臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,1156,20200416,2

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1156號
109年3月19日辯論終結
原 告 林志憲

訴訟代理人 鄭植元 律師
高華陽 律師
被 告 行政院公共工程委員會

代 表 人 吳澤成（主任委員）

訴訟代理人 江 澎
宋士陽
蔣瑋玲
上列當事人間技師法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國107年7月23日工程覆字第107021301號及第107021302號覆審決議，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

覆審決議1、2不利原告部分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」

「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」

行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。

查原告於民國107年9月17日起訴時，原係聲明：「原懲戒決議（被告106年12月26 日工程懲字第104111101、104111601號懲戒決議書）及覆審決議（被告107年7月23日工程覆字第107021301、107021302 號覆審決議書）均撤銷」（見本院卷1第13頁）。

嗣於108 年10月24日言詞辯論期日，變更聲明為：「覆審決議不利於原告部分均撤銷。」

（見本院卷2 第114頁）；

復於109 年2月4日準備程序期日，變更聲明為：「原懲戒決議及覆審決議不利於原告部分均撤銷」（見本院卷2第235頁）。

原告為前開訴之變更，衡諸其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結，且被告就上開變更聲明，無異議而為本案之言詞辯論，本院認為適當，爰予准許，先此敘明。

二、事實概要：

（一）高雄市殯葬管理處（下稱高雄殯葬處）以原告辦理該處「99年度深水山公墓及旗津納骨塔設施天然災害整修工程委託規劃設計監造技術服務(9922)」、「100年度公墓道路擋土牆及納骨塔設施改善工程委託規劃設計監造技術服務(100-5)」、「100年度深水山公墓野溪護岸整治工程委託規劃設計監造技術服務(100-6)」、「100年度樹灑葬專區擋土牆改善工程委託規劃設計監造技術服務(100-9)」、「101年度公墓道路擋土牆及納骨塔設施改善工程委託規劃、設計及監造技術服務(101-20)」5件勞務採購案（下稱系爭高雄殯葬處5件採購案），涉有違反政府採購法第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」規定之情形，爰檢具臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）103年度簡字第1353號（訴外人陳文志部分）刑事簡易判決書及臺灣屏東地方檢察署（下稱屏東地檢署）102年度偵字第8724號檢察官聲請簡易判決處刑書，並據其等所論犯罪事實、理由，以原告於系爭高雄殯葬處5件採購案，分別涉嫌違反技師法第19條第1項第1款規定，並依同法第42條規定報請被告懲戒；

經被告以106年12月26日工程懲字第104111101號懲戒決議書裁處「土木工程科技師林志憲（即原告）應予停止業務1年」（下稱原懲戒決議1）。

原告不服，提起覆審，經被告以107年7月23日工程覆字第107021301號覆審決議書決議「原決議撤銷。

林志憲（即原告）應予停止業務10個月」（尚未執行，下稱覆審決議1）。

（二）又屏東縣潮州鎮公所（下稱潮州鎮公所）以原告辦理「100年度潮州鎮基礎工程委託設計監造案」（下稱系爭潮州鎮公所監造案，與上開系爭5件高雄殯葬處採購案合稱為系爭6件採購案）委託設計監造案，涉有容許他人借用本人名義或證件參加投標之情形，經屏東地檢署檢察官以102年度偵字第8724號處以緩起訴處分，爰檢具前開緩起訴處分書，並據其所論相關犯罪事實、理由，以原告涉嫌違反技師法第19條第1項第1款規定，並依同法第42條規定報請被告懲戒。

經被告以106年12月26日工程懲字第104111601號懲戒決議書（下稱原懲戒決議2）裁處「土木工程科技師林志憲（即原告）應予停止業務3個月」。

原告不服，提起覆審，經被告以107年7月23日工程覆字第107021302號覆審決議書決議「原決議撤銷。

林志憲（即原告）應予停止業務2個月」（尚未執行，下稱覆審決議2）。

原告對上開覆審決議1、覆審決議2俱表不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）聲明：覆審決議1、2不利於原告部分及原懲戒決議均撤銷。

（二）陳述：⒈按行政法院實務見解，行政處分及爭訟程序，不受相關連刑事判決事實認定之拘束。

本件被告作成原懲戒決議及覆審決議，無非以臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）103年度訴字第781號判決及屏東地檢署102年度偵字第8724號緩起訴處分所認定之事實為判斷基礎。

然就屏東地檢署偵辦之案件，因原告與訴外人陳文志間之合作契約方式有所得分成之約定，檢察官對原告諭知該合作方式即是借牌投標犯行，並勸誘認罪以獲緩起訴之機會，原告當時不諳法律，亦無律師陪同，在對法律有錯誤認知之情況下，才會作出認罪表示。

又因陳文志在該案另被訴較重之綁標，其辯護人認為否認借牌有可能被認為是綁標共犯，才建議策略性認罪以進行法律風險管理；

故被告仍應就原告是否有借牌投標之行為，本於職權及法律專業判斷。

⒉次按法院向來見解，認所謂借牌或允以借牌者，係指該允以借牌者本身初始即無意參與投標或競價之意思，依此定義，若有牌照之人參與投標，得標後就標案事務內部分工，自不能謂構成借牌投標，在現代分工社會中，一事業組織不可能一人將所有標案事務親力親為，專業技師將部分工作委由合作者執行亦屬常態。

原告於本案6件採購案，確實有親自為結構計算、參與施工會議、工地會勘及修改設計、查核施工、改善之討論及驗收，非單純出借牌照不勞而獲，有原告與訴外人謝俊旭（陳文志之員工）往來之電子郵件、潮州鎮三共社區廚房修繕工程之「H形鋼柱架排架支撐應力計算書」、潮州鎮愛國路等人行道景觀工程之「工程施工查核改善對策及結果表」、謝俊旭之107年度南院民認長字第53、54號公證聲明書等資料可憑。

高雄地檢署就其他類似案件以105年度偵字第22768號為不起訴處分書。

可見原告與陳文志之合作參與政府採購案件模式，並非政府採購法第87條第5項所稱之借牌投標，至於原告履約工作之比例低於陳文志，並非借牌與否成立之因素。

⒊本案裁處時效應自開標日起算，已逾3 年裁處期：按懲戒罰之作用固係著重於某一職業內部秩序之維護，與行政秩序罰（行政罰）在對於違反行政法義務者之制裁有別；

惟如懲戒之內容及目的係因違反行政法上義務所為之制裁，仍屬於行政罰法第2條之裁罰性不利行政處分者，即應有行政罰法規定之適用，故本案應有行政罰法之適用。

又行政罰法第27條與技師法第44條第1項第3款規定不一致時，行政罰法為行政裁罰之基本法，應優先適用。

雖行政罰法第1條但書規定他法律有特別規定者，從其規定等語，惟解釋上應指其他法律規定有利於被裁罰人時，方適用該但書，否則不啻允許立法者任意訂立專法排除行政罰法之適用，而使行政罰法之立法目的無從貫徹。

因此，本案縱技師法第44條第1項就借牌行為之免議期間規定為5年，惟行政罰法第27條既已將國家對人民裁罰權之時效限縮為3年，自應優先適用行政罰法之規定。

又技師法第44條第1項規定時效自違法行為終了之日起算，若鈞院認為原告與陳文志間有借牌行為，則借牌行為應指交付資格文件及印鑑，行為終了應以標書送達招標機關之日起算，技師法第44條第2項規定前項行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。

在借牌投標事件，參酌最高行政法院103年6月份第1 次庭長法官聯席會議決議見解，結果係發生在開標時，是本案計算裁處時效自應以標案開標之日為起算日。

從而，本案裁處時效應為3年，自最後一標案開標之日起算，迄移付懲戒時已逾裁處期間等語。

四、被告則以：

（一）聲明：駁回原告之訴。

（二）陳述：⒈按技師懲戒之覆審，依技師法於61年12月15日修正時，行政院之修正草案說明第4點略以，關於技師懲戒之規定，未臻明確，於懲戒程序及懲戒機關等均付闕如。

其第12條所定由原登記機關撤銷技師資格之處分，尤有失嚴謹，爰將原第12條有關技師處分之規定修正為交付懲戒。

至於懲戒程序及懲戒機關，比照會計師法關於會計師懲戒之規定，明定技師之懲戒，由經濟部設技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會辦理之，並將懲戒原因及懲戒處分之種類，作適當修正，以昭慎重並期妥善等語，可知技師懲戒及覆審制度係針對技師此類專技人員，參照會計師法所為規定，其性質與會計師之懲戒及覆審制度類似。

復按司法院釋字第295 號解釋認會計師懲戒覆審委員會所為覆審決議，相當於最終之訴願決定，則技師懲戒之覆審程序，即應為相同之解釋，亦相當於訴願程序。

又依技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則（下稱技師懲戒規則）第2條、第22條規定，技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會，由中央主管機關（即本件被告）分別設置之，兩者決議書均以被告名義行之，就決議書作成之名義為被告，以被告為技師懲戒處分機關及訴願機關。

復依中央行政機關組織基準法第17條、第18條第1項規定，被告首長為主任委員，綜理被告事務，對外代表被告，技師懲戒決議書及技師懲戒覆審決議書，依上開規定，以被告、被告機關主任委員之名義對外行文，於法有據。

⒉原告為昊峪事務所負責人，涉有容許訴外人陳文志借用其事務所名義及證件，分別參與投標系爭6 件採購案，違犯政府採購法第87條第5項後段「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之罪，案經屏東地檢署102年度偵字第8724號緩起訴處分確定。

其中「100年度公墓道路擋土牆及納骨塔設施改善工程委託規劃設計監造技術服務案」部分，經高雄地院103年度訴字第781號刑事判決確定。

至於陳文志於系爭6件採購案，違犯政府採購法第87條第5項前段「借用他人名義或證件投標」之罪，其中「100 年度公墓道路擋土牆及納骨塔設施改善工程委託規劃設計監造技術服務案」部分經高雄地院103年度訴字第781號刑事判決確定，其餘5件採購案則經屏東地院103年度簡字第1353號刑事簡易判決確定。

上開緩起訴處分及相關刑事判決皆已詳載，原告於高雄殯葬處及潮州鎮公所移送之系爭6 件採購案，有容許陳文志借用其昊峪事務所名義及證件參與投標，並提供事務所大小章、證件予陳文志，使陳文志得以該事務所名義得標；

並由陳文志聘僱未具專業技術人員證照之員工實際從事製作服務建議書、出席評選簡報及繪製設計圖說等規劃設計業務，並由陳文志決定投標價格，後續議價、簽約及工程監造、驗收等程序亦由陳文志及其聘僱之員工負責等情形，業經原告及陳文志於偵查時坦承在案，足認原告有容許他人借用本人名義執行業務情形，違犯技師法第19條第1項第1款規定，應堪認定。

而刑事訴追與犯罪事實之認定，影響原告自身權益甚鉅，原告如主張檢察官所認犯罪事實，非屬真實，理應據理力爭，然其同意認罪，顯與常理相違。

況「100 年度公墓道路擋土牆及納骨塔設施改善工程委託規劃設計及監造技術服務案」部分，已經高雄地院刑事判決認定在案，原告卻辯稱受檢察官誘導認罪，改稱無違法借牌之情，據以質疑屏東地檢署緩起訴處分所論犯罪事實有誤，容難有據。

而被告除依原告刑事認罪事實外，尚斟酌在陳文志家中搜索查扣得昊峪事務所之圖章、陳文志供述坦承犯行、協力廠商承攬公共工程合約書約定內容、緩起訴處分等證據，非僅以原告刑事認罪事實為依據，應認已盡調查事實之義務。

⒊原告雖以「高雄市殯葬管理處家屬服務中心鐵皮屋責任歸屬鑑定」、「屏東縣潮州鎮三共社區廚房修繕工程」委託設計及監造服務等案件及他案備標單等，作為主張有實際參與之理由，然他案實難作為原告於系爭6 件採購案有參與履約之證明；

其復提供與訴外人謝俊旭（陳文志之員工）往來之電子郵件，主張有提供設計計算等專業意見、有參與會議，應認有實際參與相當程度云云，然就該等電子郵件內容以觀，似相關設計書圖係由謝俊旭提供，然該等書圖本應由原告製作，實際卻由陳文志之員工製作後，遇有問題時再情商原告解答，顯與工程實務相違；

至於另提之謝俊旭2 份聲明書，反可說明原告有容許非屬其事務所員工得以使用其名義執行系爭6 件採購案技術服務事項之情形，且前開聲明書尚稱陳文志工作室與原告所屬昊峪土木技師事務所一起投標系爭6件採購案，然陳文志既未具工程設計規劃之專業技師資格，亦未聘請建築師或土木技師等專業技術人員，顯不具參標者須具建築師、技師執業證照或工程技術顧問公司合法設立登記之資格，如何「一起投標」系爭6件採購案，實屬荒謬；

且前開兩件聲明書係於107年2月8日出具並於同日公證，似顯係原告於收到原處分1、原處分2，知悉受不利處分後，始再由謝俊旭出具該等聲明，故聲明內容是否可信，顯非無疑。

又觀諸高雄殯葬處「99年度深水山公墓及旗津納骨塔設施天然災害整修工程」第一次預算圖說審查會議紀錄，可知代表昊峪事務所出席會議者為謝俊旭，而非原告本人，故其稱實際參與簡報會議等節，亦難有據。

甚且，從昊峪事務所（契約甲方）與協力廠商代表人陳梅芳（陳文志之配偶；

契約乙方）簽署之協力廠商承攬公共工程合約書，訂有「合作期間甲方會將事務所印章一套（共4顆）交託給乙方以便工程事務之用……」、「乙方依工程擬定員工名單，加入甲方團隊，乙方需將勞健保按月匯款入甲方……」等約定內容，等於自承有容許協力廠商得以使用原告暨所屬昊峪事務所名義辦理工程事務，以及協力廠商員工掛名於原告事務所名下，相關勞健保費卻由協力廠商支付等不合理情形，原告卻仍稱其與陳文志間係合作關係，並無容許他人借用其名義執行業務之禁止情形云云，顯與上開契約內容矛盾而不足採。

⒋有關技師懲戒事件，技師法第44條定有懲戒時效之免議規定，為特別規定，依行政罰法第1條但書規定，上開技師法規定自應優先適用。

而技師法有關懲戒之時效規定，違法行為係以「違法行為終了之日」起算。

本件原告容許陳文志得以借用其昊峪事務所名義投標、承作標案執行業務，自應於陳文志借用其名義完成工作並驗收完畢，始能認其容許他人借用其名義執行業務之行為業已終了，爰就系爭6件採購案（高雄殯葬處移送之5件勞務採購案，分別於100年8月24日、102年12月17日、101年9月4日、101年3月28日、102年5月7日工程驗收合格；

潮州鎮公所移送之1件勞務採購案於102 年8月1日工程驗收合格），原告各別於6件標案違法行為終了之日，至高雄殯葬處104年10月22日及潮州鎮公所104 年10月21日移送懲戒之日止，均尚未罹於技師法第44條第1項第3款所定5年懲戒時效，依同法第39條第1款及第41條第1項第5款規定，自應予懲戒。

又被告審酌原告犯後尚有投身公益及參與救災，並表示會自省檢討且不再犯，或可期待有改正之心，爰於技師法第41條第1項第5款所定範圍，酌予減輕，於覆審程序酌情再為減輕，已充分斟酌及考量原告相關違失情節、所生影響及犯後態度等情，應予維持等語，資為抗辯。

五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告之技師執業執照、技師證書（見本院卷1 第385至389頁）、昊峪事務所與協力廠商代表人陳梅芳簽署之協力廠商承攬公共工程合約書（見同上卷第269 頁）、原懲戒決議1（見同上卷第45至73頁）、原懲戒決議2（見同上卷第77 至99頁）、覆審決議1（見同上卷第101至121頁）、覆審決議2 （見同上卷第125至142頁）附卷可稽，洵堪認定。

經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原懲戒決議1、2，認定原告違反違反技師法第19條第1項第1款「容許他人借用本人名義執行業務」之禁止行為，依同法第41條第1項第5款規定，各應予停止業務、廢止執業執照或廢止技師證書之處分，經酌原告犯後態度，分別裁處原告停止業務1年及3 個月；

嗣經覆審決議1、2分別裁減為停止業務10個月、2個月，是否合法有據？

六、本院之判斷：

（一）按為維護公共安全與公共利益，建立專業技師制度，提升技術服務品質，健全專業技師功能，制定有技師法。

該法第19條第1項第1款規定：「技師不得有左列行為：一、容許他人借用本人名義執行業務或招攬業務。」

第40條第1項規定：「技師之懲戒，應由技師懲戒委員會，按其情節輕重，依下列規定行之：一、警告。

二、申誡。

三、2個月以上2 年以下之停止業務。

四、廢止執業執照。

五、廢止技師證書。」

第41條第1項第5款規定：「技師違反本法者，依下列規定懲戒之：……五、違反第19條第1項第1款規定：應予停止業務、廢止執業執照或廢止技師證書。」

第44條第1項第3款規定：「自違法行為終了之日起至移送技師懲戒委員會之日止，已逾下列期間者，技師懲戒委員會應為免議之議決：……三、有第39條第2款或第41條第1項第4款、第5款情形之一者，5年。」

（二）次按94年2月5日制定公布、95年2月5日施行之行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。

但其他法律有特別規定者，從其規定。」

第2條第1款規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業……或其他限制或禁止為一定行為之處分。」

第5條：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。

但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」

第27條第1項及第2項規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。

（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。

但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」

其中行政罰法第1條之立法理由載明：「依本條規定，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內。

至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。

另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第2條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。」

可知，懲戒罰之作用固係著重於某一職業內部秩序之維護，與行政秩序罰（行政罰）之目的在對於違反行政法上義務者之制裁有別，惟如懲戒之內容及目的具有違反行政法上義務之制裁性質，而屬於行政罰法第2條之裁罰性不利行政處分者，即應有行政罰法規定之適用（最高行政法院103 年度判字第517 號判決參照）。

前揭技師法第19條所課予技師於執行業務時，應依遵守與業務有關之法令，不得違反或廢弛其業務應盡之義務；

其中第1款係參照政府採購法第87條第5項規定，將容許他人借用本人名義招攬業務之行為納為該條之禁止行為（該條修法之立法理由參考）。

可知本件被告裁處原告違反技師法第19條第1項第1款規定，並非單純規範技師職業團體內部之紀律事項，而已具有公法上外部管理規範性質，係屬行政法上義務，且依同法第40條第1項第3款對於違反者所施予之不利處分（停止執行業務2個月以上2年以下），又屬行政罰法第2條第1款之限制或禁止行為之處分，並具有非難性，自屬裁罰性之不利行政處分，應有行政罰法有關裁處權時效規定之適用。

又行政罰法第1條後段已規定：「但其他法律有特別規定者，從其規定。」

就本件技師懲戒事件，依技師法第44條既定有懲戒時效之免議規定，為特別規定，參諸前開行政罰法第1條但書規定，自應優先適用技師法第44條第1項第3款規定之5 年裁處權時效，原告主張行政罰法為行政裁罰之基本法，應優先3 年之裁處權時效云云，容有誤會，不足採認。

再者，有關懲戒之裁處權時效之起算，係以「違法行為終了時」起算，已如前述。

原懲戒處分1、2指稱原告容許訴外人陳文志借用其昊峪事務所名義投標、承作標案執行業務，違反技師法第19條第1項第1款「容許他人借用本人名義執行業務或招攬業務」之規定，自應於陳文志借用原告名義完成工作並驗收完畢，始認其行為業已終了。

就本件系爭6件勞務採購案，高雄殯葬處移送之5件勞務採購案，分別於100 年8月24日、102年12月17日、101年9月4日、101年3月28日、102年5月7日工程驗收合格；

潮州鎮公所移送之1件勞務採購案於102年8月1日工程驗收合格，而高雄殯葬處於104年10月22日、潮州鎮公所於104年10月21日移付懲戒，業經原懲戒處分1、2核認屬實，均尚未罹於技師法第44條第1項第3款所定5年之懲戒時效，原告主張本件業已逾裁處權時效云云，難以採憑，先予敘明。

（三）技師懲戒之覆審程序相當於訴願決定：⒈按技師法第2條規定：「技師之主管機關：在中央為行政院公共工程委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（巿）為縣（巿）政府。」

第40條規定：「技師之懲戒，應由技師懲戒委員會，按其情節輕重，依下列規定行之：……」第45條規定：「被懲戒之技師對技師懲戒委員會之決議不服時，得於決議書送達之翌日起20日內，向技師懲戒覆審委員會申請覆審。」

第48條規定：「（第1項）技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會之設置、組織、委員應迴避之事由，懲戒與覆審之進行、審議、決議、處理程序及其他應遵行事項之規則，由中央主管機關定之。

（第2項）前項技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會之委員，由中央主管機關就下列人員派兼或聘兼之，其中具法學專業者所占比率，不得少於3分之1：一、該科別或該科別所屬數科聯合技師公會代表。

二、學者專家或社會公正人士。

三、主管機關與相關行政機關人員。」

中央主管機關即被告依上開技師法第48條第1項規定授權訂定「技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則」，其第2條規定：「技師懲戒委員會（以下簡稱懲戒委員會）及技師懲戒覆審委員會（以下簡稱覆審委員會），由中央主管機關分別設置之。」

第5條第1項規定：「懲戒委員會置委員19人，其中1 人為主任委員，由中央主管機關指派主管人員兼任；

其餘委員，由中央主管機關就下列各款人員聘（派）兼之，其中具法學專業者所占比率，不得少於3 分之1：……」第7條規定：「懲戒委員會收到報請懲戒案件後，依下列程序處理之：一、通知被付懲戒之技師，於通知送達之翌日起20日內提出答辯書。

必要時並得通知其到會陳述，其不遵限提出答辯或到會陳述者，懲戒委員會得逕行處理。

二、送目的事業主管機關及被付懲戒技師所屬之技師公會提供意見。

三、由主任委員指定委員3 人為預審委員，進行實體審查，並作成預審意見；

預審委員至少應有一人為第5條第1項第1款所定被付懲戒之技師同一科別或該科別所屬數科聯合技師公會代表。

四、提付懲戒委員會會議審議。

五、製作懲戒決議書。」

第16條第1項規定：「覆審委員會置委員19人，其中1 人為主任委員，由中央主管機關指派主管人員兼任；

其餘委員，由中央主管機關就下列各款人員聘（派）兼之，其中具法學專業者所占比率，不得少於3分之1：……」第22條規定：「懲戒委員會及覆審委員會之決議書，均以中央主管機關名義行之。」

⒉前述技師懲戒之覆審程序之性質為何？相當於訴願程序還是機關內部之自我審查程序？查技師法於61年12月15日修正時新增懲戒章節，其修正草案說明：「現行法關於技師懲戒之規定，未臻明確，於懲戒程序及懲戒機關等均付闕如。

其第12條所定由原登記機關撤銷技師資格之處分，尤有失嚴謹，爰將原第12條有關技師處分之規定修正為交付懲戒。

至於懲戒程序及懲戒機關，比照會計師法關於會計師懲戒之規定，明定技師之懲戒，由經濟部設技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會辦理之，並將懲戒原因及懲戒處分之種類，作適當修正，以昭慎重並期妥善（修正條文第41條至第45條）。」

（見本院卷2第152 頁之第1屆立法院第46會期第32次會議議案關係文書）可知技師之懲戒及覆審制度係針對參照會計師法相關規定。

⒊就會計師懲戒及覆審程序，司法院釋字第295號解釋：「財政部會計師懲戒覆審委員會對會計師所為懲戒處分之覆審決議，實質上相當於最終之訴願決定，不得再對之提起訴願、再訴願。

被懲戒人如因該項決議違法，認為損害其權利者，應許其逕行提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。」

其解釋理由書闡述：「憲法保障人民之訴願權，其目的在使為行政處分之機關或其上級機關自行矯正其違法或不當處分，以維護人民之權益，若法律規定之其他行政救濟途徑，已足達此目的者，則在實質上即與訴願程序相當，自無須再踐行訴願程序。

訴願法第1條：『人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。

但法律另有規定者，從其規定。』

其但書規定即係包括上述情形在內，惟並非謂未經提起訴願或再訴願，縱已用盡其他相當於訴願、再訴願之行政救濟程序，亦不得續行行政訴訟。

財政部依會計師法規定，設置會計師懲戒委員會及懲戒覆審委員會。

會計師懲戒委員會因財政部交付懲戒而對會計師所為之懲戒決議，係行政處分，被懲戒之會計師有所不服，對之聲請覆審，實質上與訴願相當。

會計師懲戒覆審委員會所為覆審決議，相當於最終之訴願決定，無須再對之提起訴願、再訴願。

依上開說明，被懲戒人如因該項決議違法，認為損害其權利者，應許其逕行提起行政訴訟，以符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。」

（見本院卷2第157頁；

行政院金融監督管理委員會於93年7月1日成立，會計師懲戒委員會及懲戒覆審委員會，改由該會設置）。

可知會計師懲戒覆審委員會所為覆審決議，相當於訴願決定。

⒋從而，技師之懲戒及覆審程序，依前述技師法修正立法理由規範比照會計師法之規定，參諸司法院釋字第295 號解釋認會計師懲戒覆審委員會所為覆審決議，相當於最終之訴願決定，則技師懲戒之覆審程序，即應為相同之解釋，即相當訴願程序。

準此，覆審決議書1、2有標明對決議不服時，得於懲戒覆審決議書送達之次日起2 個月內，向懲戒機關所在地之行政法院提起行政訴訟之教示，原告提起本訴，核無不合。

⒌按行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。

二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」

該條第2款所稱「撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關」，原則上係指同法第4條第3項所定訴願人以外之利害關係人（亦即與訴願人利害關係相反之利害關係人），因訴願機關撤銷或變更原處分致損害其權利或法律上利益，而提起行政訴訟者，應以最後撤銷或變更之訴願機關為被告。

蓋訴願機關撤銷原處分，對訴願人而言係屬有利之決定，本不得對有利於己之訴願決定聲明不服。

如果訴願決定係變更原處分，包括將原處分之一部分撤銷、一部分維持（駁回訴願），及撤銷原處分而另自為處分等情形，其中就撤銷部分，亦為有利訴願人之決定，訴願人不得對此聲明不服；

對駁回訴願之部分，依行政訴訟法第24條第1款規定，應以原處分機關為被告提起行政訴訟，非以訴願機關為被告；

至於另自為處分部分，除非其係與原處分不同種類之處分或比原處分更為不利之處分（基於行政救濟不利益變更禁止原則，此種情形於理論上不會發生），否則，亦無以訴願機關為被告之必要。

而訴願機關自為之處分如與原處分同種類，且比原處分較為有利於訴願人者，其中有利的部分，實質上係撤銷原處分之一部，訴願人不得就此部分聲明不服，至於仍為不利之處分部分，實質上即係駁回訴願，仍應以原處分機關為被告提起行政訴訟（最高行政法院103年度判字第517號判決參照）。

本件覆審決議相當於最終訴願決定，業如前述，自有行政訴訟法第24條之適用。

覆審決議1 於主文諭知原懲戒決議撤銷，改處被原告停止執行業務10個月；

覆審決議2於主文諭知原懲戒決議撤銷，改處被原告停止執行業務2個月，該決議書1、2論結欄已敘明「本件申請覆審為部分有理由，部分無理由」，足認覆審決議係一部分（停止執行業務2個月、1個月部分）撤銷原懲戒決議，一部分（停止執行業務10個月、2個月）駁回覆審申請。

依上開說明，撤銷部分對原告有利，不得聲明不服，駁回覆審申請部分係維持原懲戒決議，應以作為原懲戒決議之機關為原處分機關，而以作為覆審決議之機關為訴願機關，亦先敘明。

（四）本件覆審程序有下述之違誤情形：⒈按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。

但法律另有規定者，從其規定。」

第4條規定：「訴願之管轄如左：一、不服鄉（鎮、市）公所之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願。

二、不服縣（市）政府所屬各級機關之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願。

三、不服縣（市）政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。

四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。

五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。

六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。

七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。

八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」

第5條規定：「（第1項）人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。

（第2項）訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」

可知訴願為行政救濟程序之一環，其核心功能在於行政機關自我審查，使機關再行檢討行政處分之合法性及適法性。

⒉承上，訴願行政程序之一環，亦是行政救濟程序，為訴願決定之機關為行政機關，訴願決定亦為行政處分。

而訴願管轄權係行政機關之管轄權限，屬於法律保留範圍。

行政機關就訴願事件有無訴願管轄權，依行政程序法第11條第1項規定，應依其組織法規或其他行政法規定之。

準此，訴願法第1 章第2節「管轄」（第4條至第13條）係關於訴願事件管轄權之一般性規定，如無其他法律或法規之特別規定，應依該等規定決定訴願事件管轄權之歸屬。

準此，訴願受理機關原則上向原處分機關之事物管轄直接上級機關訴願，如原處分機關為國家最高機關，因已無上級機關，始例外由原處分機關為受理訴願機關。

可知提起訴願，原則上以上級機關為訴願機關，係基於行政救濟程序所為之設計。

如上所述，本件應以作為懲戒決議之機關為原處分機關，而以作為覆審決議之機關為訴願機關，然本件懲戒決議及覆審決議之作成機關均為被告，因被告非中央各院（訴願法第4條第8款規定不服中央各院之行政處分，向原院提起訴願），有違訴願法第4條有關提起訴願原則上應以上級機關為訴願機關之規範。

⒊被告雖援引被告所訂「技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則」第22條「懲戒委員會及覆審委員會之決議書，均以中央主管機關名義行之」規定，依中央行政機關組織基準法第17條及第18條第1項規定，可知被告機關首長為主任委員，綜理被告事務，對外代表被告，技師懲戒決議書及技師懲戒覆審決議書以中央主管機關（被告）、被告主任委員之名義對外行文，於法有據云云。

惟查：⑴按法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文；

各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束（司法院釋字第137、216號解釋意旨參照）。

⑵技師之懲戒及覆審程序，依技師法修正立法理由係比照會計師法所規定，已如前述。

按會計師法第64條第1項規定：「會計師應付懲戒者，由會計師懲戒委員會處理之。」

第66條規定：「被懲戒人不服會計師懲戒委員會之決議者，得於決議書送達之次日起20日內，向會計師懲戒覆審委員會請求覆審。」

第67條第1項規定：「會計師懲戒委員會及會計師懲戒覆審委員會之組織及審議規則，由主管機關定之。」

其主管機關金管會依上開授權規定於97年2月21 日訂定發布「會計師懲戒委員會與懲戒覆審委員會組織及審議規則」，第2條第1項規定：「會計師懲戒委員會（以下簡稱懲戒委員會）置委員15人，分別由金融監督管理委員會（以下簡稱金管會）就下列各款人員派兼或聘兼之，並指定一人為主任委員：一、會計師公會代表5 人。

二、具法律或會計等專長之學者或公正人士5 人。

三、行政機關代表5人：……」第4條規定：「會計師懲戒覆審委員會（以下簡稱覆審委員會）置委員15人，分別由金管會就下列各款人員派兼或聘兼之，並指定一人為主任委員：一、會計師公會代表5 人。

二、具法律或會計等專長之學者或公正人士5人。

三、行政機關代表5人：……」第11條規定：「（第1項）懲戒委員會會議之決議，應有3 分之2以上委員之出席，出席委員過半數之同意行之；

或過半數委員之出席，出席委員3分之2以上之同意行之。

（第2項）前項會議，以主任委員為主席，主任委員因故不能出席時，應指定其他委員一人為主席。

主席未指定時，由委員互推之。

（第3項）懲戒委員會會議召開時，得邀請原移送單位代表到會說明。」

第13條第1項規定：「懲戒委員會之決議應作成決議書；

決議書應記載下列事項：……」第15條規定：「被付懲戒之會計師對於懲戒委員會之決議有不服者，得於決議書送達之次日起20日內，附具理由書，向覆審委員會申請覆審。」

第18條規定：「覆審委員會之開會決議方法、決議書之製作、記載、送達及被付懲戒會計師陳述意見等事項，準用本規則關於懲戒審查之規定。

」可知會計師之懲戒、覆審，分別由會計師懲戒委員會及會計師懲戒覆審委員會處理，依前揭司法院釋字第295號解釋意旨，其等決議相當於原處分及訴願決定。

⑶承上，會計師懲戒由會計師懲戒委員會為名義製作決議書，受處分人不服提起覆審，由會計師覆審委員會為名義製作決議書；

復不服，以會計師懲戒委員會為被告提起行政訴訟，為行政機關及行政法院於實務多年來所遵循，符合司法院釋字第295號解釋所揭示訴願程序之法理，實值贊同。

對此，有關技師之懲戒及覆審程序，技師法及「技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則」對於技師懲戒及覆審之處理機關、組織、審議程序、決議及記載方式等規範，比照會計師法之相關規定，懲戒及覆審機關應分別為技師懲戒委員會、技師覆審委員會掌理（技師法第40條、第45條參照），亦符合司法院釋字第295號解釋意旨揭示之訴願法理。

然本件技師懲戒及覆審雖分別由懲戒委員會及覆審委員會討論、決議，然其處理機關卻同為被告即行政院公共工程委員會，此由懲戒決議書及覆審決議書之機關名稱均為行政院公共工程委員會（一為行政院公共工程委員會技師懲戒決議書、一為行政院公共工程委員會技師懲戒覆審決議書）；

其決議書署名均為「主任委員吳澤成」、公印文均為「行政院公共工程委員會關防」（見本院卷1第43至142頁）。

以致原懲戒機關為被告、覆審機關亦為被告，有違司法院釋字第295號解釋意旨（技師法立法理由明文應比照會計師法之規定）及訴願程序之法理。

⑷又查89 年1月19日修正前之技師法，其主管機關，在中央為經濟部，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）為縣（市）政府。

被告所訂「技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則」，於81年3月13日修正時之第18條規定：「懲戒委員會之決議事項以省（市）政府名義行之：覆審委員會之決議事項以經濟部名義行之。」

於88年8 月18日修正時同條規定：「懲戒委員會之決議事項，以執業登記之中央或直轄市主管機關名義行之；

覆審委員會之決議事項，以中央主管機關名義行之。」

其懲戒及覆審機關分別由地方及中央不同機關處理。

然技師法於89年1月19日修正，其中央主管機關變更為行政院公共工程委員會，在直轄市仍為直轄市政府，在縣（市）仍為縣（市）政府。

上開「技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則」第18條於89年4月15日修正時規定：「懲戒委員會及覆審委員會之決議書，均以中央主管機關名義行之。」

（95年12月29日修正變更條號至第22條，內容未變更），其修正理由不得而知，可想像者或謂考量當事人能力之問題。

惟依行政程序法第2條第2項規定，行政機關係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。

所謂『組織』，須有單獨法定地位，固以具備獨立之人員編制及預算為原則。

惟實務上為避免政府財政過度負擔，及基於充分利用現有人力之考量，亦有由相關機關支援其他機關之人員編制，或由相關機關代為編列其他機關預算之情形，尚難因該其他機關之人員編制及預算未完全獨立，而否定其為行政機關（最高行政法院94 年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。

再者，財政部依會計師法規定，設置會計師懲戒委員會及懲戒覆審委員會；

會計師懲戒委員會因財政部交付懲戒權限而對會計師所為懲戒決議，係行政處分；

被懲戒之會計師有所不服，對之聲請覆審，會計師懲戒覆審委員會所為覆審決議，相當於最終之訴願決定，業據司法院釋字第295 號解釋在案，可知會計師懲戒委員會及懲戒覆審委員會對會計師懲戒事項具有為行政處分之機關權限，均具有當事人能力，尚難以此作為前開規範之合法化事由。

⒋從而，被告援引「技師懲戒委員會及技師懲戒覆審委員會組織及審議規則」第22條規定，認系爭懲戒決議及覆審決議均以被告名義為之於法有據云云，容有違誤，核無足採，本件覆審機關之當事人不適格。

（五）綜上所述，被告認原告違反技師法第19條第1項第1款規定，依同法第42條規定，以原處分即原懲戒決議1、2裁處原告停止業務1年、3月；

原告不服提起覆審（相當於訴願程序），雖經被告以覆審決議1、2，撤銷一部分懲戒決議（2月、1月，被告未提起覆審而確定）、駁回一部分懲戒決議（10月、2月）。

惟本件技師懲戒之覆審程序既有前述瑕疵，無可維持，原告訴請撤銷為有理由，應予准許，爰將覆審決議1、2撤銷，由被告移由適格之訴願機關另為適法之決定。

至於原告訴請撤銷原懲戒決議1、2部分，因本院於現階段尚無從就原懲戒決議逕為判斷，尚非認為原懲戒決議1、2撤銷之請求為無理由，故認實質上本件原告已獲全部勝訴判決，自毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭知（高等行政法院98年度法律座談會提案及研究結果法律問題第16號研討結果），即應俟合法之覆審程序先行審理決定後，視其結果再進行後續程序，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪
法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
書記官 徐 偉 倫