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臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1537號
108年4月25日辯論終結
原 告 古月萍
被 告 新竹市政府
代 表 人 林智堅
訴訟代理人 詹繡菊
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年9月27日台內訴字第1070056293號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於命原告限期恢復作農業使用部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之配偶即訴外人朱順隆與他人共有之新竹市○○段000○000○號等2筆土地（下稱系爭土地），屬特定農業區農牧用地。
被告依其於民國106年9月30日辦理會勘結果，發現系爭土地經鋪設水泥鋪面，其上並搭建鐵皮屋（下稱系爭建物），及原告於106年10月16日陳稱：系爭建物係前地主即朱順隆之兄朱棟基蓋的，現由伊與朱順隆居住其內等語，於106年10月19日對原告與朱順隆發函，略謂系爭土地上之水泥鋪面及鐵皮建物，不得認定為作農業使用，請其2人於文到30日內，依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，補正相關文件，並將改善前後照片或相關文件送請審核，如未於期限內補正，將依農業發展條例第69條規定處理等語。
惟原告與朱順隆逾期未補正，被告審認原告與朱順隆於系爭土地作搭建鐵皮屋及鋪設水泥鋪面等使用，乃未依規定作農業使用，違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條規定，依區域計畫法第21條第1項規定，以107年6月7日府地用字第1070089220號裁處書（下稱原處分），對原告與朱順隆2人各處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並自原處分送達次日起3個月內恢復作農業使用。
原告與朱順隆不服，提起訴願，經訴願決定以朱順隆自103年2月4日入監執行，故被告於106年9月30日至系爭土地會勘時，朱順隆並非於系爭土地上作非農業使用之人為由，撤銷原處分關於朱順隆部分，另駁回原告所提訴願。
原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：系爭土地上原由訴外人朱棟基設有貨櫃，伊之配偶朱順隆於朱棟基死亡後，接續使用該貨櫃，且於103年2月入獄前，出資擴建為系爭建物及車庫，於入獄後授意伊代為管理系爭建物，故朱順隆始對系爭建物有事實上之管領力，應負占有人之義務，伊僅係基於與朱順隆以永久共同生活為目的而同居之家屬關係，使用系爭建物，屬民法第942條所定占有輔助人，既非系爭土地所有人，亦非地上物所有人及建造人，在未徵得朱順隆同意前，無權改變建物現況，自不該當違反區域計畫法第15條第1項規定之行為人。
被告既已對朱順隆裁罰，本件顯非行為人不明，不應另對非行為人之伊裁罰（最高行政法院95年l月份庭長法官聯席會議決議參照），蓋系爭建物係由朱順隆擴建之事實，不因其入監而改變，被告一併對伊裁罰顯有不當。
又系爭土地另一共有人尹惠雯（朱順隆之胞姊），已將系爭土地上之貨櫃拆除，於車庫加裝鐵窗、鐵門，而保留水泥鋪面未拆云云。
並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：系爭土地屬特定農業區農牧用地，經被告於106年9月30日現場勘查，有未經申請許可搭建鐵皮屋、鋪設水泥鋪面情事，另原告於同年10月16日至被告機關陳述：「之前地主朱棟基蓋的人現在走了，我及朱順隆住在那裏……。
」被告嗣於同年10月19日發文通知原告及朱順隆等2人於文到30日內依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，提出合法申請或恢復原狀，惟其等逾期未改善，是原告使用系爭土地未作農業之行為，違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制事實明確。
又被告於106年9月30日現勘時，朱順隆已入監服刑中，非就系爭土地未為農業使用之人，原告則居住於系爭建物，其縱非設施搭建及設置者，經被告通知，仍有本於善良管理人地位，維護土地合法使用之責，詎其逾期未改善，且未提出合法使用之證明文件，縱無違反農牧用地編定管制使用之故意，亦有應注意而未注意之過失，被告依原告違規使用面積約168平方公尺，依區域計畫法第15條第1項、第21條規定，裁處6萬元罰鍰，並限期恢復作農業使用，並無不當等語，並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有系爭土地建物查詢資料、被告106年9月30日會勘紀錄、106年10月19日府產農字第1060150842號函、107年1月11日府地用字第1070017220號函、原處分書及訴願決定書，附原處分卷第10至18、37至46、35至36、54至55、2至3及79至83頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
又原處分係對原告與訴外人朱順隆各裁處罰鍰6萬元及限期就系爭土地恢復作農業使用，其中關於朱順隆部分，並未損害原告之權利或法律上利益，且業經訴願決定撤銷而不存在，則原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於朱順隆部分，自屬於法不合，應予駁回。
五、本件次應審究者，厥為：被告審認原告未將系爭土地作農業使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並自原處分送達次日起3個月內恢復作農業使用，有無違法？經查：㈠按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。
」第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
內政部依區域計畫法第15條第1項授權，訂定之非都市土地使用管制規則第6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。
……」該條附表一：各種使用地容許使用項目許可使用細目表第五點，係就「使用地類別」為農牧用地之非都市土地，規定其容許使用之項目及許可使用細目，未依該附表所定容許使用項目及許可使用細目而使用農牧用地者，即屬違反區域計畫法第15條第1項規定而使用非都市土地，應依同法第21條第1項規定裁處罰鍰。
至該條項另規定限期恢復原狀部分，性質上係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予回復非都市土地合於編定使用之義務，其性質屬狀態責任，應以對土地具有管理處分權能者為相對人，始有履行此一公法上義務之可能，另觀同條第2項：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」
所定應就主管機關採取恢復原狀措施負擔費用之人，不以違反編定管制而使用非都市土地之行為人為限，益見限期恢復原狀並非命違法行為人負擔行為責任，故非必以過去違法使用非都市土地之行為人為相對人，而應由主管機關行使裁量權，依據比例原則，比較衡量對於土地或地上物所有人、使用人或管理人中之何者課予限期恢復原狀義務，最能有效達成除去違法狀態之目的，擇定處分之相對人。
㈡經查：⒈系爭土地之使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地；
被告於106年9月30日會同部分所有權人至現場會勘，發現系爭土地現場鋪設水泥鋪面及搭建系爭建物，同日到場之系爭土地共有人之一尹惠雯並在會勘簽到簿上記載：「請速拆掉756的違建貨櫃屋及751的車庫、鐵皮籬笆，行為人居住使用人是古月萍。」
等文字，有土地建物查詢資料、會勘紀錄與簽到簿、會勘當日所拍攝相片及鐵皮建物位置圖，附原處分卷第10、13、37、38、5頁可稽。
又原告曾於106年10月16日至被告機關，就系爭土地疑似未經申請許可鋪設水泥鋪面及搭建系爭建物一事陳述意見：「之前地主朱棟基蓋的，現在人走了，我和朱順隆住在那裏，因為她姊姊要那塊地就要告我。」
等語，有新竹市農地違規使用案件到府陳述紀錄表附原處分卷第21頁可佐；
其於本件起訴狀內，則自承系爭土地上之貨櫃原為朱棟基所設，朱順隆於朱棟基死亡後，接續使用該貨櫃，並出資擴建系爭建物及車庫，其與朱順隆於103年4月16日結婚，與朱順隆約自98、99年起居住於系爭建物內，朱順隆於103年2月間入獄後，委請其代為管理等語（參見本院卷第12、13頁）。
另系爭土地部分共有人即訴外人尹惠雯、尹筠、尹曉嵐（下稱尹惠雯等3人），前以原告未經其等同意，無權占有系爭土地及其等建造之系爭建物，且未經其等同意違法加蓋車庫為由，向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）提起民事訴訟，請求原告返還系爭土地、將系爭建物回復原狀及拆除違法加蓋之車庫，經新竹地院於106年9月12日以105年度訴字第957號民事判決駁回尹惠雯等3人之起訴，其3人不服，提起上訴，經臺灣高等法院分為106年度上易字第1165號民事事件受理；
尹惠雯等3人在該民事事件二審審理期間，於107年2月24日提出民事撤回部分訴訟狀，表示原告已於107年2月7日歸還系爭土地，其3人並於同日將系爭建物拆除等情，有本院依職權調取上開民事訴訟歷審卷宗，自其中臺灣高等法院106年度上易字第1165號卷內影印之上開民事撤回部分訴訟狀，附本院卷第129頁足憑。
綜合上述事證，可知原告自98、99年間至107年2月7日，係居住於系爭建物內。
⒉次查，被告於106年10月19日對原告與朱順隆發函，略謂系爭土地現場鋪有水泥一式及鐵皮建物1間，依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」
屬不得認定作農業使用情形，相關設施倘係農業經營設施，請於文到30日內，依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法相關規定，向土地所在地區公所申請核發農業用地容許使用同意書或補正相關合法證明文件，並將改善前後照片或相關文件等資料送請審核，如逾期未補正，將依農業發展條例第69條規定，就系爭土地違反區域計畫法使用管制規定，依區域計畫法處理；
嗣因其2人未補正，再於107年1月11日對其2人發函，以其2人未於前函所定期限內恢復農業使用，涉有違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條規定之虞，經被告農業單位依農業發展條例第69條規定通報應依區域計畫法裁處，請其2人於文到15日內以書面提出非違規使用行為人之意見或證明文件，逾期未提出者，將依區域計畫法第21、22條規定裁處，惟2人中僅朱順隆於同年1月22日以書面陳稱：系爭土地上之水泥鋪面只供方便運送肥料之用，鐵皮屋是便於儲放農具之用等語，另有被告106年10月19日以府產農字第1060150842號函（原處分卷第35、36頁）、107年1月11日府地用字第1070017220號函（原處分卷第54、55頁）、朱順隆所具陳述書面（原處分卷第57頁）在卷足憑。
⒊由上可知，訴外人朱棟基前於系爭土地上鋪設水泥及搭建系爭建物，不符非都市土地使用管制規則第6條第1項附表一第五點之農牧用地容許使用項目及許可使用細目，原告自98、99年間起即居住於系爭建物內，其經被告於106年10月19日發函通知後，對於系爭土地為特定農業區農牧用地，其上鋪設之水泥及以鐵皮搭建之系爭建物，如未申經所在地區公所核發農業用地容許使用同意書，不得認係合法作農業使用，有違區域計畫法之土地使用管制規定等情，業已知悉，惟其未依該函所定期限，補正系爭建物業經容許作為農業使用之證明文件，且其迄至107年2月7日將系爭土地歸還部分共有人，由部分共有人於同日拆除系爭建物之前，仍居住於系爭建物內，自係違反區域計畫法第15條第1項之管制而使用系爭土地，且有應注意、能注意而未注意之過失，被告就原告此一違章行為，依同法第21條第1項規定，裁處最低額罰鍰6萬元，經核尚無不合。
⒋原告雖主張：系爭建物係朱順隆於103年2月入獄前出資擴建，入獄後則授意伊代為管理，故朱順隆始對系爭建物有事實上之管領力，伊係因與朱順隆間之家屬關係而使用系爭建物，屬民法第942條所定占有輔助人，非系爭土地之所有權人，亦非地上物所有人及建造人，未經朱順隆同意，無權改變建物現況，自不該當違反區域計畫法第15條第1項規定之行為人，且被告已對朱順隆裁罰，不應另對非行為人之伊裁罰云云。
惟查，區域計畫法第21條第1項規定之罰鍰，係對行為人過去違反同法第15條第1項之管制而使用非都市土地之行為予以制裁，違法使用之行為人，不問係基於自身對非都市土地具有之事實上管領力而使用，抑或因受僱人、學徒、家屬或其他類似之關係，受占有人指示而管領非都市土地，本於占有輔助人地位而使用，均為該條文之處罰對象。
系爭土地為農牧用地，朱棟基前於其上搭建系爭建物，並不符合非都市土地使用管制要點對農牧用地所定容許使用項目及許可使用細目，原告在系爭建物內居住，經被告通知不合農業用地作農業使用情形後，既未補正系爭建物容許作農業使用之證明文件，且於107年2月7日將系爭土地返還所有人前，仍居住於系爭建物內，乃出於過失，違反區域計畫法第15條第1項對農牧用地之管制而使用系爭土地，被告依同法第21條第1項規定對其裁處罰鍰6萬元，依上說明，自無不合，原告主張：朱順隆始對系爭土地上之鐵皮建物有事實上管領力，伊僅係該建物之占有輔助人，非所有人或建造人，亦非系爭土地所有人，無違反區域計畫法第15條第1項規定之行為，不應受罰云云，並非可採。
又依前述，原處分以朱順隆使用系爭土地違反區域計畫法第15條第1項為由，依同法第21條第1項規定對朱順隆裁處罰鍰6萬元及限期3個月內恢復作農業使用部分，業經訴願決定撤銷，被告依其查得上開事證，對原告自身違反區域計畫法第15條第1項之管制而使用系爭土地之違章行為，依同法第21條第1項規定對原告裁處罰鍰6萬元，並無違誤，是原告另稱：被告業已對朱順隆裁罰，不應再對伊裁罰云云，亦無足取。
㈢末查，原告業於107年2月7日將系爭土地歸還部分共有人即尹惠雯等3人，其3人並於同日將系爭建物拆除等情，已如前述。
是原告自107年2月7日起，已非系爭土地之使用人或管理人，其復非系爭土地之所有人（參見原處分卷第10至18頁之系爭土地登記資料），故自斯時起對系爭土地已不具管理處分權，被告猶於其後之107年6月7日，以原處分命原告應於3個月內將系爭土地恢復作農業使用，課予其維護系爭土地合於編定之管制使用狀態責任，所選擇之處分相對人，顯然無法有效達成使系爭土地回復合法使用狀態之目的，而有濫用裁量權之情形，自屬於法不合。
六、綜上所述，原處分命原告於收受送達次日起3個月內將系爭土地恢復作農業使用部分，有上述裁量濫用之違法，訴願決定未予糾正，同有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
至原處分對原告裁處6萬元罰鍰部分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，另原處分關於朱順隆部分，並未損害原告之權利或法律上利益，且業經訴願決定撤銷，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 16 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 王 俊 雄
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 5 月 16 日
書記官 李 建 德
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