臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,1405,20190328,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1405號
108年3月21日辯論終結
原 告 一品新創有限公司

代 表 人 郭廷彰（董事）
訴訟代理人 宋嬅玲 律師
複代理人 魏意庭 律師
被 告 臺北市政府衛生局

代 表 人 黃世傑（局長）
訴訟代理人 俞旺程

李慧芝
葉翠嵐
上列當事人間化粧品衛生管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國107年9月5日府訴三字第1072091340號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告於民國107年2月1日至原告營業門市○○○○○○○○○○○○市○○區○○路00號）查察，查獲原告販售如附表所列共49項化粧品（下稱系爭化粧品）包裝未依化粧品衛生管理條例第6條之規定為標示，乃依同條例第28條及臺北市政府衛生局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點項次1規定，以違規產品共49件，第1件罰3萬元，每增加1品項加罰1萬元為罰鍰金額之裁量，並以107年5月17日北市衛食藥字第10732301300號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）51萬元罰鍰（違規產品共49件，第1件罰3萬元，每增加1品項加罰1萬元）。

原處分於107年5月23日送達，原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

(一)被告訂定之裁罰基準為行政規則，應符合法規授權之目的，且須依照比例原則、就當事人有利及不利之情形一併注意，否則裁量即屬違法；

又行政法院對於裁量基準本得為審查，被告依裁罰基準第3點項次1規定，惟其處罰並無最高額之限制，已違大法官釋字第327號解釋之旨，且原處分裁處原告51萬元之罰鍰，亦逾化粧品衛生管理條例第28條最高限為10萬元之規定，屬逾越權限之裁量。

(二)原告設立資本總額為30萬元，迄遭被告查察時營業期間未滿一個月，營業額微小根本尚未有盈餘；

被告自應就原告已設立營業之期間、資本總額、營業額、所得利益等各項情形一併注意，並應秉持比例原則，就原告違反行政法上義務之應受責難程度、所生影響及因違反義務所受之利益與受處罰者之資力以及遭裁處所受之不利益情況加以審酌，惟卻逕予裁罰原告51萬元之罰鍰，顯有違反行使裁量權時，須依照比例原則、就當事人有利及不利之情形一併注意原則。

(三)本件查獲原告販售共49項化妝品，包裝違反化粧品衛生管理條例第6條規定，參酌最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，及最高行政法院107年度判字第443號判決意旨，應可認原告僅係出於違反該法行政法上義務之單一意思而成立接續犯，準此，在法律上應評價為一行為而非依違規產品數量切割為49次之違規行為而處罰等語。

並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯略以：

(一)被告在原告營業處所架上查獲其販售如附表系爭化粧品之外包裝，有未標示「製造廠名稱、地址」、「用途」、「用法」、「批號或出廠日期」、「重量或容量」、「進口商地址」、「全成分」、「保存方法」等內容或無中文標示之情事，原告有49項化粧品違反化粧品衛生管理條例第6條規定，依同條例第28條規定，每一違反行為得處新臺幣(下同)10萬元以下罰鍰計算，本件原得處490萬元以下罰鍰(10萬元×49=490萬元)。

然斟酌原告係第1次違反系爭規定，且為符裁罰之比例原則等行政法原則及行政罰法規定，且依裁罰基準第3點項次1規定為計算罰鍰之裁量方式，故以原處分處原告51萬元罰鍰。

(二)依化粧品衛生管理條例第6條第1項、第2項之規定，乃要求化粧品業者為標示之作為義務，且細究立法者規定前開標示之作用略有「利於源頭追蹤」、「製造業或輸入業者建立產品資訊檔案責任」、「保護消費者對化粧品產品資訊知的權益」等，而此作為義務，唯有要求每一項(個)化粧品均應依此規定標示，始足以維護消費者知的權益及保障國民健康，故每一化粧品未依規定標示，應為各別獨立之違規行為。

復依行政罰法第25條規定，應對49件未依法標示之行為分別處罰。

雖系爭化粧品多達49項，然審酌原告係第1次違反、應受責難程度、所生影響等違規情形，而給予較輕之裁罰，依裁罰基準第3點第1項次規定之計算方式，合計僅裁處罰鍰51萬元等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

(一)按化粧品衛生管理條例第2條規定：「本條例所稱衛生主管機關︰在中央為行政院衛生署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣(市)為縣(市)政府。」

第3條規定：「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；

其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。」

第6條規定：「（第1項）化粧品之標籤、仿單或包裝，應依中央衛生主管機關之規定，分別刊載廠名、地址、品名、許可證或核准字號、成分、用途、用法、重量或容量、批號或出廠日期。

經中央衛生主管機關指定公告者，並應刊載保存方法以及保存期限。

（第2項）前項所定應刊載之事項，如因化粧品體積過小，無法在容器上或包裝上詳細記載時，應於仿單內記載之。

其屬國內製造之化粧品，標籤、仿單及包裝所刊載之文字以中文為主；

自國外輸入之化粧品，其仿單應譯為中文，並載明輸入廠商之名稱、地址。

（第3項）化粧品含有醫療或毒劇藥品者，應標示藥品名稱、含量及使用時注意事項。」

第28條規定：「違反第6條、……，處新台幣10萬元以下罰鍰；

其妨害衛生之物品沒入銷燬之。

」（本件所引法條係105年11月9日修正條文，因107年5月2日修正公布名稱全文32條；

除第6條第4項至第6項及第23條第1項第6款規定，自108年11月9日施行外，其餘條文施行日期，行政院尚未訂定；

又新法律名稱為：化粧品衛生安全管理法。

）。

(二)次按，衛生福利部（原衛生署）95年12月25日衛署藥字第0950346818號公告：化粧品外盒包裝或容器必須顯著標示「產品名稱」，產品同時具外盒包裝及容器，應標示「製造廠名稱、廠址（國產者）」、「進口商名稱、地址（輸入者）」、「內容物淨重或容量」、「用途」、「用法」、「批號或出廠日期」、「全成分」、「保存方法及保存期限」、「許可證字號（含藥化粧品者）」等9項於外盒包裝上，無外盒包裝者，應標示於容器上。

說明四、應刊載標示之事項，其中文字體大小規格如下：產品內容物淨重或容量大於800g/800ml者，其字體大小規格（高度或寬度）不得小於2.0mm （電腦字體5.5號字）；

淨重或容量小於（含）800g /800ml大於300g/ 300ml者，其字體大小規格（高度或寬度）不得小於1.6mm（電腦字體4.5號字）；

淨重或容量小於（含）300g/300ml大於80g/80ml者，其字體大小規格（高度或寬度）不得小於1.2mm（電腦字體3.5號字）；

淨重或容量小於（含）80g/80ml者，不在此限（見原處分卷第192頁)。

又臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「……公告事項：……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……（二）化粧品衛生管理條例中有關本府權限事項。

……。」

另依照99年5月26日修正，同年6月1日起生效之裁罰基準：「……三、本局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準如下表：（節錄）┌──────┬────────────────┐│項次 │1 │├──────┼────────────────┤│違反事件 │化粧品之標籤、仿單或包裝，未依規││ │定刊載有關事項或標示誇大不實、宣││ │稱醫療效能者。

│├──────┼────────────────┤│法條依據 │第6條、第28條 │└──────┴────────────────┘┌──────┬────────────────┐│法定罰鍰額度│處10萬元以下罰鍰；

妨害衛生之物品││或其他處罰 │沒入或銷燬之。

│├──────┼────────────────┤│統一裁罰基準│1.第1次處罰鍰3萬元至6萬元，妨害 ││ │ 衛生之物品沒入或銷毀之。

││ │ …… ││ │4.每增加1品項加罰1萬元。

││ │ ││ │ │└──────┴────────────────┘……。」

查上開裁量基準，乃被告為處理違反化粧品衛生管理條例事件之裁罰金額有一客觀標準可資參考而訂定，且其內容係在法定罰鍰金額之限度內，按違反各條款所規定之違章行為種類及違規情節不同，分別訂定原則性及一般性之裁罰基準，核與法律賦予執行機關裁量權之目的及其立法精神不相牴觸，自得作為本件裁罰之依據。

(三)經查，如事實欄所載之事實，有原告公司設立登記表(見原處分卷第10-11頁)、系爭化粧品外包裝盒與盒內資料採證照片（見原處分卷第18-191頁）、臺北市政府衛生局107年2月1日（編號FDA-0000000、FDA-0000000、FDA-0000000、FDA-0000000、FDA-0000000、FD A-0000000）藥物食品化粧品檢查紀錄表、檢查現場紀錄表（見原處分卷第194-195頁、第199-202頁、第236-284頁）、現場照片（見原處分卷第196-198頁、第203頁)、調查紀錄表（見原處分卷第213-218頁）等影本附卷可稽，並為原告所不爭，堪認屬實。

原告為化粧品銷售業，當應了解化粧品係用於人體上，應較一般商品更加嚴謹審視產品標示及品質，而對於化粧品之標籤及外包裝應刊載事項，應主動了解並遵循化粧品衛生管理條例規定，對其銷售之每一化粧品均負有一完整標示之責任，其竟疏為完整之標示，應有過失；

是原告違反化粧品衛生管理條例第6條規定之事實，應依同條例第28條規定予以處罰。

(四)再按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」

行政罰法第25條定有明文，此係基於「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。」

（該條立法意旨參照）。

又所謂行政法上之「一行為」，須就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素決定之。

本件原告販售如附表所列共49項化粧品，其產品種類各異、用途不相同，潛在消費者亦異，其各品項化粧品應標示之內容自各有不同，如未依法標示所肇生之風險危害亦難一概而論，為達化粧品衛生管理條例第6條之管制目的，及參酌期待可能性與社會通念等因素，應認該49項化粧品未依法標示，乃違反49個標示義務，而構成49次之違反化粧品衛生管理條例第6條所定行為，並依據前引行政罰法規定，被告應採一件一罰原則，分別對49次之違法行為依據同條例第28條為裁罰；

不因原告受一次查獲，而僅認為一次違章行為。

原告雖主張其僅係出於違反該法行政法上義務之單一意思，在法律上應評價為一行為云云；

惟原告販賣49種化粧品，既各有進貨成本、銷售客層族群各異，應標示內容亦異，自有49個標示義務存在，有如前述，自不能因在同時在同一展場販售即混為一談，而謂僅違反一個標示義務，原告主張應難可採；

原告另主張遭查獲之49項化粧品未依法標示，其未依法標示態樣僅十二種，惟仍無解於上述原告違反49個標示義務之事實，亦難為原告有利之認定。

至原告所引最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議、最高行政法院105年判字第623號判決，其所據之事實，係多次重複地利用傳播方法，以達招徠銷售為目的之行為，惟因「廣告」乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為均屬之，且尚以該案行為人係出於不作為義務之單一意思為前提要件下，始認係違反同一行政法上義務之接續犯；

而本件所涉販售系爭化粧品竟未依法標示之行為，因為應標示之內容各異，並非如廣告具集合性概念，難認係出於違反標示之不作為義務之單一意思，既與上開聯席會議、最高行政法院判決所涉事實不同，本件自無從比附援引上開決議，執為法律上一行為之依據。

(五)承上，原告構成49次之違反粧品衛生管理條例第6條所定行為，依據前引行政罰法規定，被告應採一件一罰原則，分別對49次之違法行為依據同條例第28條為裁罰；

而依前揭處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準表，則裁罰之基準為第1次處罰鍰3萬元至6萬元，每增加1品項加罰1萬元，被告乃以第1件違規行為裁罰3萬元，其後每增加之違規行為加罰1萬元，而以原處分裁罰原告共計51萬元罰鍰，應無違誤，亦無何裁量違法可言。

至原告主張此裁罰金額已逾化粧品衛生管理條例第28條最高限為10萬元之規定，且依司法院釋字第327號解釋意旨，上揭裁罰基準每增加1品項加罰1萬元，其處罰並無最高額之限制乃違法云云。

惟該條例第28條最高限為10萬元之規定，乃以單件違規而言，如為多件違規罰鍰併計，自不受10萬元所限；

另司法院釋字第327號解釋，其理由書認「對於扣繳義務人已將所扣稅款依限向國庫繳清，僅逾期申報或填發扣繳憑單者，仍依應扣繳稅額固定之比例處以罰鍰，又無合理最高額之限制，有導致處罰過重之情形。」

而本件是原告所販賣49項化粧品未依法標示，乃違反49個標示義務，而構成49次之違反化粧品衛生管理條例第6條所定行為，此與所得稅法第114條第2款規定之作為義務顯有不同；

所得稅法第114條第2款規定，乃係就扣繳義務人已依法扣繳，並將扣繳之稅款如數繳納國庫，僅未依限辦理填報手續所為之處罰，如未依法扣繳或扣繳後逾期限繳納國庫，同條第1款、第3款則另有依稅額處罰鍰或徵滯納金之處罰，故與化粧品衛生管理條例第6條所定之違規情節不同，自難比附援引上開司法院解釋意旨，認違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準有關每增加1品項加罰1萬元之規定，亦違反比例原則。

末查，原告主張其資本額不大僅30萬元，且營業未滿一個月即遭處罰，營業額微小，被告卻未斟酌及此，故裁罰有違比例原則云云；

惟依行政罰法第18條第1項之規定，受處罰者之資力僅為得考量事項，非資本額較小為必減輕處罰事項；

又因違反行政法上義務所得之利益僅為裁罰審酌之事項之一，本件原告乃為營利販售化粧品，而漏未依法標示之商品品項多達49種，對個潛在消費者有身體健康受害風險，難謂所生之危害輕微；

且化粧品衛生管理條例第28條所定之裁罰為處10萬元以下罰鍰，被告除對第1件違規行為裁罰3萬元，對其後每增加之違規行為均僅加罰1萬元，裁罰金額已從輕裁處，並無過苛，應無違反比例原則情事。

從而，原告上述主張，尚難為其有利之認定，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。被告認原告有49件違規行為，以原處分處原告51萬元罰鍰，認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

此外，兩造其餘主張及陳述，經核亦於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華
法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
書記官 王月伶