臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴,286,20181025,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第286號
107年9月27日辯論終結
原 告 好用人力仲介有限公司


代 表 人 黃杲傑
訴訟代理人 方浩鍵 律師
被 告 勞動部
代 表 人 許銘春
訴訟代理人 林小凌

陳筱涵
上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國106年12月29日院臺訴字第1060201098號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

確認原處分違法。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告與好力國際股份有限公司（下稱好力公司）負責人同一，均為經許可設立之私立就業服務機構。

雇主周益企業有限公司（下稱周益公司）委託好力公司辦理所聘雇印尼籍勞工WARNITI（下稱W君）及UMI ARIFAH（下稱U君）之就業服務，並管理外勞宿舍逕向外勞收取膳宿費、冷氣費等。

好力公司遂將民國104年3月10日至105年5月10日向該等外勞收取之服務費新臺幣（下同）52,800元、膳宿費及冷氣費79,072元，總計131,872元，指示W君及U君匯入原告兆豐國際商業銀行00000000000號帳戶（下稱兆豐帳戶）。

（二）訴外人新北市政府因認好力公司從事就業服務，收受標準以外費用79,072元，「過失」違反就業服務法第40條第1項第5款，依同法第66條第1項，以106年3月14日新北府勞外字第10604174411號罰鍰裁處書，裁處好力公司收受超過規定標準之費用10倍罰鍰，計為790,720元（下稱新北市罰鍰處分1）﹔又認原告未從事就業服務，收受標準以外費用131,872元，亦「過失」違反就業服務法第40條第1項第5款，依同法第66條第1項，以同文號罰鍰裁處書，裁處收受超過規定標準之費用10倍罰鍰，計為1,318,720元（下稱新北市罰鍰處分2）。

（三）被告據新北市罰鍰處分1及2所為之認定，亦認好力公司違反就業服務法第40條第1項第5款，依同法第69條第1款及「勞動部辦理私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件裁量基準」（下稱停業裁量基準）以106年7月7日勞動發管字第1060514165號函命好力公司自106年9月15日起至106年12月14日止停止從事就業服務業務3個月（下稱被告停業處分1）﹔又認原告亦違反就業服務法第40條第1項第5款，援引適用於好力公司相同規定，另作成106年7月10日勞動發管字第1060514626號函（下稱原處分），令原告及所屬桃園分公司自106年9月15日起至106年12月14日止，停止從事就業服務業務3個月。

（四）原告不服新北市罰鍰處分2及原處分，循序提起行政爭訟，求為撤銷上開二處分，分別為本院106年度訴字第1699號事件及本事件繫屬。

關於新北市罰鍰處分2部分，於107年6月28日經本院106年度訴字第1699號判決：「撤銷訴願決定及原處分」。

本案訴訟進行中，原告以原處分已於107年5月31日執行完畢，無回復原狀之可能，乃於107年9月27日言詞辯論程序變更訴之聲明為：確認原處分違法。

二、原告起訴主張：

（一）原告並未向W君及U君收取服務費、膳宿費及冷氣費，僅係將原告所有之兆豐帳戶供好力公司使用，並無就業服務法第40條第1項第5款規定之情事。

且好力公司從事W君及U君就業服務，本得收取服務費，另受雇主周益公司委託，代為處理W君及U君膳宿事宜，向渠等收取膳宿費、冷氣費，也未違反就業服務法第40條第1項第5款規定，原告當然不可能與好力公司構成共同違反上開規定情事。

（二）被告並無本件管轄權，且原處分違反一事不二罰原則及比例原則：1.依據行政罰法第31條第1項規定，一行為同時違反同一行政法上義務，而數機關均有管轄權時，由處理在先之機關管轄。

而依就業服務法第6條第1項、第40條第1項第5款、第66條第1項、第69條第1款及第75條等規定，行為人以一行為違反就業服務法第40條第1項第5款規定者，勞動部、直轄市及縣（市）主管機關處均有管轄權限，而有管轄權積極衝突，應由處理在先之機關管轄。

2.是縱認原告違反就業服務法第40條第1項第5款，新北市政府業以新北市罰鍰處分2裁處原告罰鍰1,318,720元，被告再為本件停業處分，即欠缺管轄權限，且屬對同一行為重複裁處，有違一事不二罰原則。

3.新北市罰鍰處分2認定原告有收取131,872元規定標準以外之費用，而依就業服務法第66條第1項規定裁處上開金額10倍罰鍰，對原告營運影響已屬重大，原處分復對原告作成停業3個月之裁罰，造成原告人事虛耗、既有客戶流失且頓失營運收入，無法繼續經營，原處分顯未考量原告已受鉅額罰鍰處分以及停業3個月可能產生之後續效應，再者，原處分亦未考量原告並非直接收取利益之人，僅考量是否為初犯，顯違反比例原則等語。

為此聲明求為判決確認原處分違法。

三、被告則以：

（一）就業服務法第40條第1項第5款之立法目的在於防止私立就業服務機構假契約自由之名，巧立名目違法收取額外費用，苛扣外籍勞工薪資，以保障外籍勞工之工資財產權，為落實前述立法目的，乃於收費標準明訂私立就業服務機構除向外籍勞工收取服務費外，不得再另行要求、期約或收受任何規定標準以外之費用。

原告未受W君及U君之委託辦理就業服務，即不得向渠等收取任何費用。

至於膳宿費等，亦係雇主周益公司與所聘用之外國人間約定自薪資中收取之費用項目，依就業服務法第43條第1項規範意旨，亦應由周益公司自W君及U君薪資中扣除後，再依雙方委託代管契約轉交原告，尚非好力公司得直接向渠等收取。

好力公司使W君及U君設定銀行自動轉帳，將服務費、膳食費及冷氣費匯入原告所有之兆豐帳戶，供原告運用，不無規避就業服務法第40條第1項第5款規定之意圖，而原告既提供兆豐帳戶供好力公司使用，收取規定標準以外之費用，係「故意」共同實施違反就業服務法第40條第1項第5款規定，被告依據行政罰法第14條第1項、第69條第1款及停業裁量基準等規定，處原告及其所屬桃園分公司停止從事就業服務業務3個月，並無不合。

（二）新北市政府罰鍰處分與本件原處分乃屬停業處分，二者處罰種類與行政目的不同，單對原告處以罰鍰尚難達成管制及警惕目的，被告自得依行政罰法第24條第2項規定併為裁處停業處分。

被告依據停業裁量基準據以裁處原告停業3個月，即無裁量怠惰、逾越、違反一事不二罰或比例原則之情事云云。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院判斷如下：

（一）按，就業服務法第6條第1項、第3項第6款第1目及第4項第3款、第4款規定︰「（第1項）本法所稱主管機關：在中央為勞動部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。

……（第3項）中央主管機關掌理事項如下：……六、辦理下列仲介業務之私立就業服務機構之許可、停業及廢止許可：（一）仲介外國人至中華民國境內工作。

……（第4項）直轄市、縣（市）主管機關掌理事項如下：……三、仲介本國人在國內工作之私立就業服務機構之許可、停業及廢止許可。

四、前項第六款及前款以外私立就業服務機構之管理。

……」第75條規定：「本法所定罰鍰，由直轄市及縣(市)主管機關處罰之。」

基此權責分配，以營業權益得喪變更（許可、停業及廢止許可）之方式，管理仲介外國人至中華民國境內工作之私立就業服務機構之權限，歸屬於中央主管機關（即被告）；

至於以其他方式管理該等機構之權限（如就違章行為裁處罰鍰），則由直轄市及縣（市）主管機關行之。

（二）第按，私立就業服務機構從事就業服務業務，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益，為就業服務法第40條第1項第5款所明定；

而違反者，依同法第66條第1項規定，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當金額，處10倍至20倍罰鍰，另依同法第69條第1款規定，則可處1年以下停業處分。

亦即，私立就業服務機構一行為違反如上之行政法上義務，得由直轄市及縣（市）主管機關裁處罰鍰，並得由被告作成停業處分，原無疑義。

惟第66條第1項關於罰鍰之規定，乃為行政處罰，而第69條之停業處分，則為行政處罰以外之不利益行政處分（即學說上所稱狹義之不利益行政處分，或管制性不利益行政處分，下稱管制性不利處分），定性不同。

蓋：1.行政處罰與管制性不利處分，均可能對人民之自由或權利加以限制，但二者本質不同。

行政處罰為國家對違反行政法上義務之個人，所採取之「非難性」手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為發生。

此一公權力之發動，以故意或過失違反行政法上義務之行為為前提。

此就行政機關維持行政秩序的各種合法手段而言，乃以要求人民不要破壞行政秩序的方式以間接達成行政目的之「消極」方法，其裁處適用行政罰法之程序。

管制性不利處分，係指行政處罰以外，行政機關為維持行政秩序，依法所得採行之其他限制人民自由或權利之規制手段。

其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，「積極」實現行政目的，雖應受法律拘束，但其發動不受制於是否存在一個有責之違反行政法上義務事件。

其中具有法律效果者，即屬管制性不利處分，其作成應適用行政程序法。

本質上並非作為處罰方式之管制性不利處分，如果誤用為行政處罰，其結果自然不正確，既有損於人民權利保障，也無助於公共秩序之維持。

是以，非可僅因外觀係對人民自由或權利加以限制之處分，概歸類於行政處罰，必須透過解釋之方式，探求規範法律之意旨。

而應被考慮進來的解釋因素主要為：文義、歷史、體系、目的及合憲性。

首先，以文義因素確定法律解釋活動的範圍，再以歷史因素對此範圍為進一步確認，同時從中探究法律規範意旨，緊接著以體系因素、目的因素在此範圍內進行規範意旨的發現或確定之任務，以獲得解釋之結果，最終，再以合憲性因素複核此解釋是否合乎憲法的要求。

2.就業服務法對於違反該法第40條第1項第5款之私立就業服務機構，直轄市及縣（市）主管機關所得採取之行政措施，乃依同法第66條第1項科以罰鍰，此為典型行政處罰，並無疑義。

至於被告依同法第69條第1款另得對之為停業處分，考其文義，乃為對人民營業權限制之處分，此究為行政處罰，抑或為管制性不利處分，即有爭議。

但徵諸此種就違反單一行政法義務之行為（非一行為違反數個行政法義務），由不同機關分別執掌罰鍰及停業處分權限之立法體系而論，其目的當在揭示該二處分之性質不同，各有目的導向，而應分屬不同機關各自依職權作成之。

由直轄市及縣（市）主管機關依就業服務法第66條第1項裁處之罰鍰，乃以處罰方式追究業者過去違反行政法義務之行為，藉此產生一般預防作用，消極地遏止再犯；

至於同法第69條第1款賦予被告行使之停業處分權限，雖同以違反行政法義務之私立就業服務機構為對象，但係以積極管理之方式，命其於一定期間內不得從事其業務，資以禁絕該等機構得以運用原有契約、人脈等營業資源，巧立名目違法收取額外費用，苛扣外籍勞工薪資，以保障外籍勞工之工資財產權。

此雖然也對私立就業服務機構權利有所限制，但非用以究責，而是藉整頓業者之營業體系以防免危害擴大，乃為管制性不利處分。

3.繼之以合憲性因素審查上開依體系及目的因素所為之法律解釋，也可發現必須將就業服務法第69條第1款之停業處分定性為管制性不利處分；

如定性為行政處罰，該法即有違憲之虞。

此因，基於憲法比例原則之考慮，一行為而該當同一或不同一行政法規之數行政罰規定，而各規定所保護或所欲達成之目的不同，產生「想像競合」之情形時，從一重處罰應為已足，不得重複科處，乃有行政罰法第24條一行為不二罰之明文。

是而，僅違反單一種類之行政法義務行為，當然只能對應一處罰，基於憲法比例原則之要求，絕不可想像可由二不同機關分別處罰。

固然，立法者對於單一行為違反單一種類之行政法義務者，所可選擇對應以究責之行政處罰種類並非單一，法制作業上就此概以違章行為所應對應之行政處罰種類並列，而賦予單一主管機關選擇裁處方式為之。

例如：民用航空法第119條之1︰「超輕型載具所有人、操作人、活動團體或超輕型載具製造廠，有下列情事之一者，得予以警告或處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰；

情節重大者，停止其活動或廢止超輕型載具操作證：……」空氣污染防制法第61條：「公私場所有下列情形之一者，處新臺幣二萬元以上一百萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上二千萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；

情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業：一、未依第八條第三項規定削減污染物排放量。

二、違反第八條第五項所定辦法有關實際削減量差額認可、保留、抵換、交易及管理事項之規定。」

等。

原則上視所欲保護法益之大小，循序以警告性處分、罰鍰，乃至於其他限制行為或剝奪資格權利行為之處分，授權「單一」主管機關依個案具體情節輕重而為合於比例原則之裁處；

容無將不同種類之行政處罰授權予不同機關裁處之餘地，蓋不可想像各該機關就授權得裁處之行政處罰種類均為合比例之裁罰，而將數機關數種類之行政裁罰合併對行為人處罰，仍認此等合併之處罰依然合於比例原則。

4.承上，私立就業服務機構從事就業服務業務，收受規定標準以外之費用者，依就業服務法第66條第1項規定得裁處罰鍰，乃為行政處罰，另依同法第69條第1款規定，所得裁處之停業處分，以文義、體系、目的因素為解釋，再以合憲性因素為控制，則屬管制性不利處分無疑，目的不再是對過去違規行為之非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當。

而此除涉及審酌違規行為規模、久暫、型態等，而對應如何之停業處分期間長短，始足以禁絕違規之私立就業服務機構再利用原有營業資源再為同類型之違規行為；

同時，也必須慮及對私立就業服務機構施以停業處分除當然對機構營運有所限制外，可能對於繼續性仲介契約之對造權益也有所影響，不宜逾越必要之程度，損及仲介契約對造權益，或遽而導致該機構實質上逕歸於消滅。

被告為就業服務法之中央主管機關，指該法第69條第1款規定為行政處罰，顯然有誤，如以行為人違反同法第40條第1項第5款情節之非難性高低為思考，訂定停業裁量基準並於具體個案為裁處，即不無檢討之餘地。

（三）本件如事實概要欄所載，原告與好力公司負責人同一，均為經許可設立之私立就業服務機構。

雇主周益公司委託好力公司辦理所聘雇印尼籍W君及U君之就業服務，管理外勞宿舍並逕向外勞收取膳宿費、冷氣費。

好力公司將104年3月10日至105年5月10日向該等外勞所收取之服務費52,800元、膳宿費及冷氣費79,072元，總計131,872元，指示匯入原告兆豐帳戶等節，為兩造所不爭執，並有私立就業服務機構基本資料表、全權委託三方權益協議書（外國人生活管理必要費用扣除方式），原告出租兆豐帳戶予好力公司之契約書、好力公司開立服務費統一發票、W君及U君全國性繳費（稅）業務授權轉帳繳款申請書、外國人入國工作費用及來台工資切結書、膳宿費支出同意書、房屋租賃契約、原告負責人、周益公司負責人、W君及U君於新北市政府勞工局談話紀錄、W君及U君銀行存摺（原處分卷二第6頁、第48頁至第49頁、第90頁、第92頁至第97頁、第107頁至第118頁、第119頁至第126頁、第137頁至第138頁、第147頁至第148頁、第154頁至第164頁、第166頁至第173頁）等件影本在卷可憑，可堪採為裁判基礎。

被告以原告違反就業服務法第40條第1項第5款之行為，依同法第69條第1款命停業處分3個月。

徵諸兩造爭點，無非原告提供兆豐帳戶予好力公司，是否可謂為「基於私立就業服務機構地位」，收受W君及U君服務費、膳宿費及冷氣費，而該當就業服務法第40條第1項第5款規定﹔以及，原處分因原告上開行為命停業3個月，是否有違比例原則？經查：1.基於私立就業服務機構地位，而受雇主周益公司委託辦理聘雇印尼籍W君及U君之就業服務，管理外勞宿舍並逕向外勞收取服務費、膳宿費及冷氣費者為好力公司，原告無非提供兆豐帳戶供好力公司掌控使用，已如前述，是原告借用帳戶之行為與原告是否具有私立就業服務機構資格無涉，其行為是否適宜以就業服務法第40條第1向第5款予以規制，已非無疑。

2.好力公司基於私立就業服務機構地位，從事就業服務，本得向外勞收取服務費52,800元，此亦為新北市罰鍰處分1所肯認（因此該處分認好力公司所超收之費用僅為膳宿及冷氣費79,072元），原告提供帳戶以供好力公司收取服務費，難認為法所不許。

至於好力公司向外勞「收取」膳宿及冷氣費79,072元部分，即使涉及該公司從事就業服務，巧立名目收取額外費用，侵害外國勞工權益，其利益之實際歸屬者亦為好力公司，與原告無關，非得僅憑原告提供帳戶此舉，而指原告有「收取」膳宿及冷氣費之行為，更難認原告有基於私立就業服務機構地位，從事就業服務而超收費用，違反就業服務法第40條第1項第5款規定之行為。

本院106年度訴字第1699號判決亦同此見解，因此認新北市罰鍰處分2違法而予以撤銷，此有該判決可稽（附本院卷第254頁以下）。

3.固然，苟好力公司確有故意違反就業服務法第40條第1項第5款規定之行為，於法理上，原告非不得基於共犯之地位與之共同實施違反行政秩序之行為。

但原處分之作成，係直接引據新北市罰鍰處分2，以該處分所認定原告違章行為為其停業處分依據，並未自行認定事實；

而徵諸新北市罰鍰處分1及2所示，對好力公司及原告違反就業服務法第40條第1項第5款規定之行為，均以過失論之（處分用語為「實難卸過失之責」），且就超收費用金額認定又有所不同。

基於過失犯無共同實施之可能（行政罰法第14條第1項參照），且故意共同實施行為以行為人意思聯絡，行為分擔為必要，原告就新北市罰鍰處分1所指好力公司「過失」違章行為，並無共同實施之可能，也不可想像其實施行為內容大於好力公司（好力公司僅超收79,072元，原告卻超收131,872元）。

是而，被告於審理中為原告與好力公司為共同實施故意違章行為之答辯，既與原處分基礎事實不符，也與行政法上共同實施行為之法理相悖，無從採認。

4.原告既未違反就業服務法第40條第1項第5款規定，新北市政府不得援引同法第66條第1項予以裁罰，被告當然亦不得依同法第69條第1款規定予以停業處分。

原處分僅以原告為私立就業服務機構，就其提供帳戶之行為即指為超收費用，認有違反就業服務法第40條第1項第5款規定，已然與法有違；

原處分又誤認同法第69條第1款停業處分為行政處罰，其裁量侷限於對應原告過去行為「非難性」為觀點，顯未審酌原告行為態樣及規模無非提供帳戶予好力公司此等私立就業服務機構為費用收取，是否得透過「停業處分3月」凍結帳戶以達管制目的；

更未慮及透過停業處分此等高度限制營業權利之手段，是否與其所擬達成禁絕原告利用原有營業資源違章之目的相當，亦屬無可維持。

五、綜上，原處分認原告違反就業服務法第40條第1項第5款規定，依同法第69條第1款規定予以停業處分，認事用法，確有違誤，原告求為違法確認，為有理由，應予准許。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 鍾啟煌
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
書記官 徐子嵐