益，且不應因堅持修讀優良課程，受迫放棄公費資格，故公開「被告拒絕原告修讀曼徹斯特大學（曼大）課程」之決策過程資訊，所可維護之私益與公益，顯重於不公開可維護之私益與公益。
3.原告提出曼大學程申請後，被告立刻增加公費生申請學程「以線上互動授課」所占學程比例限制，參釋字第433、753號解釋，被告增添原簡章、契約、法律均無之限制，已侵害學術自由及公共利益，違反法律保留原則及法治國明確授權原則。
被告之拒絕決定，既不是基於事實，也無法解釋拒絕理由，已違反行政程序法第64條規定。
被告違反誠信、明確、比例原則，不當聯結禁止原則，造成不公平合理情況。
且被告以「大學辦理國外學歷採認辦法（下稱學歷採認辦法）」充數，拒絕原告修讀國外課程，然該採認辦法並未限制公費生修讀之國外課程必須符合該辦法內容，違反法律保留原則。
4.被告（承辦人）對公費生流於權力的傲慢，認為公費生想要接受補助，就得服從配合，針對原告個別情況，隨時增添規定要求，超乎契約明文，並以取消公費資格，脅迫原告服從配合，且對契約書恣意解釋。
歷來公費留學制度之審查標準僅屬在做出審查「評核決定」之過程中，作為支撐該「評核決定」之「抽象規範依據」，並不涉及「作成決定前之意見溝通」，故該被告所稱「歷來公費留學制度之審查標準」並非政府資訊公開法第18條第1項第3款內容，而應予以公開。
參最高行政法院105年度判字第572號判決，本件業經公私益「衡平」考量後，被告應將系爭檔案內參與決策行政人員之職銜層級，予以公開。
5.並聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應就所保管之系爭檔案，有關本件卷宗經手處理之相關人員姓名及其職務層級，與其所表示之相關內部意見，該部分被遮掩，應為提供原告閱覽之行政處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：1.原告所申請閱覽抄錄複製之系爭檔案，包含被告對外為意思決定前之內部單位之擬稿或其他準備作業，如函稿、簽呈或會辦意見等，率予公開可能有洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，爰依政府資訊公開法第18條第1項第3款拒絕提供原告閱覽；
另系爭檔案尚包含審查委員評核結果相關文件，依據最高行政法院105年度判字第557號判決、107年度判字第84號判決之意旨及政府資訊公開法第18條立法說明，提供原告閱覽可能導致對不同意見之人加以攻訐、有礙於最後決定之作成，且涉及學術資格審查及個人隱私，為維護審查制度之客觀性及公平性，不予公開，然被告基於保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，仍於遮蔽三位審查委員之姓名後，提供審查意見書打字版本供原告閱覽，被告所為行政處分均符合政府資訊公開法第18條第1項第3款及第2項之規定，原告另請求公開其餘不予提供之文件，其請求顯無理由。
2.參最高行政法院106年度判字第475號判決可知，公費留學政策之目的雖係培育國家所需人才，然公費留學政策性質上屬於給付行政範疇，且僅涉及小部分人民，不具公益色彩，況人民並無要求國家補助其出國留學之一般性公法上請求權，僅在合於考試簡章之條件下，經考試獲錄取後，始獲得受公費補助出國留學之法律上利益，更可證公費留學政策並非公益事項，故原告主張被告不同意其修讀該課程對其學術自由產生侵害云云，自屬無據。
按兩造公費留學行政契約書第6條之規定：「乙方（即原告）應自行申請甲方（即被告）認可之國外優良校院之無條件入學許可，其獲准入學系所應合於原錄取之學門、研究領域，經甲方同意後據以發給公費留學出國同意函。」
可知被告就原告提出之國外優良校院之入學許可有審查、准否之權限，且參酌最高行政法院106年度判字第475號判決意旨，公費留學政策性質上屬於給付行政，其限制不以直接有法律或法律明確之授權為必要，故被告於公費留學行政契約書中規定被告就核發公費留學出國同意函有裁量權限，並無不當之處。
3.被告之審查基準一向以學歷採認辦法為準，雖原告之申請資料送請3位委員審查，審查結果其學門領域經委員2票對1票通過，然經被告請駐英國代表處教育組查證入學許可之學程，查證後顯示原告擬就讀學程係為100%遠距教學，依據學歷採認辦法第10條第8款規定：「國外學歷有下列情形之一者，不予採認：八、以遠距教學方式取得之學歷不符第七條規定者」，屬於不予採認之情形，故依兩造公費留學行政契約書第6條拒絕核發公費留學出國同意函。
縱被告提供內部單位之擬稿或其他準備作業之文件供原告閱覽，使原告瞭解被告審查時所牽涉之人員、層級、步驟流程等，亦不改變原告擬就讀學程為100%遠距教學此一事實，無助原告達成要求被告核發公費留學出國同意函之目的，故要求公開內部函稿內容明顯不具備必要性。
4.被告於107年9月27日已同意原告赴英國斯旺西大學(SwanseaUniversity)攻讀碩士學位，經被告審核，該學位符合學歷採認辦法之規定，故核發公費留學出國同意函，益證被告並未罔顧原告權益、拒絕與原告溝通，原告擬就讀學程為100%遠距教學始為被告拒絕核發公費留學出國同意函之因素。
被告對於原告所申請之學校本有審查、准駁之權限，不因是否有載明學歷採認辦法或另訂定公費留學制度之審查標準而有差異，況學歷採認辦法為被告對外統一之審查標準，以此為標準進行審查並無不當。
在該辦法為審查標準之情況下，被告並未再針對「公費留學制度之審查標準」一事另行訂定解釋性行政規則，故被告實無從提出此文件。
5.原告106年6月1日提出轉學至曼徹斯特大學就讀MPH學程之申請，被告經駐英國代表處教育組向曼徹斯特大學查證，再請原告說明其所修課程之上課方式，始認定為100%遠距教學。
從兩造公費留學契約諸多規定均可看出，公費留學契約係以公費留學生在國外接受教育為原則，如第1條即規定應於特定期限前啟程出國，第9條以下公費支領規定則以向駐外機構報到為始點給付公費等，均可證公費留學契約之契約目的在幫助學生於國外接受教育，100%遠距教學明顯與公費留學契約不符。
原告請求調閱的文件檔號有2個，其中1個是106/00000000/1/5/6（共計67頁），第2個是106/00000000/1/4/2（共計23頁），被告可公開的部分均已公開，只剩下承辦人員的姓名及簽稿（依據是政府資訊公開法第18條第1項第3款）。
6.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：1.如事實概要欄所述之事實，業據提出原處分（參本院卷p45）、訴願決定（參本院卷p37-43）、公費留學行政契約書（參本院卷p113-127）、被告106年9月7日臺教文(三)字第1060126318號函（參本院卷p129-130）、106年9月7日第1060126318A號書函（參本院卷p227-228）、107年9月27日第1070171574號函（參本院卷p131-132）、106年8月7日第1060112301號函（參本院卷p186-187）、105年6月4日第1050074423A號函（參本院卷p196）、第1050074423號函（參本院卷p197）、103年9月15日第1030131052號函（參本院卷p198）、103年5月6日第1030064180號函（參本院卷p199）、104年9月30日第1040130449號函（參本院卷p236）、107年1月15日臺教秘(四)字第1070006054號通知書（參本院卷p181-184）、審查委員意見（參本院卷p200）、申請書及相關資料（參本院卷p201-222）、簽稿併陳（參本院卷p188-195）、相關簽稿資料（參本院卷p229-231、284、285、286、287、288-291、292、293-294、295）、email內容（參本院卷p437-446）、公費留學考試簡章（參本院卷p447-469）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：被告依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定拒絕提供原告閱覽部分系爭檔案（被告可公開的部分均已公開，只剩下承辦人員的姓名及簽稿。
審查委員部分，於遮蔽三位審查委員之姓名後，提供審查意見書打字版本供原告閱覽，原告亦稱「關於審查委員之姓名部分，我無需知悉」，參本院卷p520），有無違誤？
六、本院判斷1.本件應適用之法條與法理：檔案法第18條：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。
…七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。
…」政府資訊公開法第18條：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。
但對公益有必要者，得公開或提供之。
…（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
2.本案原告107年1月2日提出教育部檔案閱覽抄錄複製申請書（參可閱訴願卷第6/8頁），申請閱覽檔號106/00000000/1/5/6及106/00000000/1/4/2)計2宗，前者：共計67頁，後者：共計23頁，除承辦人員的姓名及簽稿。
第2個文件可公開的部分均已公開，只剩下承辦人員的姓名及簽稿依據政府資訊公開法第18條第1項第3款，不予公開外，均已公開。
就原告申請時已經公開之兩宗部分，被告編為被證5、7，於本院審理期間陸續公開部分，亦就該兩宗區分為被證6、8。
均經本院於辯論期日當庭提示：（本院卷第185-222頁被證5、第223-246頁被證7）上開申請書所載2個檔號（106/00000000/1/5/6及106/00000000/1/4/2）文件，是否如提示之文書所示？原告稱：對，這2份文件我都已經看過了，都沒錯。
再經提示本院卷第277-342頁被證6、第343-369頁被證8）原先未提供原告閱覽部分，業經本院諭請被告處理（遮掩承辦人員的姓名）並提供閱覽，是否如此？原告亦稱：對，這些後來也有看到。
故2個檔號文件分為可閱及不可閱，拆成4部分，4部分均已提供原告閱覽，除各單位相關承辦人員姓名，及審查委員之姓名未公開予原告閱覽，其餘（包括會簽意見部分，在被證6及被證8亦提供閱覽）均供閱覽。
既然，除各單位相關承辦人員姓名，及審查委員之姓名未公開予原告閱覽，其餘均提供閱覽；
而承辦人員之姓名，應屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業之一環，參照政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，不予公開是於法有據。
而審查委員之姓名未公開原告並無爭議；
而會簽意見部分，在被證6（參本院卷p281-294，p323-339）及被證8（參本院卷p347-351）亦提供閱覽。
是以，原告所請求閱覽部分，除承辦人員之姓名，參照政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，不予公開外，均提供閱覽，則原告之訴，除承辦人員之姓名外，已欠缺訴訟保護必要（所請求之事項有透過訴訟予以保護之必要）之要件，此部分其訴當無理由，而承辦人員之姓名，參照政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，不予公開亦屬於法有據，原告之訴亦無理由。
3.至於，原告於辯論意旨狀內所爭議之「遠距方式在國內修讀學位，是否符合公費留學之規定」事，此非閱覽系爭檔案所導致可供閱覽與否所衍生之爭執，自非本案訴訟之法律關係所在，本院自無置喙之餘地。
而原告就承辦人員之姓名及職銜認有進一步檢視必要時應予究責，而有公開之必要；
然此為政府機關作成意思決定前，分層陳述意見，是內部單位之擬稿構思之準備作業，為期內部意見足以深廣兼具，而無不必要之顧忌，承辦人員之姓名及職銜，不予公開當屬於法有據，而且面對公益（廣納百川無所忌諱之陳述意見）亦有正向之意義；
且就本案相關會簽意見部分，在被證6及被證8亦提供閱覽，已經對政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業公費留學之公益，為適度之公開，原告仍堅稱參酌政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，應將「承辦人員之姓名及職銜」予以公開者，自無足採。
4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 9 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜
法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 9 日
書記官 林玉卿
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