臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,1479,20191003,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1479號
108年9月12日辯論終結
原 告 江元鑫

被 告 新竹縣橫山鄉公所

代 表 人 張志弘（鄉長）
訴訟代理人 陳雲萍
張仁憲
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服新竹縣政府中華民國107年9月20日府綜法字第1070062324號（案號：1070912-10）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、被告代表人原為古榮耀，於訴訟進行中變更為張志弘，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告為新竹縣○○鄉○○段44地號土地（下稱系爭土地）之承租人，於民國107年3月31日填具農業用地容許作農業設施使用申請書並檢附農業經營計畫書，向被告申請系爭土地作農業設施容許使用。

被告於107年4月12日會同原告至現場勘查，認系爭土地現況並無農業生產之事實，且貨櫃屋內之配置物品似已脫離農業經營之範疇，又混凝土路面佔整筆土地面積之34.9%並無敘明必要性，無法判定原告所請設施與農業經營之必要性，遂於107年5月7日以橫鄉農字第1070000853號函通知原告限於107年5月31日前補正，屆期若未補正，被告將依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第6條辦理。

嗣原告於107年5月25日檢送修正後作農業設施容許使用許可申請書等文件至被告，被告於107年6月5日至現場再次勘查，當日除部分土地補植香蕉及有二間貨櫃屋內之沙發、桌椅等物品已移除並放置些許農具外，其餘狀況於前次勘查時相同，被告遂以因原告所申請之農業設施容許使用與現況生產之作物無相連結為由，於107年6月11日以橫鄉農字第1070001378號函（下稱原處分）覆原告不予同意所請。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：（一）依行政程序法第96條第1項規定，原處分就其外觀形式觀之，並未記載任何相關之法令而具有瑕疵，且該瑕疵已達於重大，應屬無效。

縱非屬無效之情形，被告亦應依職權為全部或一部之撤銷，並重為合法之行政處分取代，而非使違法而具有瑕疵之行政處分繼續存續。

（二）原處分似以行政院農業委員會（下稱農委會）107年5月23日農企字第1070219842號函（下稱107年5月23日函）為依據，惟函釋之內容僅係指示行政機關就具體個案之執行辦法，應屬行政事實行為。

縱使將農委會107年5月23日函視為行政規則或職權命令，然該函釋說明四記載：「……針對申請該項設施坐落之土地應有農業生產之事實，且設施性質應與其現況生產之作物及處理行為相連結，始有設置必要性」等語，已超出容許使用審查辦法規定之內容，顯已對原告權利之行使增加法律所無之限制，核與法律保留原則相牴觸而無效。

（三）退步言之，縱認原處分及農委會107年5月23日函釋皆有效，惟原告欲將系爭土地上之設施，申請作農業設施容許使用，其申請類別係「集貨運銷處理室及其他農作產銷設施」，故得否准予申請，其判斷標準即應依農業設施審查辦法附件一「集貨運銷處理室」申請基準或條件之規定。

原告之集貨場每月產量約150至300公噸，依農業設施審查辦法規定計算之，原告得申請作農業設施容許使用之面積為7, 950平方公尺（150公噸x53平方公尺=7,950平方公尺）至15,900平方公尺（300公噸x53平方公尺=15,900平方公尺），因已超過法令規定之上限990平方公尺，故取990平方公尺為基準。

而原告將系爭土地上1層樓、面積約28.8平方公尺之農業設施，申請作集貨運銷處理室使用，尚未超過農業設施審查辦法所規定之990平方公尺，故原告之申請自符合標準。

又原告申請之廁所係緊鄰於農業設施旁，與農業設施成為一體，並供工作人員使用，且該農業設施依上揭說明係屬合法之農產運銷加工設施，該廁所之設置緊鄰於合法之農產運銷加工設施旁，依據農委會93年11月16日農企字第0930154232號函，其僅說明不宜單獨申請設置，惟如於農業產銷設施內設置，似無禁止之必要，自得一同准予申請。

（四）再查，原告係從事與菇菌類養殖相關之農業，其菇菌養殖所需之太空包原料，主要係與中央、地方政府配合處理因自然、天災、人為等因素所造成之倒木或汰換果樹而來，原告之製作技術亦係經由農委會輔導。

又原告並非無償取得倒木或汰換果樹，故在聽從政府之建議下，始設置地碎供農產運銷使用；

且收受之木材上因尚殘留水分，若與泥土、石頭過度接觸將影響日後菇菌培養之品質，故須以人力將木材鋪放置於與泥土、石頭隔離之曬木場曬乾，遂在系爭土地上鋪設混凝土作為曬木場。

原告雖未作菇類栽種的生產，只是輔助，係位於產銷鏈當中的一節。

因為菇類的生產分類很細，如果要從集收木材到種植，在臺灣根本就不可能發生的事情。

是原告申請之地磅及曬木場設施，皆係菇菌類養殖過程中所必須使用之農產運銷加工設施，自符合申請標準。

被告顯然未注意容許使用審查辦法已就設施種類及許可使用細目作詳細規定，進而忽略原告已符合申請標準此一有利原告之事項，更誤認原告之申請不合標準而做出原處分，已違反行政程序法第4條、第36條之規定甚明。

（五）被告於申請案件符合法令規定要件，即無裁量權而應予以同意申請，並負有應為特定內容之行政處分之義務。

抑或被告雖有裁量權，惟本件申請案同意與否，法律上事涉原告工作權、財產權之保障，現實上屬原告維持生活所必須從事之工作，更屬當地居民維持收入及保持自然生態永續發展之一環，被告實已裁量收縮至零等語。

並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被告應作成准予核發農業用地作農業設施容許使用同意書之行政處分。

四、被告則以：（一）按行政程序法第159條第2項規定關於行政規則之定義，在行政管理實務上解釋性行政規則如習稱之「函釋」或「解釋令」，均應屬之。

如此而言，被告既有依照容許使用審查辦法第6條第1項第2款規定，並援引農委會107年5月23日函，函針對上開辦法所訂之認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準，被告引據以審查並駁回本案農業設施容許使用之申請，並無違誤。

（二）系爭土地現況僅可看出有木材集收之行為及種植少量香蕉，並無與菇菌有關之農業生產事實，現況顯然已脫離農業行為而屬商業行為，依農委會107年1月10日農授糧字第1060734338號書函，農業用地之農業設施容許使用須基於農業生產之事實，始有輔助經營管理需求而附屬設置相關設施之必要；

及依農委會107年5月23日函釋，集貨運銷處理室申請坐落之土地應有農業生產之事實，且設施性質應與其現況生產之作物及處理行為相連結，始有設置之必要性。

本案既然無符合先決條件即須有菇菌生產之事實，故被告不同意原告集貨運銷處理室之申請。

（三）原告雖稱其木材回收再處理係用於菇包製作、菇類段木栽培，惟被告至現場勘查，該農地僅作木材回收再處理，並無菇類生產之事實，故其申請之設施與農業經營之必要性顯不相當。

再依原告所送農業經營計畫書所載，所請農地用於收集木材，加以分類、整頓、加工截短，原料主要來源為長年集收颱風暴雨造成倒塌之樹木，和道路修剪或農園妨礙種植砍下的棄置樹，則該用途係屬資源回收再處理，又何來有產量？至原告主張設施面積審查及廁所設置部分，被告從未表示禁止設置等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

（一）按農業發展條例第2條規定：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣(市)為縣(市)政府。」

第35條規定：「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。

其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」

又新竹縣政府為辦理核發農業設施容許使用許可業務，訂定發布「新竹縣政府核發農業設施容許使用作業程序」，委由該縣各鄉（鎮、市）公所辦理核發農業設施容許使用許可及廢止，最近一次修正內容以103年2月13日府農企字第1030026881號函修正並公告全文5點，其第2點規定範圍如下:㈠依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區之農牧用地申請農作產銷設施。

㈡依都市計畫法劃定為農業區或保護區之土地申請農作產銷設施。

㈢依區域計畫法劃定為一般農業區之農牧用地或養殖用地，申請面積在5千平方公尺以下之水產養殖設施等。

是以，被告據此辦理核發本件農業用地作農業設施容許使用許可業務，核屬有據，合先敘明。

（二）次按農業發展條例第3條第12款前段規定：「本條例用辭定義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。」

第8條之1第2項、第3項規定：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。

但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。

本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。

（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」

又農業委員會依據上開條例第8條之1第3項授權訂定之容許使用審查辦法第6條第1項第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：……二、經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。」

另農委會107年5月23日函以：「說明：……二、按農業設施係輔助其坐落農業用地之農業生產或經營所需，應與該坐落用地之生產使用行為相連結，且具相容使用性質，故依據申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第6條規定，申請農業用地作農業設施容許使用，應以個案所提經營計畫之合理性，以及申請設施與農業經營之必要性，據以審認核處，合先敘明。

……四、至集貨運銷處理室、農糧產品加工室等農業設施係為輔助農業生產之經營管理所需，查其設施申請之基準及條件已有明確規定，故於申請案件審認時，除應符合上開相關規定外，針對申請該項設施坐落之土地應有農業生產之事實，且設施性質應與其現況生產之作物及處理行為相連結，始有設置之必要性。」

上開函釋符合前開農業發展條例第8條及容許審查辦法之規定意旨，被告自得予以援用。

（三）查被告於107年4月12日派員會同原告至現場勘查，現場堆放木材，20呎貨櫃屋一間為放置桌椅，一間為地磅操作室放置辦公桌椅；

40呎貨櫃屋內放置沙發，並設有廚房及衛浴設備等情，有現場照片在卷可稽（見原處分卷第24至26頁）。

經被告以107年5月7日橫鄉農字第1070000853號函通知原告，略以：現況並無農業生產之事實，且貨櫃屋內之配置物品似已脫離農業經營之範疇，又混凝土路面佔整筆土地面積之34.9%，並無敘明必要性，綜上所述，被告無法判定原告所請設施與農業經營之必要性，請原告於107年5月31日前補正，屆期若未周知辦理補正，被告將依容許使用審查辦法第6條辦理等語（見原處分卷第27頁）。

嗣原告於同年5月25日具函說明（見原處分卷第39頁）後，被告再於同年6月5日至現場勘查，現況為種植香蕉、木材堆置、混凝土路面、流動廁所、地磅及貨櫃3具等情，亦有現場照片在卷足憑（見原處分卷第65頁）。

（四）原告主張其係從事與菇菌類養殖相關之農業，所收受之木材上因尚殘留水分，若與泥土、石頭過度接觸將影響日後菇菌培養之品質，故須以人力將木材鋪放置於與泥土、石頭隔離之曬木場曬乾，遂在系爭土地上鋪設混凝土作為曬木場。

原告雖未作菇類栽種的生產，只是輔助，係位於產銷鏈當中的一節，地磅及曬木場設施皆係菇菌類養殖過程中所必須使用之農產運銷加工設施，自符合申請標準云云。

惟系爭土地現況僅可看出有木材集收之行為及種植少量香蕉，並無與菇菌有關之農業生產事實，已難認有輔助經營管理需求而附屬設置相關設施之必要。

又依前開農委會107年5月23日函所示，集貨運銷處理室申請坐落之土地應有農業生產之事實，且設施性質應與其現況生產之作物及處理行為相連結，始有設置之必要性。

本件既不符合須有菇菌生產之前提事實，即難認有設置集貨運銷處理室之必要，則被告不同意原告集貨運銷處理室之申請，亦屬有據。

況依原告所送經營計畫書（見原處分卷第8至11頁），其所請農地用於收集木材，加以分類、整頓、加工截短，原料主要來源為長年集收颱風暴雨造成倒塌之樹木，和道路修剪或農園妨礙種植砍下的棄置樹等情，則該農地僅係作木材回收再處理，並無菇類生產之事實。

準此，被告依容許使用審查辦法及農委會107年5月23日函所示認定原則，審認原告所申請之農業設施容許使用與現況生產之作物無相連結，乃以原處分否准其申請，於法並無不合。

至原告主張原處分未記載法令依據一節，查被告於107年5月7日橫鄉農字第1070000853號函通知原告補正，已敘明屆期若未補正，被告將依容許使用審查辦法第6條辦理等語。

嗣作成原處分時，亦援引農委會107年5月23日函，並載明原告所申請之農業設施容許使用與現況生產之作物無相連結等情，已足使原告瞭解被告否准其申請之原因事實及法令依據，亦難認原處分有違法可言。

六、從而，原告所訴各節並無可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 10 月 3 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 3 日
書記官 樓琬蓉