臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,1497,20190321,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1497號
108年3月7日辯論終結
原 告 何牧珉

被 告 考試院
代 表 人 伍錦霖（院長）住同上
訴訟代理人 陳起雲
上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服考試院中華民國10711月5日107考臺訴決字第190號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於民國107年8月16日，以權益保障為由，向被告申請提供106考臺訴決字第83號訴願決定之訴願人聯絡方式，並備註「按政府資訊公開法向政府機關申請提供政府資訊，提供方式不拘於閱覽、抄錄、複製。」

經被告以107年9月12日考臺訴字第1070007916號書函（下稱原處分）答復略以，聯絡方式屬個人資料保護法第2條第1項規範之個人資料，其申請核與規定不合，所請礙難提供。

原告不服，指稱訴願決定係屬依法應主動公開之政府資訊、其申請係為實現訴願及訴訟之權利，有公益之必要、以及原處分內容不明確等，於107年9月18日提起訴願，經被告107年11月5日107考臺訴決字第190號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：按政府資訊公開法第7條，訴願決定係應主動公開之政府資訊。

原告所為申請係為實現人民訴願、訴訟之權利，係對公益有必要，是以政府資訊公開法第18條第1項第6款但書成立。

關於該但書所指必要之有無，原處分未有說明，已違反行政程序法第5條。

苟被告認為本件申請無該但書所指必要，即應按政府資訊公開法第12條第2項「前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於十日內表示意見。

但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。」

辦理，被告未據以履行，顯有違誤。

次按檔案法第17條「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」

然本件申請書上已明示政府資訊提供之方式不拘於閱覽、抄錄、複製檔案，原處分所按檔案法第18條自無當然適用，更無檔案法之優先適用。

又檔案法第18條第6款所指法令或契約為何，原處分未有說明。

檔案法第18條第7款所指公共利益或第三人之正當權益為何，原處分亦未有說明。

是以，原處分內容不明確，已違反行政程序法第5條。

且原告目前正在打訴訟，如果原告無法得到該訴願人的聯絡方式，會對原告另案訴訟有所影響。

為此，原告依據檔案法第17條及政府資訊公開法第9條規定提起本件課予義務訴訟，並依據行政訴訟法第7條合併請求損害（國家）賠償，爰起訴聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。

２、被告應依原告107年8月16日申請書，作成提供106考臺訴決字第83號訴願人林○○的姓名、地址、電話、電子郵件之行政處分。

３、被告應給付原告新臺幣（下同）9萬元。

４、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）原告申請提供之政府資訊，為個人資料保護法第2條第1項所規範之「個人資料」，其處理或利用，依同法第5條規定，不得逾越特定目的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關聯；

而依原告申請目的欄所載：「按訴願法與行政訴訟法，申請人擬與該案訴願人提起共同訴願或共同訴訟。」

原告要求提供訴外第三人個人資料之目的，無非因其本人提起行政救濟權益保障之需要，與被告因審理訴願案件之必要，蒐集訴願人個人資料之特定目的顯然不同，且難認有正當合理之關聯；

況原告本身訴訟權利之實現，縱與公益有關，惟基於憲法保障隱私權，限制對他人個人資料之利用，亦為公益之必要。

茲以被告106考臺訴決字第83號訴願案業經審結並辦理歸檔有案，屬檔案法第2條第2款所稱之檔案，而有關人民申請提供之政府資訊如已歸檔管理，應優先適用檔案法之規定，以及申請應用檔案以許可為原則，但有檔案法第18條各款所定情形之一，包括依其他法令或契約有保密之義務時，機關得拒絕其申請，原處分以原告申請提供之政府資訊，屬個人資料保護法第2條第1款所規範之個人資料，並已歸檔管理，且有檔案法第18條第6款「依法令或契約有保密之義務者」、第7款「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者」規定得拒絕提供、政府資訊公開法第18條第6款「公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者」應限制公開或不予提供之情形，詳敘理由與法令依據後否准所請，內容明確，依法有據。

（二）有關原告主張個人資料保護法第19條第1項、第20條第1項規定，對本件之申請尚無禁止。

查上開個人資料保護法第19條第1項等規定，屬非公務機關對個人資料之蒐集、處理及利用，惟本案係公務機關對個人資料之蒐集、處理及利用，依個人資料保護法、檔案法及政府資訊公開法等有關法令規定，限制利用、公開或應不予提供之政府資訊，原告此部分之主張，尚無可採。

又申請應用之檔案內容，如僅其中一部分含有限制公開或提供之情形，依檔案法施行細則第17條第2項及政府資訊公開法第18條第2項規定，應採「分離原則」，去除不得公開部分後，就其他部分公開或提供之。

茲以原告請求之資訊「聯絡方式」屬個人之核心資料，其功能屬一體不可分割，爰無從分離，故被告以原處分否准原告之申請，經核並無不法。

至原告請求被告賠償其所受損害並回復原狀，原告並未舉證說明其受有何損害，及如何回復原狀等，是難認原告因此受有損害，故原告之請求無理由。

（三）綜上，原告向被告申請提供106考臺訴決字第83號訴願決定之訴願人聯絡方式，經被告以原處分否准，依法並無違誤，原告請求撤銷原處分、訴願決定及賠償其所受損害並回復原狀，洵無理由，並聲明：１、原告之訴駁回。

２、訴訟費用由原告負擔。

四、本件事實經過及兩造聲明陳述同上，即原告併主張依據檔案法（第17條）及政府資訊公開法（第9條）請求特定訴願案件訴願人個人聯絡方式（基本資料）是否有理由？

（一）本件應適用之法律及本院見解：１、政府資訊公開法（下簡稱政資法）第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。

但其他法律另有規定者，依其規定。」

第7條第1項前段規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……。

」第9條規定：「（第1項）具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。

持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。

（第2項）外國人，以其本國法令未限制中華民國國民申請提供其政府資訊者為限，亦得依本法申請之。」

第12條第2項規定：「前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於十日內表示意見。

但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。」

第13條第1項前段規定：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。」

第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。

但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。

……。

（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」

２、檔案法第1條規定：「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。

（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」

、第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」

、第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。

」、第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。

二、有關犯罪資料者。

三、有關工商秘密者。

四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。

五、有關人事及薪資資料者。

六、依法令或契約有保密之義務者。

七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」

３、再按人民申請閱覽、抄錄或複製政府資訊，除應視其是否為檔案，分別適用檔案法或政資法規定外，倘該政府資訊包含個人資料保護法（下簡稱個資法）第2條第1款所指「個人資料」者，則尚應適用個資法規定。

而上開政資法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。

⑴因此，人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範之範疇，應優先適用檔案法之規定處理之。

故為滿足人民知的權利，人民得依檔案法或政資法請求行政機關提供檔案或行政資訊，如該政府資訊屬經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定處理，如屬未歸檔之案件，則依政資法為審查，如屬其他法令規定之政府資訊，則需視該相關法令是否有另為規範而屬前揭檔案法第1條第2項（本法未規定者，適用「其他法令規定」）及政資法第2條但書所稱之「其他法律」，以決定其適用之順序。

⑵再參照前開檔案法第1條第2項規定，政府機關除得依檔案法第18條規定拒絕提供政府資訊檔案外，倘有其他法律依據，亦即「檔案」於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法第18條第1項所列各款規定情形之一者，亦得據以限制公開。

從而，就人民閱覽具有檔案性質之政府資訊事件，政府機關即應審查檢視有無檔案法第18條及政府資訊公開法第18條第1項各款情形，如無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供之；

倘政府資訊中雖含有限制公開或不予提供之事項者，若可將該部分予以區隔，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，應就該其他部分公開或提供之（即資訊分離原則）。

４、個資法第1條規定：「為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法。」

第2條第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、個人資料：指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。

……。」

第5條規定：「個人資料之蒐集、處理或利用，應尊重當事人之權益，依誠實及信用方法為之，不得逾越特定目的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關聯。」

第10條規定：「公務機關或非公務機關應依當事人之請求，就其蒐集之個人資料，答覆查詢、提供閱覽或製給複製本。

但有下列情形之一者，不在此限：一、妨害國家安全、外交及軍事機密、整體經濟利益或其他國家重大利益。

二、妨害公務機關執行法定職務。

三、妨害該蒐集機關或第三人之重大利益。」

第15條規定：「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。

二、經當事人同意。

三、對當事人權益無侵害。」

第16條規定：「公務機關對個人資料之利用，除第六條第一項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。

但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。

二、為維護國家安全或增進公共利益所必要。

三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。

四、為防止他人權益之重大危害。

五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。

六、有利於當事人權益。

七、經當事人同意。」

而前開個資法係對個人隱私權為保護，與檔案法或政資法之立法目的及法制度功能，並不相同；

因此公務機關對個人資料之利用，參照前揭個資法規定，原則上限於「執行法定職務必要範圍」內，且須與「蒐集之特定目的相符」者為限，但符合個資法第16條各款例外情形者，得為特定目的外利用。

反之若不符合上開要件（即個人資料非機關「執行法定職務必要範圍」內，且非與「蒐集之特定目的」相符，又與個資法第16條例外情事不符者），則屬前揭政資法第18條第1項第1款及檔案法第18條第6款規定（依法令應禁止公開及得拒絕申請閱覽之政府資訊），參照最高行政法院107年度判字第52號判決意旨即採相同見解。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實：１、原告於107年8月16日填具申請書（被告收文日期為107年9月6日），向被告申請提供「106院考臺訴決字第83號訴願案訴願人之聯絡方式」，申請目的為「權益保障」，備註「按政府資訊公開法向政府機關申請提供政府資訊。

提供方式不拘於閱覽、抄錄、複製。」

（本院卷第61頁）。

２、被告於107年9月12日以考臺訴字第1070007916號書函（即原處分）復原告略以：「主旨：臺端申請提供本院106考臺訴決字第083號訴願決定書之訴願人聯絡方式一案，復如說明，請查照。

說明：一、復臺端民國107年8月16日申請書。

二、按個人資料保護法第2條第1款規定，所稱個人資料係指自然人之姓名、……聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。

另政府資訊公開法第18條第1項規定，人民向政府機關申請提供之政府資訊，屬於該條項所列9款情形之一者，應限制公開或不予提供。

其中第6款規定：『公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。

……。』

檔案法第18條復明定各機關得拒絕之情形，其第6款及第7款規定：『依法令或契約有保密之義務者』及『其他為維護公共利益或第三人之正當權益者』。

有關臺端申請提供之政府資訊，屬業經歸檔管理之檔案，優先適用檔案法之規定處理，合先敘明。

三、臺端申請旨揭訴願人聯絡方式屬個人資料保護法規範之個人資料，核與上開規定不合，所請礙難提供。」

等語（本院卷第62頁、訴願可閱覽卷第22頁）。

３、原告不服，於107年9月18日提起訴願，經被告於107年11月5日以107考臺訴決字第190號訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

４、本件訟爭106考臺訴決字第83號訴願案件業經歸檔，有被告提出之歸檔清單附卷可查，本院亦請被告當庭遮隱訴願人林○○姓名後，當庭提示歸檔清單予原告閱覽。

（三）依據前述檔案法及政資法規定，資訊之公開無非係滿足公眾「知」之權利，然又為兼顧個人隱私以符合個資法規定詳如上述，則如何達到令公眾知悉而不侵害個人隱私之保護，被告等提供資訊之行政機關，自應依具體個案為考量。

經查，本件原告請求被告提供106考臺訴決字第83號訴願案件訴願人林○○的姓名、地址、電話、電子郵件等資料，主要目的是希望與該案訴願人林○○聯絡後共同提起行政訴訟，故本件原告申請目的是自己提起行政訴訟需要，應先敘明。

又參照個資法第2條規定可知，本件原告申請之資訊核屬林○○的個人資料及重要之隱私，依個資法第5條規定，被告審查時自不得逾越當初蒐集特定目的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關聯；

而本件原告請求被告提供之資訊詳如上述，核與被告因審理訴願案件之必要，蒐集該訴願案個人資料之特定目的顯然不同，亦難認與本件原告請求有何正當合理之關聯。

因此被告衡量被告106考臺訴決字第83號訴願案件的資訊除上開事涉隱私部分均已當庭提示供原告閱覽（且上網已公開），本件原告請求部分（據以與訴願人林○○聯繫）嚴重影響訴願人林○○隱私（即獨處不受侵擾之權利），因此原處分參照前揭檔案法第18條第6款依法令有保密之義務（及政資法第18條第1項第6款「公開或提供有侵害個人隱私」），而不予提供即駁回本件原告申請，參照前揭見解，經核自未違法。

１、再查，本件訟爭106考臺訴決字第83號訴願案件業經歸檔（詳如上述），而應優先適用檔案法之規定處理（本件原告提出之申請），亦詳如前述本院見解，因此原告主張原處分違反政資法第12條2項但書及第18條第1項第6款但書規定云云，本難認有理由。

２、本件原告申請（請求）被告提出之資訊業經歸檔詳如上述，故本件申請應優先適用檔案法跟個資法，復查原告取得資訊之目的是為與106考臺訴決字第83號訴願人林○○聯繫，亦詳如上述；

另查該案訴願人林○○於該案提出個人資料是為了自己訴願案使用，不是為了提供個人資料予原告等第三人，參照前開被告蒐集該訴願案個人資料之特定目的及與本件原告請求並無正當合理之關聯之說明，被告抗辯若詢問訴願人林○○是否同意，被告可能另有違反個資法之虞，更與被告蒐集資料之目的相背等語，亦非無據。

因此原告主張原處分之作成未考量政資法第12條第2項規定云云，核不足採。

３、原告再主張向被告申請提供之本件資訊，主要目的是要提起行政訴訟，即與106考臺訴決字第83號訴願人林○○一起提起行政訴訟，故符合政資法第18條第1項第6款但書之「對公益有必要」之要件，故原處分違法云云。

然查，本件申請應先適用檔案法而非個資法詳如上述，且本件被告業經衡酌是否違反個資法及檔案法等規定，亦認不存在原告所主張之「對公益有必要」。

況查，本件原告所指提起行政訴訟，就本件申請之資訊（對照該案訴願人個人隱私）言，自不能被衡量為「對公益有必要」，因此原告此部分主張亦不足採。

４、末按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第96條第1項第2款固有明文。

但理由記明的程度並不要求鉅細靡遺、冗長敘述，只要形式上包含作成決定所考量的重要事實及法律上原因，即已符合理由記載的程式要求。

經查本件原處分說明三明確載明原告申請事項屬個資法規範之個人資料，與所指之個資法、政資法、檔案法等規定不合，所請礙難提供等語明確；

因此原告稱原處分不符明確性原則、被告不能再補正法律規定云云，自對原處分有誤解而不足採，亦應再予敘明。

（四）末按行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」

並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第3點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據……。

」是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」

配合適用（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議意旨參照）。

是本件原告主張因被告之違法行政行為受有損害，循序向本院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定，請求被告應賠償原告9萬元如其聲明第三項所示，本院雖就國家賠償部分，自原告依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，然本件原告提起之課予義務訴訟經本院審理後，認原告之請求為無理由，已如前述，則其附帶請求國家賠償部分，核自無理由，爰併予駁回之。

五、綜上所述，本件原告之訴並無理由；原處分駁回原告之申請，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷並請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

又本件為判決基礎事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，縱經審酌，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 21 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 張瑜鳳
法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 3 月 21 日
書記官 陳德銘