臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,274,20220826,1

臺北高等行政法院裁定
107年度訴字第274號
原 告 沈歧武
林旺仁
張人堡
王鴻偉
黃富康
鄭武松
林于如
共 同
訴訟代理人 高烊輝 律師
翁國彥 律師
李劍非 律師
被 告 蔡英文（總統）
訴訟代理人 郭雨嵐 律師
汪家倩 律師
謝祥揚 律師

上列當事人間赦免事件，原告不服總統府中華民國107年1月4日
華總訴字第10600118263號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。

理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判權，不能依法移送。
」行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款分別定有明文。
行政訴訟法第2條既言「公法上之爭議」，可知得受行政法院審判者，首須係法律上之爭議，若非法律上爭議，自非屬得依行政訴訟法規定提起行政訴訟之事項。
且此非屬行政訴訟審判權限之事項，係無從命補正，亦無其他受理訴訟權限之法院，自不生應裁定移送之問題。
是繫屬之行政法院即應依行政訴訟法第107條第1項第1款規定為駁回之裁定。
二、本件行政訴訟起因於原告沈歧武因最高法院民國99年度臺上字第5659號刑事確定判決、原告林旺仁因最高法院100年度臺上字第6514號刑事確定判決、原告張人堡因最高法院93年度臺上字第5954號刑事確定判決、原告王鴻偉因最高法院98年度臺上字第2954號刑事確定判決、原告黃富康因最高法院101年度臺上字第4242號刑事確定判決、原告林于如因最高法院102年度臺上字第2382號刑事確定判決、原告鄭武松因最高法院94年度臺上字第784號刑事確定判決，判處死刑定讞。
（前開原告沈岐武等人合稱「原告等7人」。
另原告陳昱安因最高法院102年度臺上字第446號刑事確定判決判處死刑定讞而向總統請求赦免部分，因其已於108年1月18日死亡，本院另以裁定駁回之。
）原告等7人分別於104年10月28日、30日、11月13日、12月18日、105年4月22日，以「請求赦免書」向時任第13屆總統之總統馬英九請求赦免，惟自原告等7人提出申請後逾2個月，被告仍未於法定時間內作成准駁決定。
原告等7人爰提起訴願遭不受理駁回。
原告等7人不服，於是提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）程序事項：
本件應以總統為原處分機關，故應以隸屬總統，而非總統
府之訴願審議委員會為訴願管轄機關：訴願作為行政救濟
制度之一環，係賦予行政機關自省救濟機會，俾重行檢視
原處分之適當性及適法性，以維護人民憲法上所保障之訴
訟權益。蓋總統亦屬於行政機關，其所作成之行政處分如
有違法或不當致損害人民權利者，或其對人民依法申請之
案件有作為一定行政處分之義務卻怠於為行政處分者（亦
即法令賦予人民有請求總統就其申請作成一定行政處分之
權利時），人民自亦得依法律之規定，對總統提起撤銷或
課予義務之訴願，並由總統設置之訴願審議委員會辦理訴
願事件。總統既為被告機關，依訴願法之規定，其訴願管
轄等級應係比照「中央各院」，即由隸屬於總統之訴願審
議委員會作為訴願管轄機關。詎料本件竟由總統府之訴願
審議委員會作為訴願管轄機關，與訴願法之規定已有不符
。
（二）實體事項：
1.受死刑宣告者有向總統提起赦免之權利，總統對於赦免請求之准駁，具有行政處分之效力，且應受司法審查：
於公民與政治權利國際公約（下稱「公政公約」）未國
內法化前，我國實務向來將赦免法規定之特赦或減刑等
視為對受刑人之恩典，為總統憲法第40條所規範之專屬
職權，總統是否行使屬於類似政治問題之高權行為而非
法律爭議，故不受司法審查。惟行政機關行使其赦免行
為，該赦免行為之性質以及赦免行為是否應受司法審查
，比較法上有諸多討論可茲參照，爰先以德國法為例：
(1)德國基本法第60條規定針對已作成之赦免決定遭廢止，德國憲法法院明白肯定其應受司法審查。而如總統
係拒絕人民之赦免請求，人民得否向法院提起救濟？
德國聯邦憲法法院早期係以4票對4票之結果作成之裁
定，足徵其爭議性。主張赦免行為不受司法審查之理
由為赦免權力乃對於經過司法程序已無法再改變之決
定開放「另類」、「特殊」之補救途徑。赦免行為的
作成與統治者個人因素、個人威信有關，被視為統治
者的「保留司法權」，使其得以藉由「赦免」手段介
入司法事件。由於赦免行為係屬對司法權之干預，原
本就與權力分立原則有所乖離。就此而言，德國基本
法係對權力分立原則有所修正，並授予赦免機關於個
案中享有「特殊的形成權」，而容許行政權對於司法
有所干預，於此種赦免制度之下，自不容再訴諸司法
與之對抗。另主張赦免行為應受司法審查之德國聯邦
憲法法院法官則認為，昔日赦免制度係由具有特殊威
信的個人，依個人好惡，作成免於司法審查的赦免決
定，此種舊有觀念與民主法治的憲法秩序不相合致。
是以，赦免權行使，自不能外於德國基本法第19條第
4項所建立之法治國家基本秩序。在民主法治國家憲
政秩序中，赦免權行使已不再是對司法權之非常干預
。於法治國家之基本秩序中，赦免權行使旨在修正合
法司法裁判之後果，若合法裁判於例外情形與個別正
義的基礎有所衝突時，得藉由赦免制度有所補救。而
行使赦免權之主體，僅能於憲法秩序中及德國基本法
第1條第3項及第30條第3項劃定之界線內作為，無論
是積極或消極的赦免決定，均需以正義理念為取向。
法院對於赦免案件恣意或率然拒絕審理，與憲法秩序
有所不合。以正義為取向的赦免制度，仍在法的範疇
之內。赦免決定的動機雖無法以法律予以規範，由掌
理赦免權的機關依其自由裁量決定之。基於此等裁量
權，得以不悖於德國基本法秩序的理由拒絕赦免，對
於聲請人的權利並無侵害。惟，若拒絕赦免有恣意或
濫權之情事，則聲請人基於德國基本法第1條及第3條
所保障不受歧視的權利，即受侵害。如行政權侵害人
民權利時，均應受司法審查。赦免行為在憲法地位屬
於行政權的一環，依德國基本法第19條第4項規定意
旨，自應受司法審查，由法院審究其在實質上是否合
乎正義的最低要求，或是否合乎法治國家精神。德國
早期實務見解雖意見分歧，然德國學界通說則肯定赦
免行為應屬受司法審查之法律行為。理由其一係以德
國基本法第60條已將赦免制度法制化，故赦免之准許
與拒絕即應屬於法律行為，如侵害人民之權利，非無
救濟之機會。其二，參酌德國基本法第19條第4項、
第1條第3項及第20條第3項規定，國家行為應受法的
拘束，即使在缺乏特定規範時，國家行為仍應受「恣
意禁止原則」、「比例原則」及相關權限及程序規定
之拘束，如有違誤之處，即屬侵害德國基本法第19條
4項所稱之「權利」。此外，我國現任司法院院長許
宗力於其著作中，即明白指出赦免請求之拒絕與赦免
決定之撤銷是否為行政處分乃係問題之核心，而德國
近年以赦免行為仍受法律與法之拘束，尤其不能牴觸
平等原則與比例原則，傾向於承認總統之特赦行為具
有行政處分之性格。準此，德國基本法第60條規範之
赦免，不單純僅係總統之「權力」，亦屬於人民之「
權利」，故赦免請求之拒絕或赦免之撤銷，應認可屬
行政機關所為之行政處分，並應受司法審查。
(2)復如美國法院之見解，美國法上固有「政治問題」（political question）概念，惟美國最高法院判決從未以政治問題理論而棄守赦免權之審判權。美國聯邦
憲法第2條第2項第1款規定：「總統對違反聯邦之犯
罪者，有權頒賜減刑與赦免，但於彈劾案不得為之。
」是美國法上赦免權同為憲法明文賦予總統之職權。
以美國聯邦及各州法院為例，該國法院向來雖高度尊
重行政首長對於赦免權之行使，惟就總統之赦免行為
是否符合憲法規定之赦免要件，是否可以終身監禁為
條件，赦免死刑，以及是否違反權力分立原則等問題
，美國聯邦最高法院國法院均曾予以受理並作成實體
判決。
在Ohio Adult Parole Authority v.Woodard一案中，O'Connor大法官針對赦免程序是否可能違反憲法正當法律程序問題時即認為：「憲法正當程序的
保障，並不因赦免與否屬於行政（首長）的裁量範圍
而受影響。……即使傳統上赦免及減刑決定並非法院掌
理的事務，但某些基本的程序保障對於赦免程序仍然
有所適用。」。換言之，總統行使赦免權並非美國法
制所謂之政治問題，透過司法審查能避免國家機關輕
率地決定是否赦免，或是恣意剝奪受刑人使用赦免程
序之機會。總統行使赦免權力仍某程度受憲法上正當
法律程序之限制，司法權仍得介入審查。
(3)我國立法院於98年3月31日完成公政公約及經濟社會文化權利國際公約（下合稱「兩公約」）及兩公約施
行法》之審議，總統於98年4月22日公布兩公約施行法，並於98年5月14日完成批准程序，98年12月10日施行。而兩公約施行法第2條明文規定：「兩公約所揭
示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」，司法
院釋字第329號理由書中亦認定條約之位階等同於法
律，司法院大法官羅昌發於釋字第709號解釋部分協
同部分不同意見書中亦指出：「我國已透過『公民與
政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行
法』，施行ICCPR及ICESCR。
雖該施行法在我國國內屬於法律位階，然在我國法律體系內納入並執行國際人
權公約，亦可證明我國對於該等人權公約所承認之人
權價值，有明確且直接之肯定。我國雖非前揭公約之
參與國，故無法直接引用該人權公約作為憲法解釋之
依據，然此並不影響該國際文件所承認之各項人權及
價值之普世性質，以及其得以做為解釋我國憲法基本
權利內涵之重要考量依據，使我國憲法及憲政思想，
與國際人權趨勢，進行有效之對話，並強化對人民之
基本權利保障。
本席曾於本院釋字第694號、696號、第701號及第708號解釋所提出之意見書中多次闡述此旨。」。學者廖福特與張文貞教授則認為，依兩公約
施行法第4條、第8條規定，推論兩公約屬於特別法或
至少規範效力優於國內法，當國內法與兩公約衝突時
，法院應優先適用兩公約。另有學者陳怡凱教授認為
，在解釋上，兩公約之權利可能與我國憲法上之基本
權相重合，透過納入既有之基本權內容中，將該等權
利視同具有憲法上之效力，而未重合之部分人權，則
透過憲法第22條之概括條款，解釋為同受憲法上之保
障，因此法官若於具體案件確信系爭之內國法律或命
令有違背公約人權之疑義時，應根據司法院釋字第37
1號解釋，停止審判聲請大法官解釋。是可認倘法律
規定與兩公約相牴觸時，法院或行政機關應優先、直
接適用兩公約之規定；倘兩公約之權利與我國憲法上
之基本權未能完全重合時，則應得透過憲法第22條之
概括條款，將該兩公約之權利解釋為同受憲法上之權
利而應受保障。
(4)復按兩公約施行法第3條規定，意謂我國法院解釋兩公約意旨時，應參考兩公約人權規定、立法意旨及相
關解釋，尤其是公政公約監督機關即聯合國人權事務
委員會（United Nations Human Rights Committee，下稱「人權事務委員會」）之解釋，作為進行審判
之礎，不得任意作解釋。所謂人權事務委員會之解釋
範圍應包括：人權事務委員會針對公政公約條文解釋
之一般性意見（General Comment）、人權事務委員會對於個案申訴（包括個人申訴與國家申訴）來文中
所表示出之決定（Communication），以及人權事務委員會對締約國進行國家報告審查所做成之結論性意
見（Concluding Observation）等，均是人權事務委員會表示兩公約見解之文件，應皆屬兩公約施行法第
3條所稱「人權事務委員會對兩公約之解釋」。至於
我國政府為落實國際人權公約所完成之國家人權報告
，及經國際獨立專家審查通過的結論性意見與建議該
之效力，由於兩公約施行法第6條規定：「政府應依
兩公約規定，建立人權報告制度。」因此從「自課義
務」之角度觀之，我國司法機關及行政機關亦應遵循
曾任人權事務委員會委員之國際獨立專家對我國國家
審查報告之結論性意見與建議。
(5)公政公約第6條第4項規定：「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀大赦、
特赦或減刑。」，人權事務委員會於公政公約第6號
一般性意見第7點更認為，尋求赦免或減刑之權利，
其與公平法院聽審請求權、無罪推定、上訴權等並列
為受死刑宣告者之特定權利。復參酌聯合國經濟社會
理事會（Economic and Socail Council，下稱「經社理事會」）關於死刑犯權利保障之保護措施第7點
規範：「被判處死刑之人有權尋求赦免；對於所有死
刑案件均可給予赦免。」，同措施第8點規定：「於
赦免申請程序進行期間，不得執行死刑。」；我國於
102年邀請國際獨立專家作成之結論性意見與建議中
，專家特別指出：「根據公政公約第6條第4項，受死
刑宣告者有請求特赦或減刑之權利。這表示死刑的執
行必須暫停，直到相關程序適當的終結為止。專家認
為中華民國（臺灣）過去三年折行的15個死刑案件，
似乎都違反了公約的這個條款。」；人權委員會法外
處決、即審即決和任意處決問題特別報告員於西元19
97年提出之報告結論與建議則指出：「於死刑執行前
，各國之國內法應規定至少6個月以上之合理準備期
間，允許被告得向上級法院提起上訴，以及請求赦免
。此一措施能防止草率處決，允許被告有機會行使其
所有之權利。負責執行死刑命令之機關應充分知悉有
關受刑人聲請上訴及請求赦免之情形，如有上訴或其
他救濟程序仍懸而未決，即不得執行死刑。赦免請求
應該提供實質有效之機會以保障生命權。」。人權事
務委員會於西元2008年審查日本提出之國家報告後所
提出之結論性意見，對於日本未能落實使用特赦、減
刑及延緩執行等制度，以及該類救濟制度之程序並不
透明，表達關切。人權事務委員會重申：「特赦、減
刑及延緩執行等權利，應確實適用於受死刑宣告者。
」，並確立：「締約國對於死刑案件應採取強制審查
制度，以確保就死刑案件聲請再審或赦免時，有中止
執行死刑之效力。」。由人權事務委員會在西元2007
年Tamara Chikunova v. Uzbekistan案中可見特赦或減刑應為公政公約所明確賦予被判處死刑者之「赦免
請求權」，於公政公約內國法化後，憲法解釋亦應盡
可能與公政公約解釋相調和以維持法秩序一致，赦免
不再單純僅係政治爭議或總統高權行為之「赦免權力
」，受死刑宣告者請求特赦或減刑之「赦免權利」，
應藉由憲法第22條之規定，將公政公約第6條第4項之
赦免權利，解釋為我國憲法上應受法律保障之主觀公
權利，則人民基於公法法規所賦予之法律上權利，請
求國家機關為特定作為，行政機關即因而負有一定之
作為義務。
(6)司法院釋字第627號解釋理由書：「惟源自於行政權固有權能之『國家機密特權』，其行使仍應符合權力分
立與制衡之憲法基本原則，而非憲法上之絕對權力。
」，由此足徵，總統依憲法及憲法增修條文所賦予之
職權，並非憲法上之絕對權利，仍受權力分立與其他
憲法原則之限制。換言之，總統之赦免權亦如同國家
機密特權，同為總統憲法上之行政權，而總統赦免權
力之行使，自亦須受權力分立以及其他憲法原則拘束
，如符合法律保留及正當法律程序等重要憲法原則，
並保障人民救濟權利，始與兩公約之精神無違。現代
法治國對於赦免行為的想像，已然從帝王的恩澤行為
轉化為生命權之救濟處分，故不宜完全排除赦免行為
的行政權性質，從而將人民的救濟權拒於司法門外。
若固守傳統思想，將赦免行為解為單純政治行為，而
不許司法對違法或不當之赦免行為，或是對怠於作成
赦免准駁決定之不作為進行審查，將使人民原應受《
公政公約》第6條第4項所保障之赦免請求權於受到國
家積極或消極侵害後均無救濟之途徑。徵諸前開比較
法上之解釋，以及《公政公約》與人權事務委員會相關
意旨，赦免程序可受司法審查乃是國際法潮流趨勢，
司法機關應拒絕適用違反當代國際人權基準之法律，
並確保死刑案件嚴格遵守公平審判與正當法律程序之
要求。從而，我國赦免法第7條所稱之特赦、減刑命
令，應肯認係由行政機關即總統針對特定人所作之具
體行為，屬公權力之行使，並對處分之相對人直接產
生免除相對人罪或刑之法律效果，核其性質，為行政
程序法第92條第1項所稱之行政處分。倘總統對於人
民赦免請求怠於作成准駁與否之處分，人民自得透過
司法加以救濟，否則係侵害我國憲法第22條之權利，
即公政公約第6條第4項內國法化後之赦免權利，亦違
反憲法第16條訴訟權保障之規定。
2.為落實公政公約第6條第4項受死刑宣告者得請求特赦、減刑之權利，國家有義務設置與之相應之程序，始合乎
正當法律程序之要求：
(1)對於正當法律程序，我國司法院解釋亦有諸多號解釋闡明其概念。我國憲法第8條第1項設有人身自由權保
障，故初始大法官僅將正當法律程序之概念適用於人
身自由，繼而才逐步將正當程序保障擴大適用於「訴
訟權（司法程序）」、「限制或剝奪財產權與工作權
之行政程序」等。而人身自由以外之各該權利應有正
當法律程序之適用，或係透過類推適用憲法第8條之
規定，或係以各該憲法基本權本身即內含「正當程序
保障」等，作為憲法上正當程序保障之法源依據。司
法院釋字第610號解釋大法官許玉秀、林子儀、許宗
力部分協同意見書即謂：「正當法律程序原則的原始
意涵是，關涉人民權利的公權力運作，應該設置合理
正當的法定程序，俾保障人民有合理、公平參與及異
議的權利；所以法律優位、法律保留、法官保留等原
則，都是正當法律程序原則的下位規則；而我國憲法
第8條及第16條保障訴訟權的規定，也都可以理解為
正當法律程序原則的例示規定。正當法律程序原則既
是對於一切法律程序規定的指導原則，即不受基本權
保護範圍的限制。因此，雖然系爭規定所涉及的公務
員聲請懲戒再審議權並非憲法所保障訴訟權的核心領
域，但公懲法在建制再審議權時，仍應符合正當法律
程序原則，此亦為本院釋字第574號解釋的意旨。」
；司法院釋字第672號解釋大法官陳春生不同意見書
亦指出：「本院自第384號解釋關於憲法第8條人身自
由保障條款之『法定程序』，引進正當法律程序原則以
來，更進一步將其適用於訴訟權(本院釋字第663號解
釋)、財產權(本院釋字第409號、488號解釋)、工作權(本院釋字第462號、491號解釋)、講學自由(本院釋字第563號解釋)、秘密通訊自由(本院釋字第631號解釋)等領域。姑不論本院逐步擴大正當法律程序之
適用範圍，而未明示其憲法依據，其或隱含類推適用
憲法第8條、或各該基本權利內含正當程序保障，或
可適用第22條，惟本院解釋似已將正當法律程序定位
為憲法原則，作為拘束國家公權力行使之依據。」，
其並引用釋字610號解釋理由書與667號解釋理由書以及學者相關著作認：「本院兩號解釋中揭櫫程序基本
權或程序性基本權之概念，雖主要指憲法第16條之訴
訟權，但亦聯結正當法律程序加以論述，此可看出我
國憲法第16條所保障之訴訟權，與程序基本權之概念
，有重疊部分，但訴訟基本權僅針對司法審判程序，
無法包含所有基本權利之程序保障，是以，建構程序
基本權概念，可以補完訴訟權保障之不足。是以上開
兩號解釋，雖只就訴訟權為論述，應可進一步運用於
其他基本權利領域。因此學者主張：『個別基本權利
皆含有程序保障的需求與功能，吾人既得將性質相同
之『程序保障』一般化為『程序基本權』，就如同平等權
、人性尊嚴、一般人格權，其既內含於各項具體基本
權利中，亦可外顯為憲法原則，作為個別基本權利保
護範圍無法涵蓋時之補充依據，並支配所有公權力，
包括行政、立法、司法等。』，其說值得贊同。」。
由此可知，國家公權力行使倘欲對個別基本權利進行
限制或剝奪，均應受憲法上正當法律程序之限制。準
此，行政行為（包括行政處分、法規命令或其他行政
行為），其內容應符合實質正當程序，其決定之程序
並應符合程序上正當程序，包括憲法上正當程序與法
律上正當程序（如行政程序法之程序規定），於我國
憲法上應屬定論。
(2)對於正當法律程序應如何具體適用於我國行政程序中，已卸任司法院大法官湯德宗於其著作中將其拆解為
5項要素，即公正作為義務、受告知權、聽證權（包
括非正式聽證權即陳述意見之機會）、說明理由義務
與行政資訊公開原則等。詳言之，為確保行政機關公
正作為，必須禁止偏頗之發生，故應設計迴避制度以
確保機關決策之公正性，且行政機關之組織組成應合
法，並禁止片面接觸；受告知權係保障行政程序之當
事人或利害關係人，有即時獲悉與其利害相關之事實
及決定之權利；行政程序之聽證權則是在保障當事人
於行政機關作成行政決定前，有答辯或說明之機會，
依其進行方式可區分為正式程序之「聽證」，以及非
正式程序之「陳述意見之機會」，此外，「卷宗閱覽
請求權」乃係實現聽證權所必要之輔助性權利，故亦
為聽證權之一環；說明理由義務則要求行政機關作成
行政決定應說明決策理由，以使當事人及利害關係人
知悉決定為何、決定理由以及如何救濟，且行政機關
作成具體行政作為（如行政處分時），其說明理由應
叫做成抽象行政行為（如法規命令）時更為具體、詳
盡；至行政資訊公開則涵括政府主動公開與受人民請
求而被動公開等情形
(3)依照公政公約第6條第2項之規定，死刑非依管轄法院終局判決，不得執行。從而，即使是在死刑判決已經
生效成為可執行之判決後，國家機關仍尚不得立即執
行死刑，此係因公政公約第6條第4項賦予所有遭受死
刑宣告者有尋求特赦或減刑之權利。公政公約第6條
第4項前段係指受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之
權利，故死刑之執行至少應推遲至相關程序正式結束
之後。而同條項後段謂：「一切判處死刑之案件均得
邀大赦、特赦或減刑。」則係對於各國立法機關所提
出要求，亦即，基於人道主義之理由，立法機關應提
供所有受死刑宣告者尋求大赦、特赦或減刑之可能性
以及與之相應之程序，國家有義務提供有效措施以確
保所有案件均能適當地考慮赦免，故不得將死刑案件
的適用可能性排除於大赦、特赦或減刑等救濟程序。
總而言之，立法機關不得對負責行使大赦、特赦或減
刑等權利之機關進行限制，以排除某些人或某些可判
處死刑之罪行獲得大赦、特赦或減刑之可能性。於Ke
nnedy v. Trinidad and Tobago個人來文申訴案中，人權事務委員雖未明確指定行使赦免權之模式，賦予
締約國對於赦免權應如何行使及其應遵守之程序為何
保有相當之自由裁量權限。然此並非意味政治機關在
決定是否赦免時有無限制之自由裁量權，倘若締約國
提供之赦免救濟方式為無效的，則締約國將因未能實
現公政公約所確認之權利，而違反公政公約第2條之
締約國國家義務。為落實公政公約第6條第4項之赦免
權利而非將其束之高閣，國家有義務提供受死刑宣告
者一定程度之程序性保障，包括知悉主管機關審查日
期之權利、向主管機關表達之機會、提出有利證據之
權利，以及知悉主管機關審查結果之權利，以及提起
司法審查救濟等權利，始合乎公政公約赦免權之意旨
。學者劉定基說明，立法者可透過法律對總統赦免權
之要件、效力，甚至是行使程序加以規範，而行政法
院對於總統赦免實體決定（是否赦免之決定，甚至是
赦免理由）之審查標準亦固可採取最寬鬆、高度尊重
總統職權行使之態度，但依據憲法保障正當法律程序
之要求，尤其是「受告知權」之保障，總統應有回覆
申請赦免者、告知處理結果之義務，否則即屬違法違
憲。法務部選派赴美訪問之張長樹檢察官之研究報告
亦指出，赦免諮詢機關之決策成員及幕僚人員應滿足
多面向的觀點，被害人、執法人員、矯正機關固得陳
述其觀點，而請求赦免之受刑人之觀點亦屬赦免程序
所必須，此乃正當法律程序之一環。至於以公開或不
公開形式舉行聽證，以聽取赦免申請人陳述意見，均
為可能之選項。此外，赦免程序之透明度因攸關社會
大眾對於赦免制度之信任，雖無必要比照法庭公開審
理之方式，但事前預告審議案件，事後公佈審議結果
，始能確保審議程序公正及正當。
(4)我國憲法第40條規定：「總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。」準此，憲法對於總統行使赦免權
力明白採取法律保留原則，總統行使赦免權時不得恣
意，亦非毫無限制，仍應受到法律規範之拘束。又公
政公約第6條第4項賦予受宣告死刑者享有請求特赦或
減刑之權利，而依據我國過去司法院大法官之解釋，
人民權利受侵害或限制時，應有使其獲得救濟之機會
與制度，且應依據所涉基本權之種類、限制之強度及
範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性
、有無替代程序或各項可能程序成本等因素綜合考量
，制定相應之法定程序。職是，總統行使其「赦免權
」時，事關受宣告死刑者之「赦免權利」能否實際有
效地被利用，參酌前揭比較法案例及人權事務委員會
相關意見，受宣告死刑者實體上應有請求特赦或減刑
之權利，程序上至少應享有受告知權（即總統應有回
覆赦免請求及告知處理結果之義務）、聽證權（正式
聽證或非正式聽證之陳述意見機會）以及提起司法審
查救濟之權利，確保赦免為實質有效之制度。復按司
法院大法官羅昌發於釋字第709號解釋部分協同部分
不同意見書指出，公政公約所承認之各項人權及價值
得作為解釋我國憲法基本權利內涵之重要考量依據，
以強化我國憲法對人民基本權利之保障。又，依公政
公約第2條第3款規定可知，當公約內國法化後，國家
即應採取必要措施以實現公政公約所確立之權利，否
則即是違背公政公約第2條第3款之締約國義務。職此
，我國於98年批准兩公約並通過兩公約施行法後，國
家（包括行政、立法、司法機關）或本於締約國義務
，或本於自課義務之精神，公政公約第6條第4項賦予
受死刑宣告者之赦免權利，均須綜合公政公約第2條
第3款規定整體觀察解釋，使受死刑宣告者之赦免權
利能受到有效保障，以落實公政公約之立法意旨，應
屬當然。而現行赦免法缺乏相關程序之建置，顯已悖
於憲法與公政公約之要求，誠屬違憲，惟得透過合憲
性解釋，將赦免法之適用，限縮至得使受死刑宣告者
落實其請求赦免權利之範圍。是雖現行赦免法尚未依
據公政公約第6條第4項規範相關程序，然公政公約及
我國憲法既明文肯認請求赦免是一種權利，並應建置
相關程序，受請求之機關，固有是否給予赦免之裁量
，但不得置之不理，不予任何答覆，以致違反回應行
使權利者所應適應之正當法律程序。準此，對於受死
刑宣告者赦免請求之准駁，不僅攸關重要公益之達成
，且嚴重影響受死刑宣告者之生命權及赦免權，並因
其牽涉甚廣，社會爭議性強容易發生紛爭。為使總統
行使赦免權時，能確實符合重要公益、比例原則及相
關法律規定之要求，總統應基於公政公約及人權事務
委員會相關申訴文件之意旨，依循我國憲法正當法律
程序之精神，就受死刑宣告者主動提起之赦免請求作
出准駁之決定，並通知請求赦免者，以實現受死刑宣
告者請求赦免時應受告知之權，始合乎憲法及公政公
約保障赦免權及程序基本權之意旨。
3.依公政公約第6條第1項規定及聯合國經社理事會、人權 委員會作成要求不得對精神或智能障礙者判處及執行死
刑之決議，總統應對具有精神障礙之受死刑宣告者行使
赦免權，以茲救濟：
(1)公政公約第6條「關於生命權保障」於第1項明文揭示：「人人皆有天賦之生命權。此一權利應受法律保障
。任何人均不得被恣意剝奪生命。」第2項亦規定：
「凡未廢除死刑之國家，非犯情節最重大之罪，且依
照犯罪時有效並與本公約規定及防止及懲治殘害人群
罪公約不牴觸之法律，不得科處死刑。」。其中"No
one shall be arbitrarily deprived of his life"，國際人權法學理上大多理解為「恣意剝奪之禁止」
（the prohibition of arbitrary deprivati on）。依據上開公政公約「生命權保障」之意旨，聯合國
經社理事會、人權委員會並已作成要求不得對精神或
智能障礙者判處及執行死刑之決議。我國兩公約施行
法生效後，公政公約第6條第1項課予各締約國「禁止
恣意剝奪生命權」之國際人權法義務，以及聯合國經
社理事會、人權委員會所作成不得對具有心智障礙之
人（包含精神障礙及智能障礙）判處死刑之相關決議
，此等國際人權法義務透過兩公約施行法已具有國內
法律效力。且於西元2013年對中華民國（臺灣）政府
落實國際人權公約初次報告之審查國際獨立專家通過
之結論性意見與建議第57項，亦要求我國直到完全廢
除死刑之前，應嚴格遵守相關程序及實質之保護措施
，特別對心理或智能障礙者不得判處死刑或執行死刑
。
(2)且我國刑法第63條並明文規定未滿18歲人犯罪者，不得處死刑或無期徒刑，是精神障礙或其他心智欠缺者
對於刑罰之理解不足，實際上與未成年人無異，自應
亦本於相同意旨，審慎斟酌，俾符上開公政公約之精
神。況刑法第19條未及時作成符合國際人權法之增修
，未依公政公約第6條第1項及聯合國經社理事會、人
權委員會所作成要求不得對心智障礙者（包含精神障
礙及智能障礙）判處及執行死刑之決議，配合修正增
列對心智障礙者，不問障礙程度，均不得判處死刑之
規定，致使心智障礙者請求人之生存權受到侵害；且
與刑法第63條明文規定對未滿18歲人或滿80歲人不得判處死刑相較，亦未獲平等保護。據上所述，我國刑
法雖得科處死刑，然人之生存權，應受法律保障，死
刑之剝奪生命，具有不可回復性。且現階段刑事政策
，非在實現以往應報主義之觀念；除應重視社會正義
外，更應重視教化功能，期行為人能重新適應社會生
活。除非犯罪情節最重大之罪，手段兇殘，罪無可逭
，顯然無從教化矯正，否則不得科處死刑。尤以心理
或智能障礙者對於刑罰之理解不足，實際上與未成年
人無異，故聯合國在上開決議中將心智障礙者與未成
年人等同視之，禁止締約國對其判處或執行死刑。況
立法者既未就殺人罪之法定刑，定為唯一死刑，並將
無期徒刑列為選科之項目，其目的即在賦予審判者能
就個案情狀，審慎斟酌，俾使尚有教化遷善可能者或
心智障礙者保留一線生機。就此，最高法院業已依據
公政公約第6條第1項規定及聯合國經社理事會、人權
委員會作成要求不得對心智障礙者（包含精神障礙及
智能障礙）判處及執行死刑之決議意旨，對我國刑法
第63條作成「符合公約解釋」之刑事判決（最高法院
102年臺上字第4289號、104年臺上字第2268號）。
是基於公政公約第6條第1項規定所揭示之生命權保障，
與聯合國經社理事會、人權委員會作成要求不得對精
神或智能障礙者判處及執行死刑之決議，總統不僅應
就受死刑宣告並請求赦免者，作成是否予以赦免之實
體決定，且就其中具有精神障礙之受死刑宣告者，更
應決定予以赦免，方合於國際人權規範之要求。
(3)原告等7人案情：
①原告林旺仁於犯下本案前確領有主管機關核發之「
中度精神障礙」身心障礙手冊，並曾因頭部受傷，
於89年2月間，於宜蘭羅東博愛醫院進行開腦手術
住院治療。又於本案中臺灣基隆地方法院函請長庚
紀念醫院基隆分院對原告林旺仁為精神鑑定，經長
庚紀念醫院基隆分院鑑定結論認定：「被告因腦傷
與疾病適應而導致可能之輕微認知與思考障礙，加
上顯著之情感與行動控制障礙，其社會判斷能力之
退化，已達顯著低於一般常人之水準，而達精神耗
弱程度。」。據上堪認原告林旺仁確為「精神障礙
者」。
②原告林于如之死刑定讞判決，關於原告之身心狀況
與責任能力，僅以其日常生活情狀之描述，加上常
識性的判斷，即認定原告林于如並無精神障礙或其
他心智缺陷等情事，殊有率斷。另外，同時具備「
邊緣智輕度障礙之間」之智能狀況，以及精神官能
性憂鬱症、睡眠障礙等情，是否均不該當所謂心理
或智能障礙之情形，尚有討論空間。雖然該結論性
意見，乃本件原告林于如之死刑判決確定後始作成
者，而無由透過司法終局裁判加以檢視。惟人權保
障之水準，應隨法制之健全及社會發展等因素而逐
步提升。
③原告張人堡於一審判決時，承審之臺灣士林地方法
院函請三軍總醫院精神醫學部製作鑑定報告，指出
其「於臨床精神醫學上之診斷為一、反社會型人格
疾患，二、邊緣性智力功能……」等語。然而，鑑定
報告另稱「（按：原告張人堡）於犯案時之精神狀
態應仍為具有刑責能力，而無心神喪失或精神耗弱
情形」，此一見解顯然逾越鑑定機關之職權範圍，
而不當介入法院認事用法之過程，就此部分而言，
鑑定人乃屬不適格。然而，判處本件原告張人堡死
刑定讞之最高法院93年度台上字第5954號刑事判決
中，非但對此未為指摘，更以原告之犯案手法等為
基礎，認定原告犯案時處理事務之能力與常人無異
。此一判斷，實嫌草率。另鑑定報告中所載之原告
身心情況，合乎美國精神醫學會精神疾病診斷手冊
第四版對於「社會型人格疾患」之精神障礙定義；
惟我國精神衛生法並未將此一人格違常，列為中央
主管機關認可之精神疾病。然而，就前述國際人權
公約之規範意旨觀之，實無將此種人格違常排除於
「精神疾病」或精神障礙範圍外之必要。
④原告黃富康於審判中，亦曾由國立臺灣大學醫學院
附設醫院進行鑑定，確認其疑似為潛伏型精神分裂
症；且其精神症狀影響其涉案之動機，縱使鑑定機
關認為原告犯案時並無刑法第19條之情形，仍無礙
於原告之精神狀態與正常人有異之事實。就此而言
，原告實已落入身心障礙者權利國際公約等規範之
保護射程之內。原審法院對於此一足資減輕刑責之
因子疏未考慮，其判決見解即有欠周延。
⑤原告鄭武松於二審裁判（臺灣高等法院92年上重訴
字第21號刑事判決）中，由法院依職權將被告送財
團法人屏東基督教醫院鑑定。該判決引用鑑定報告
，指出：「……被告於案發前從無明顯的精神病史，
亦從未因精神或情緒問題求助醫師，被告長期處在
懷疑感情不忠的婚姻生活中，且被告不善處理夫妻
感情問題，僅一貫壓抑自己求取妻子的感情付出未
果，而出現鬱悶、忿怒、失眠、想死的念頭，雖能
持續工作，但其生活品質之影響使其精神狀態已達
精神醫學之診斷『適應障礙合併憂鬱情緒』，但無精
神病症狀存在。至於被告之行凶行為，應為長期處
在感情糾葛的高壓狀態下，情緒不佳，加上現場妻
子言語觸怒，使其情緒無法控制，出現行動化作用
之心理防衛機轉，以至產生衝動性的殺人行為。」
然而，此種適應障礙合併憂鬱情緒之症狀，與行為
人犯案時之情緒、控制能力或不法意識等關聯如何
、其與典型精神疾病之分野與程度等，均未見鑑定
報告詳加說明。就此而言，事關前述身心障礙者權
利國際公約等規範，對其有無適用餘地之問題。原
確定判決與歷次之發回更審均未再予詳查，容有理
由不備之違誤；此對於鄭武松之人權保障，顯然有
欠周延。
⑥原告王鴻偉亦曾於審判中，經臺大醫院及臺北榮民
總醫院鑑定，認為其智能屬於邊緣程度，為75分以
下，明顯較常人為低，溝通表達及反應亦較一般人
為差。且其過去曾至臺大醫院神經科門診就診，確
認有本態性震顫等情形。且以其用藥紀錄，併同飲
酒之習慣觀察，原告於案發當時，極有可能已陷入
藥物「利福全」所引發之嚴重精神失調中。
⑦原告沈岐武之確定終局刑事判決，依據臺北市市立
聯合醫院平院區97年1月2日診斷證明書所附病歷資
料，該院97年7月15日北市醫和字第09732034800號 函，以及臺北市市立聯合醫院松德院區97年11月28
日北市醫松字第09733810200號函暨精神鑑定報告 書之內容可知，原告曾為診斷罹患「情感性精神疾
病及被害妄想症」，確屬精神障礙者，揆諸前開人
權公約之規範意旨，原告已屬不得判處死刑之情形
。原審就鑑定報告中有利於原告之部分，即其屬於
精神障礙者之事實未見引用，使其仍受死刑判決。
就此而言，原確定判決即有理由不備之違誤。
⑧對於上開各原告具有精神或智能障礙之情況，依據
公政公約第6條第1項及聯合國經社理事會、人權委
員會之相關要求，我國法院理應不得對渠等作成死
刑判決，總統更應對具有精神或智能障礙之原告行
使赦免權，以符合國際人權公約之基本要求。
（三）聲明：1.訴願決定撤銷。
2.被告對於原告沈歧武於104年10月28日、林旺仁及張人堡於104年10月30日、王鴻偉及黃富康於104年11月13日、林于如於104年12月18日、鄭武松於105年4月22日等請求赦免事件，應作成核准特赦或減刑之行政處分。
四、本院查：
（一）按「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。
一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑。」
公政公約第6條第4項定有明文，而本條項規定，依公政公約第2條第2項：「本公約締約國承允遇現行立法或其他措施尚無規定時，各
依本國憲法程序，並遵照本公約規定，採取必要步驟，制
定必要之立法或其他措施，以實現本公約所確認之權利。
」及兩公約施行法第2條：「兩公約所揭示保障人權之規
定，具有國內法律之效力。」之規定，固應認於我國之受
死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。惟「政治問題或類
似之概念（如統治行為或政府行為）所指涉之問題，應由
憲法上之政治部門（包括行政及立法部門）作政治之判斷
，而非屬可供司法裁決之事項……」業經司法院釋字第419號解釋理由書闡述在案；另「總統依法行使大赦、特赦、
減刑及復權之權。」「總統得命令行政院轉令主管部為大
赦、特赦、減刑、復權之研議。」
則為憲法第40條及赦免法第6條第1項所明定。
而依憲法第40條規定之「大赦、特赦、減刑及復權」係憲法賦予總統之專屬特權，總統對之
是否行使具有高度裁量權之本質，及憲法第40條就總統關於特赦、減刑等之特權係規範應依法行使，而赦免法第6
條第1項則為循「總統命令行政院轉令主管部為研議」之
程序規定，暨依憲法第58條、第63條規定，總統行使大赦權時，須經行政院會議決議及立法院通過之規範，足知，
總統是否為憲法第40條所規範減刑、特赦等專屬職權之行使，屬與政治問題類似之概念，尚非法律爭議，參諸上述
行政訴訟法規定及司法院釋字第419號解釋理由書意旨，非屬應受司法審判之事項。關於特赦或減刑，既屬憲法第
40條所明定專屬總統之特權，且明文「依法行使」之要件，故受死刑宣告者，依屬法律位階之公政公約第6條第4項規定，雖具請求特赦或減刑之權，亦應認其向總統為特赦
或減刑之請求，僅是促使總統為憲法第40條所規定職權之發動，尚無從因此而謂總統有應為一定行為之義務，進而
於總統未為一定作為時，應受司法之審查，有最高行政法
院103年度裁字第254號、109年度裁字第270號裁定意旨參照。
（二）查本件原告等7人皆為受死刑判決確定之人，其等個別向被告聲請減刑或赦免，迄未獲被告准駁回應，乃於遭總統
府為訴願不受理決定後，向本院提起行政訴訟，聲明求為
判決如其訴之聲明等情，有訴願決定書及行政訴訟起訴狀
可稽，自堪認定。原告等7人因皆屬受死刑判決確定之人
，依上述公政公約第6條第4項規定，其固得為特赦或減刑之請求。然依上述規定及說明，其等向被告即總統為特赦
或減刑之請求，性質上核屬促請被告為憲法第40條所規定職權之發動，雖被告迄未為是否同意為此職權行使之表示
，亦因其非屬應受司法審查之法律爭議事項，是其等向本
院之起訴，即屬行政訴訟法第107條第1項第1款所規定非屬行政法院審判權限之事件。又公政公約第6號一般性意
見第7點後段係謂：「『公約』規定的程序保證必須遵守，包括有權由一個獨立的法院進行公正的審判、無罪推定原
則、對被告方的最低程度之保障和由上級法院審核的權利
，這些是尋求赦免或減刑等特定權利以外的權利。」（參
見法務部出版「公民與政治權利國際公約、經濟社會文化
權利國際公約一般性意見」一書第9頁），尚與本件係關
於受死刑判決確定者之向被告請求減刑或特赦是否應受司
法審判之爭議無涉，原告主張其所為減刑或赦免請求，應
受司法審查云云，核無足取。
另司法院釋字第627號解釋係關於總統之國家機密特權之解釋，亦與本件之爭執無關
。又原告執公政公約規定，主張其等有請求總統為赦免之
主觀公權利，進而為本件應受司法審查之爭議，亦屬其主
觀意見，依上述規定及說明，尚無可採。
（三）又按中華民國總統府組織法第1條規定：「總統依據憲法行使職權，設總統府。」
訴願法第52條第1項規定：「各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人員以具
有法制專長者為原則。」總統府及所屬機關訴願審議委員
會組織規程第1條、第2條分別規定：「本規程依訴願法第52條第3項訂定之。」
、「總統府及所屬機關為辦理訴願事件，應設訴願審議委員會。」是依上開規定可知，總統
於其職權行使之範圍內，自得將職權行使事項交由總統府
相關單位處理。依此，不服總統所為處分而提起之訴願，
其訴願審議事項，自得由總統交由總統府內設之訴願審議
委員會審議。原告等7人主張本件以總統府之訴願審議委
員會為訴願管轄機關，與訴願法規定不符云云，並不足採
。
五、綜上，赦免或減刑權之行使為憲法賦予總統專屬之特權或學理所稱非屬司法機關所得審查之高權行為，訴願機關因其非屬訴願法所得審議之事項，爰依訴願法第77條第8款規定，作成不受理決定，於法有據，核無不合。
原告等7人復提起本件行政訴訟，聲明求為判決如其訴之聲明，因行政法院對赦免或減刑權之行使並無審判權，原告等7人請求本院就無審判權之赦免或減刑權之行使為審理，於法無據，訴不合法，依首揭規定，應予駁回。
六、結論：本件起訴為不合法，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 林學晴
法 官 梁哲瑋
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 8 月 30 日
書記官 朱倩儀