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臺北高等行政法院判決
107年度訴字第384號
108年4月18日辯論終結
原 告 趙順生
馬安莉
林龍輝
周中慧
共 同
訴訟代理人 陳榮哲 律師
車彥瑩 律師
高紫棠 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 林光彥 律師
上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國107年1月30日台內訴字第1060091616號、第1070005427號、107年1月29日台內訴字第1072200122號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：1.被告前於59年7月4日公告實施「陽明山管理局轄區主要計畫案」，作為臺北市士林區等區域之都市計畫之主要計畫。
而後，被告持續擬定各地區細部計畫並配合修正主要計畫。
88年間，被告開始整合各細部計畫區，並以行政區為單元辦理都市計畫通盤檢討。
於臺北市士林區，被告依都市計畫法第26條、都市計畫定期通盤檢討實施辦法辦理「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」，以「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」作為指導型綱要計畫、整合型及調整型計畫，對於上開「陽明山管理局轄區主要計畫案」進行通盤檢討。
經被告於100年6月13日以府都規字第10032279600號公告公開展覽30日，嗣於106年3月14日以府都規字第10601150600號報請內政部核定。
2.被告考量芝山岩周邊生態環境良好，現階段面對周邊建物改建及都更後的建築量體，整體景觀管制有其迫切性及必要性，以102年11月12日府都設字第10237912801號令發布芝山岩周邊應提送都市設計審議之範圍，惟未訂定相關管制事項。
嗣經臺北市都市計畫委員會104年11月19日第678次委員會決議，請被告研擬具體方案並保障地主權益等相關配套措施，以落實景觀管制。
被告據此研擬芝山岩周邊景觀管制計畫，提送臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會105年5月19日第441次委員會審議通過，被告認定符合都市計畫法第27條第1項第3款規定，爰辦理都市計畫變更。
①計畫草案自105年11月25日至105年12月24日辦理公開展覽，被告並於105年12月7日19時假士林區芝山岩區民活動中心、105年12月21日19時假士林區雨農國小活動中心舉辦說明會。
案經被告提送臺北市都市計畫委員會106年7月20日第712次委員會審議，並於106年8月24日第715次委員會審議決議。
②被告以106年9月19日府都規字第10602018000號公告（下稱「106年9月19日公告」）：「核定公告本市都市計畫『擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案（下稱「系爭計畫」）』計畫書（本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地，且全區納入都市設計審議範圍），並自106年9月20日零時起生效。」
③原告不服，提起訴願，經內政部107年1月30日台內訴字第1060091616號（案號：1060100083）、第1070005427號（案號：1060100082）、107年1月29日台內訴字第1072200122號（案號：1060590052）決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：1.兩造對於系爭計畫是否須經內政部核定有所爭執，致原處分是否因違反管轄權而屬無效之行政處分處於不確定之法律關係狀況中，於系爭計畫業經被告以原處分公告實施並對計畫區範圍內之土地（含原告所有之土地）進行高度管制下，原告若不尋求確認判決，將受有不利益之效果，故原告提起本件確認行政處分無效訴訟，具有確認利益，原告即已踐行行政訴訟法第6條第1項規定，而合於起訴要件。
此外，原處分於訴願程序中業經被告為實體審查，被告亦於審查過程中再三確認原處分係屬合法有效，參最高行政法院100年度判字第159號判決、94年度判字第199號判決、104年度裁字第1441號裁定要旨，原告之先位聲明，符合行政訴訟法第6條第2項之要求。
而106年9月19日公告屬依都市計畫法第27條第1項第3款規定辦理都市計畫個別變更，直接影響原告等計畫區內土地使用人之財產權益，具有行政處分性質。
①被告於100年間依都市計畫法第26條、都市計畫定期通盤檢討實施辦法辦理「臺北市林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」（下稱「士林區計畫案」），並以「士林區計畫案」作為指導型綱要計畫、整合型及調整型計畫，對於士林區原主要計畫「陽明山管理局轄區主要計畫案」進行通盤檢討，且依據發展情況為諸多必要變更，俾後續細部計畫於擬定時有可依循之準則。
案經被告於100年6月13日以府都規字第10032279600號公告公開展覽30日，嗣於106年3月14日以府都規字第10601150600號報請內政部核定，迄今尚無下文。
被告於上述通盤檢討之過程中所變更之事項，包括配合臺北市政府都市發展局於95年所提出之「臺北市景觀綱要計畫」及士林區發展現況，樹立景觀綱要計畫與都市設計準則，並揭示各項目標，以填補「陽明山管理局轄區主要計畫案，實施四十年來，關於士林區之景觀計畫及都市設計尚未有準則可供各地區擬定細部計畫實施的缺口。
②此外，被告更進一步依據「臺北市景觀綱要計畫」之建議，在「士林區計畫）案」中臚列士林區中應擬定景觀改善執行計劃之地區，由於芝山岩遺址是在「陽明山管理局轄區主要計畫案」公告實施後【公告實施日：59年7月4日】，方由內政部於82年2月5日台（82）內民字第8278365號公告為古蹟遺址；
北市府民政局復於85年、89年分別進行「芝山岩文化史蹟公園史前文化、人文歷史、視覺景觀等資源調查及軍民資源之培育」、「芝山岩文化史蹟公園資源維護展示計畫」等研究案，針對芝山岩進行資源調查工作後，又因法制化活動之欠缺，及士林區計畫案中主要計畫的通盤檢討或個案變更之凝滯，而始終未將芝山岩周邊地區景觀管制計畫落實於都市發展土，故應擬定景觀改善執行計劃之地區中便包含芝山岩周邊地區，且提及將來以1.視覺景觀與天際線管制2.公共設施規畫設計應與芝山岩風貌互相配合為景觀改善之原則。
③「系爭計畫」既變更「陽明山管理局轄區主要計畫案」之內容，理應報由內政部核定後實施。
被告將系爭計畫定性為純粹的細部計畫變更，依臺北市都市計畫委員會審議決議修正完竣後，未報請內政部核定，逕以106年9月19日公告，是106年9月19日公告之作成罹有明顯重大之瑕庇，依行政程序法第111條第7款之規定，應屬無效。
參內政部65年3月23日台內營字第671714號函、66年4月1日第664號函、68年11月14日第44082號函、69年9月3日第35415號函、70年6月10日第25575號函及最高行政法院101年度判字第647號判決、96年度裁字743號裁定、100年度訴字第883號判決。
退步言，縱認系爭計畫僅屬細部計畫變更，被告得自行核定公告（假設語，非自認），被告又於臺北市士林區展開都市計畫之通盤檢討作業，並將芝山岩周邊地區之景觀改善亦列為檢討內容之一環，依此顯見系爭計畫根本沒有急迫性，被告濫用都市計畫法第27條第1項第3款之變更機制，違背都市計畫法以通盤檢討為原則之基本精神。
④觀諸都市計畫法第26條之立法沿革，立法者因為社會經濟的持續發展與變遷，對於都市計畫設計定期通盤檢討之規定，不但至今均用「應」通盤檢討表示法律拘束，並持續觀察社會經濟發展與變遷的速度，配合修正應進行通盤檢討之年限，更進一步授權內政部針對定期通盤檢討訂定詳細之實施辦法，俾各辦理機關統一遵循。
此外，觀諸都市計畫法之體系，都市計畫法第26條明定都市計畫於發布實施後，除定期通盤檢討外，不得隨時任意變更，都市計畫法第27條之個別變更乃針對定期通盤檢討所設計之例外規定，應從嚴解釋及適用，故立法者已明白揭示都市計畫係以「通盤檢討為原則，個別變更為例外」。
又立法者既將定期通盤檢討的設計以具拘束性的用語加以立法，又配合社會經濟情況修正通盤檢討之年限，並授權內政部訂定實施辦法，更明示擬訂計畫之機關應以通盤檢討為原則，若認都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討之規定最終僅具有供行政機關於執行時參考之價值，對於行政機關而言毫無壓力，則手段與目的顯然重輕失衡。
綜上，無論係從文義解釋、歷史解釋、體系解釋、目的解釋觀之，都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討之規定並非淪於訓示，而是具有義務（拘束）性質之規定。
2.暫不論系爭計畫之合法性，被告為維護芝山岩的文化資產、生態環境與視覺景觀，於芝山岩周邊地區辦理系爭計畫，立意固美。
然被告並未認清芝山岩及其周邊地區之現況與發展，亦未對於相關課題進行詳實考察，芝山岩周邊地區的景觀管制，終將淪為欠缺實際之打高空，無助計畫目標之實現。
被告基於錯誤的事實為判斷作出原處分甚明。
尤其，被告在系爭計畫之計畫目標難以實現下猶對於計畫區內土地所有權人、土地使用人之權益為限制並增加其等負擔，明顯與一般有效價值判斷相悖。
系爭計畫審議過程中，觀光局多次缺席，106年8月24日通過系爭計畫之臺北市都市計畫委員會第715次大會，觀光局亦無派人出席就觀光發展作說明。
可見被告於辦理系爭計畫之過程中並未就相關甚至是自己認為最重要之事項予以充分斟酌，更突顯最終出爐之系爭計畫，明顯夾雜有與事實無關之考慮因素。
①被告辦理系爭計畫處處會牽涉應報請內政部核定或應由內政部協調處理之情形，且此特殊情形在「陽明山管理局轄區主要計畫案」、「臺北市士林區都市計畫通盤檢討(主要計畫)案」及系爭計畫之辦理者均為被告下，被告至為清楚，故縱認系爭計畫因非屬部訂計畫或中央暨所屬有關機關提出者，惟系爭計畫具有前述特殊性，應已符合內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函（下稱「93年1月7日函」）結論(一)第(2)目但書所規定：「情形特殊者，得報由內政部依都市計畫法第二十七條第二項規定協調之」，已生裁量收縮至零之情形，被告應將系爭計畫報由內政部協調之，此為被告僅有之合義務裁量之結果。
被告未報由內政部協調相關都市計畫案之進行及內容，即逕行以原處分核定公告系爭計畫，明顯違反內政部93年1月7日函之精神。
②被告於系爭計畫擬定計畫區全區不得作為容積接受基地，全面禁止計畫區內土地所有權人向主管機關請求為容積移轉之許可，致其他可以作為送出基地的土地之額外容積無法移轉至計畫區內供建築使用，相當是對於計畫區內土地可建築之總樓地板面積設有上限，影響計畫區內土地所有權人之土地利用及房屋建築。
被告禁止增額容積的管制措施影響範圍明確、管制事項具體，直接限制計畫區內土地所有權人之財產權益甚鉅。
依被告107年3月13日府授都規字第10711095900號函可知，計畫區內老舊建物佔有極大比例，被告對於計畫區內土地之建築物高度進行限制，亦不利計畫區內老舊危險建物辦理都市更新，影響計畫區之公共安全、土地使用人之生命、財產權益，更增加其等負擔。
此外，依系爭計畫內容，被告除限制計畫區土地所有權人之建築開發，應經「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會」審議通過外，並增加開發時應合乎被告對於計畫區內建築物之高度、量體、色彩、綠化面積、照明等之管制規定，以及不得於建築物屋頂層設置招牌廣告或電子展示廣告等具體限制、負擔項目，方得獲發建造執照之管制措施，前開管制措施影響範圍明確、管制事項具體，直接限制計畫區內土地使用人之財產權益及增加其負擔。
3.參都市計畫法第7條第1、2款、第15條、第16條、釋字第742號蔡明誠、陳碧玉、張瓊文大法官所提出之部分協同意見書、最高行政法院103年度判字第175號判決，作為系爭計畫之主要計畫即「陽明山管理局轄區主要計畫案」，自公告實施以來，長達半世紀未就士林區發展現況依法進行檢討，且已超過25年，違反都市計畫法第15條第2項「主要計畫最長不得超過二十五年」之規定。
①尤其，「陽明山管理局轄區主要計畫案」於擬定時對於芝山岩之景觀管制或環境保護因始料未及，並無提及隻字片語，如爾後直接以辦理細部計畫的方式實施景觀管制措施，不但欠缺依憑之準則，更是增加該主要計畫所無之內容而超越原本的主要計畫，實際上變更了主要計畫之內容，故系爭計畫在法理上不應定性為純粹的細部計畫個別變更，當不得由被告逕以原處分自行核定公告之。
進步言之，被告主張系爭計畫所依憑之主要計畫即「陽明山管理局轄區主要計畫案」應有的指導功能早就失靈，被告辦理的「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）」目前又尚未經內政部核定通過，事實上已發生「僅有細部計畫而無合法的主要計畫」之情形，依照我國都市計畫法體系下「有效的主要計畫存在，方能訂定細部計畫」之公式，被告應將細部計畫與變更主要計畫合併擬定，一併報由內政部核定，始為正辦。
本件被告辦理系爭計畫時，將系爭計畫定性為純粹的細部計畫之個別變更，自行以原處分核定公告之，明顯是以個別變更細部計畫之名行個別變更主要計畫之實，規避內政部對於系爭計畫內容進行合目的性及合法性之審查。
②參最高行政法院103年度判字第115號判決、監察院於105內正0020號糾正案，可見關於都市計畫定期通盤檢討之必要性，在司法實務或監察實務亦係正面肯定之。
而根據都市計畫法第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條之規定，都市計畫經發布實施後，擬定計畫之機關除每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，以適應社會經濟發展快速變遷需要，尚應於都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年時進行全面通盤檢討，而都市計畫定期通盤檢討實施辦法既為內政部根據都市計畫法第26條第2項之授權所訂定，義務（拘束）性質應屬一貫。
又參照陳信安教授及廖耀東副組長之講課資料，人口為都市的組成要素，人口聚集為都市化的過程，人口研究為都市規劃的基礎，惟人口預測的時效通常只15至25年，故都市計畫所能預計到都市的發展及變遷，以明訂的計劃年限或以25年為限，一旦逾越年限，事實上就是從「預計」落入「想像」。
然「想像」與現況的合拍是偶然，不等於都市計畫仍與現況具有相當的連結性，都市計畫所要保持者應是不與現況脫節的必然，此時則須依靠擬定計畫之機關及時或至少定期對於都市計畫進行通盤檢討，以適度修正、彌補不足、調整權益及檢討差異，使都市始終是在有效、合法、合理的計畫上發展。
職是之故，都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討，同樣係屬義務(拘束)性質之規定。
退萬步言，縱認都市計畫法第26條、都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條係屬訓示規定（假設語，非自認），惟訓示規定仍不同於任意規定，前司法院大法官陳敏氏於其「行政法總論」一書中即有說明：「訓示規定之構成要件實現時，行政原則上應為規定之行為，但亦得例外不為所規定之行為。
行政應否為規定之行為，視實現構成要件之事實是否為典型之事實，如為典型之事實，應為規定之行為，如為非典型之事實，則許可基於特別之理由而不為規定之行為。」
。
「陽明山管理局轄區主要計畫案」自公告實施後，被告從未於每三年內或五年內進行通盤檢討，甚至逾25年未完成全面通盤檢討，而被告就「陽明山管理局轄區主要計畫案」於都市計畫法第26條、都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條所規定的構成要件實現時，有何特殊理由可例外不為法定之行為未見任何說明，泛以訓示規定為由揭過，洵無足採。
③「陽明山管理局轄區主要計畫案」之計劃圖非常簡略，單看該計畫圖，事實上與地籍圖、土地使用分區的示意圖一般無二，既然繪製的都是土地使用配置情形，計畫圖之所以具有不同於地籍圖、土地使用分區圖的指導意義與性質，重點即在於主要計畫書的文字說明內容，故以「陽明山管理局轄區主要計畫案」計畫說明書的文字比對、解釋計畫圖始能得出計畫的基本構想，作為擬定細部計畫的準則依據。
況若以被告之邏輯（原告不認同被告之想法），主要計畫與細部計畫間具有空間包含關係就代表二者具有銜接性，則爾後被告只要發布一張臺北市的土地使用配置圖，連說明文字都可省略，即可漫無邊際的擬定細部計畫，如此將導致都市計畫法關於主要計畫的規定勢同虛設。
究其實，被告於本件對於「陽明山管理局轄區主要計畫案」主要計畫書的內容避而不談，單就計劃圖說明與系爭計畫銜接性，無非係以空間關係掩飾主要計畫與細部計畫間，因為定期通盤檢討的怠慢導致無法銜接的事實。
被告於「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」計劃書內表明：「六、景觀綱要計畫與都市設計準則㈠景觀計畫目標…㈡應擬定景觀改善執行計劃地區…芝山岩周邊地區」，顯然「芝山岩周邊地區為士林區應擬定景觀改善執行計劃地區」此一項目確實是準則性質的規定，屬應表明於主要計畫之事項，以作為將來細部計畫實施之依據。
然而，「陽明山管理局轄區主要計畫案」關於都市設計、景觀管制等事項均付之闕如，且自公告實施以來，未就士林區發展現況依法依限進行檢討，直到100年間被告辦理「臺北市士林區都市計畫通盤檢討(主要計畫)案」，對於「陽明山管理局轄區主要計畫案」進行通盤檢討時，才樹立景觀綱要計畫與都市設計準則、才首將芝山岩周邊地區劃進擬定景觀改善執行計畫之地區，故被告若欲就芝山岩周邊地區擬定景觀改善執行計畫進行整頓，理應俟「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」經內政部核定通過後再來擬定，此適可反證「陽明山管理局轄區主要計畫案」與系爭計畫間並無銜接性。
4.依最高行政法院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議，內政部對於縣(市)主要計畫之個別變更得予以修正，有決定權，為主要計畫個別變更之處分機關，至於縣(市)政府予以公告實施僅為執行行為。
故於主要計畫之個別變更，就決定之專業性及法律授權之專屬性而言，「內政部都市計畫委員會」所為之決定始具有不可代替性，行政法院首應尊重者乃為內政部都市計畫委員會之專業判斷。
本件系爭計畫涉及主要計畫之個別變更，被告卻未報請內政部核定，自始欠缺不可代替性、法定專屬性及高度專業性的決定，而僅有被告所屬都市計畫委員會之審議，是否仍享有判斷餘地，非屬無疑5.並聲明：⑴先位聲明：確認原處分無效。
⑵備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
⑶訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：1.原告是否將因原處分致其公法上地位有受侵害之危險，而其公法上之地位為何、侵害之程度又如何，原告皆未清楚說明，僅空泛表示「將受有不利益之效果」。
系爭計劃案既未管制計畫規範內私有土地之建築高度，縱使原告尋求確認判決，亦無任何不利益效果可藉此除去。
即使被告對該區域之建築高度予以限制（假設語氣，事實上並無限制）。
惟並未限制該區域內之建物進行都市更新，兩者間並無因果關係；
且原告未證明為何限制建築高度及不利該區域建物辦理都市更新，亦未證明對其造成公法上地位有所侵害，難認有權利保護必要。
原告雖已就106年9月19日公告之系爭計畫案先行提起撤銷訴願，惟該請求之對象並非被告，且請求之目的亦非確認系爭都市計畫案為無效，不符行政訴訟法第6條第2項規定。
2.先位聲明部分：①參都市計畫法第15條第1項、22條第1項、23條第1項、39條、85條、台北市都市計畫施行自治條例第1條、24條、25條規定可知，系爭計畫案係就容積管制相關事項加以規範，並係以芝山岩周邊建築物之高度及景觀布置為管制對象，屬都市計畫法第22條第1項第3款規定之「土地使用分區管制」事項，亦屬臺北市都市計畫施行自治條例第25條規定之具體內容，而得以細部計畫之方式規範。
故系爭計畫案屬細部計畫之層次，則依都市計畫法第23條第1項規定，由該管直轄市政府即被告核定後實施，於法並無違誤。
②參都市計畫法第5條、第15條第2項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定可知，陽明山管理局轄區主要計畫案雖已公告實施逾25年，仍屬合法有效計畫案，雖對於計劃範圍內之容積、建築高度及景觀等事項未有任何說明與限制，顯見該主要計劃案並未事先就此等事項予以規範，而待細部計畫再予詳細規劃，仍得做為系爭計畫案之依據。
原告雖提及最高行103年度判字第115號判決及監察院105內政20號糾正案，惟判決並未認定計畫年期超過25年即為失效，而糾正案事實與本件不同，自難比附援引。
③臺北市依都市計畫法第85條訂定臺北市都市計畫施行自治條例，被告依都市計畫法第22條第3款、臺北市都市計畫施行自治條例第26條及都市計畫法第32條之規定，在系爭都市計畫案內視該都市計畫案之實際需要，分別予以不同程度之使用管制。
易言之，被告在系爭都市計畫案所為之土地使用管制均依前開規定細部計畫之內容辦理，並無違法。
依最高行104年度判字第267號判決意旨，被告自得於陽明山管理局轄區主要計畫案之計畫範圍內，以系爭計畫案按此一細部計畫管制芝山岩周邊建物，並無不妥。
原告指稱被告自行套繪，然台北市都市計畫整合查詢系統係便於民眾查詢，並非為了本件訴訟而建立該網站，並無造假之可能。
私立華興育幼院用地於「陽明山管理局轄區主要計劃案」並未特別標示，而於系爭計畫案示意圖有特別標示之緣由，係因兩者中間曾為都市計畫變更，由於私立華興育幼院並不在系爭都市計畫案之範圍，故無論該育幼院是否於「陽明山管理局轄區主要計劃案」標示，均不影響本件認定。
④依都市計畫法第7條、第15條第2項、第21條可知，主要計畫會同時包含主要計畫書及主要計畫圖，而主要計畫圖亦包含於主要計畫之效力中，陽明山管理局轄區主要計劃案之主要計畫圖既已包含系爭計畫案之範圍，則兩者間即具銜接性。
縱使原告主張內容與系爭計劃案無矛盾或衝突，抑或臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案經核定通過，亦不會使原本合法有效之系爭計劃案變為違法。
都市計畫之通盤檢討與個案變更係分別依都市計畫法第26條、27條，於要件該當，即可分別進行通盤檢討或個案變更，都市計畫法並無規定細部計畫之個案變更須待主要計畫通盤檢討通過審議後，方得進行，故原告主張欠缺法律依據，不足採納。
⑤縱系爭都市計畫案應由內政部核定（假設語氣），然此一瑕疵涉及都市計畫法之主要計畫與細部計畫之區分，以及不同層次計畫間之後續核定程序之問題，仍有諸多討論空間存在，並非「一望即知，無須探究」，或依社會一般通念，處分內容明顧悖於社會習知之道德標準、社會常軌，之情形，依最高行政法院106年度判字第411號判決意旨，顯然不符行政程序法第111條規定之「重大性」及「明顯性」之要求，並非無效行政處分。
3.備位聲明部分：①依都市計畫委員會議紀錄、委員發言內容、簡報、系爭都市計畫案及學者劉欣蓉文章，顯見系爭計畫案為維護芝山岩地區既有環境及周邊地區景觀，以禁止容積移人之方式，可以避免土地過度開發，造成建物大量矗立，致芝山岩地區被建物包圍而失去其視覺的可及性，透過禁止容積移入及限制建築高度之方式，除了得以保存、維護芝山岩地區自然環境及其文化景觀，創造具地區特色之城市文化空間外，更可以提升芝山岩地區整體環境與生活品質，並因文化觀光之資源豐富而得促進芝山岩地區之經濟發展。
故系爭計畫案依都市計畫法第27條第1項第3款「為適應國防或經濟發展之需要時」所為之個別變更，應屬合法。
②「迅行變更」並非都市計畫法第27條第1項第3款所定之構成要件，僅為法律效果。
又都市計畫法第26條第1項所定之通盤檢討，係就整體區域之都市發展進行長遠、完整之分析及安排，所需考慮之層面多樣，包含經濟、交通、衛生、保安、國防、文教及康樂等，逾非個案性之區域管制，亦須較長時間之規劃，就本件芝山岩周邊之景觀保護而言，實係緩不濟急。
退步言，被告依據都市計畫法第27條第1項第3款，以個別變更之方式公告系爭計畫案，係「於時間上不及於通盤檢討中加以檢討變更，亦不適合以通盤檢討之方式為檢討變更」之情形下，所為之最適切選擇，符合「迅行變更」之要求，並無違法之虞。
③由內政部93年1月7日函可知，基於尊重地方自治及簡化行政程序考量，關於都市計畫法第27條第1項第3款之認定，若非屬部訂計畫或中央暨所屬有關機關提出者，應由直轄市政府逕予認定。
據此，原告所舉之內政部66年4月1日台內營字第664號函、內政部68年11月14日台內營字第44082號函及內政部70年6月10日台內營字第25575號函之見解業經變更，已無繼續援用之餘地，原告之主張並不足採。
至原告所舉之內政部65年3月23日台內營字第671714號函及內政部69年9月3日台內營字第35415號函，依其文義，係指都市計畫法第27條第1項第3款應包含「配合國防、經濟交通或國家建設等發展所必需」或「國家重大建設發展所必需之緊急重大設施，非迅行變更無法適應國防或經濟發展之需要而言」兩種情形，未必均以「緊急重大設施」為要件，原告顯有誤解。
④都市計畫法第5條、第15條第2項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條雖規定都市計畫案發布實施屆滿25年應予全面通盤檢討，惟此僅明示主要計畫書之規劃實施進度，以5年為一期，預計25年內之發展情形而訂定之，並非謂主要都市計畫須於25年內實施完成。
故「陽明山管理局轄區主要計劃案」雖已公告實施逾25年，然仍屬有效之主要計畫案。
「陽明山管理局轄區主要計劃案」既為合法有效之主要計畫案，且對於計畫範圍內之容積、建築高度及景觀等事項未有任何說明與限制，顯見該主要計畫案並未事先就此等事項予以規範，而係留待細部計畫再予詳細規劃。
故被告自得在此一指導下，為細部計畫之個別變更，系爭計畫案並無超出「陽明山管理局轄區主要計劃案」。
⑤參最高行政法院98年度判字第772號、106年度判字第345號判決意旨，行政法院對於「獨立專家委員會之判斷」有判斷餘地之見解，並未限制特定獨立專家委員會，毋寧具有獨立專家委員會之地位即享判斷餘地。
故原告稱僅內政部之都市計畫委員會享判斷餘地等語，係誤將其所舉判決之個案事實作為通案性原則而進行主張，不足可採。
被告對於系爭都市計畫案有判斷餘地，且無判斷瑕疵。
原告另以監察院102年6月7日102內正0030號糾正案及被告於105年審決31件都市計畫案均為都市計畫之個別變更案等語，指摘被告所核定實施之都市計畫個案變更案過於浮濫等語，惟本糾正案目的係在糾正行政機關對於都市計畫未能符合實際人口，導致工業區面積及非都市土地（尤其是農業用地）減縮，進而產生許多空屋等問題。
系爭都市計畫案則係針對芝山岩周邊建物進行管制，限制公有土地建築高度等，均與前開本糾正案所欲糾正之對象不同，原告以此指摘被告核定實施系爭都市計畫案有所違誤等語，並非妥適。
4.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：1.如事實欄所述之事實，業據提出106年9月19日府都規字第10602018000號公告（參本院卷一p55）、訴願決定（參本院卷一p36-40、41-47、48-54）、陽明山管理局轄區主要計畫案（參本院卷一p56-60）、台北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案（參本院卷一p61-70）、變更臺北市士林區芝山段三小段361地號等土地第三種住宅區、第三之一種住宅區變更為第三種住宅區(特)、第三之一種住宅區(特)暨劃定芝山岩周邊景觀管制居細部計畫案（參本院卷一p71-83、441-464）、擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案（參本院卷一p84-93）、內政部都市計畫委員會專案小組會議記錄（參本院卷一p238-246）、臺北市政府102年11月12日府都設字第10237912800號函（參本院卷一p249-251）、臺北市政府107年1月24日府都規字第10730153700號公告（參本院卷一p252-253）、臺北市士林區都市計畫通盤檢討(不含陽明山國家公園、社子島及保變住地區)細部計畫案」公告公開徵求意見座談會第一場之會議記錄（參本院卷一p254-257）、芝山岩被雜林包覆之照片（參本院卷一p261-270）、東南側石角瞭望台之照片（參本院卷一p271-274）、東北角至高點眺望台之照片（參本院卷一p275-277）、西砲台之照片6（參本院卷一p278-280）、Google地圖（參本院卷一p281）、西砲台於Google地圖上之照片（參本院卷一p282）、惠濟宮廣場之照片（參本院卷一p283-287）、芝山岩景點圖（參本院卷一p288）、芝山岩地質與生態景點之照片（參本院卷一p289-298）、芝山岩人文景點之照片（參本院卷一p299-308）、監察院102內正0030號糾正案文節本（參本院卷一p352-360、545-586）、內政部都市計畫委員會898次會議紀錄（參本院卷一p361-363）、臺北市政府107年3月13日府授都規字第10711095900號函（參本院卷一p364-366）、內政部106年10月30日台內訴字第1060077361號函稿（參本院卷一p499）、106年10月27日第1060077364函稿（參本院卷一p500）、106年11月2日第1062200458函稿（參本院卷一p501）、陽明山管理局轄區主要計劃圖、陽明山管理局轄區主要計劃圖與擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案示意圖之重疊圖（參本院卷一p528-533）、臺北市政府68年12月12月20日府工二字第47627號公告（參本院卷二p17-38）、陽明山管理局轄區主要計畫圖」（參本院卷二p64）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：⑴106年9月19日公告是否為行政處分？⑵原告之先位聲明是否符合行政訴訟法第6條之規定？是否為行政程序法第111條第7款無效事由？⑶若106年9月19日公告為行政處分，則該處分是否於法有據？
五、本件應適用之法條與法理：1.臺北市容積移轉審查許可自治條例第7條：「接受基地之面積，應超過一千平方公尺，且不得為下列土地：一、古蹟所在及毗鄰街廓或歷史建築所在地號之土地。
但經文化局確認不影響古蹟及歷史建築保存及風貌形塑者，不在此限。
二、位於依水土保持法劃定公告之山坡地。
三、位於本市環境地質資料庫中土地利用潛力低或很低之地區。
四、位於本市保護區變更為住宅區之地區。
五、位於依本市都市計畫應適用本市山坡地開發建築法規之地區。
六、位於農業區、保護區、河川區或其他非屬都市計畫發展區之土地。
七、依本市都市計畫規定禁止容積移轉、獎勵地區之土地。」
2.都市計畫法第5條：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之。」
第7條：「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。
二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。
三、都市計畫事業：係指依本法規定所舉辦之公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設之事業。
四、優先發展區：係指預計在十年內必須優先規劃建設發展之都市計畫地區。
五、新市區建設：係指建築物稀少，尚未依照都市計畫實施建設發展之地區。
六、舊市區更新：係指舊有建築物密集，畸零破舊，有礙觀瞻，影響公共安全，必須拆除重建，就地整建或特別加以維護之地區。」
第15條：「（第1項）市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。
二、行政區域及計畫地區範圍。
三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。
四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。
五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。
六、主要道路及其他公眾運輸系統。
七、主要上下水道系統。
八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。
九、實施進度及經費。
十、其他應加表明之事項。
（第2項）前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；
其實施進度以五年為一期，最長不得超過二十五年。」
第16條：「鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照前條第一項規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定之。」
第22條：「（第1項）細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。
二、居住密度及容納人口。
三、土地使用分區管制。
四、事業及財務計畫。
五、道路系統。
六、地區性之公共設施用地。
七、其他。
前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」
第24條【53年9月1日修正公布】：「（第1項）都市計劃經公布實施後，每五年至少應通盤檢討一次，並依據發展情況作必要之變更。
（第2項）土地權利關係人為促進其土地之利用，並得申請當地市縣(局)政府或鄉鎮(縣轄市)公所為都市計劃之變更。」
第26條【53年9月1日修正公布】：「（第1項）內政部、各級地方政府或鄉鎮(縣轄市)公所為訂定、擬定或變更都市計劃或細部計劃，得派查勘人員進入公私土地內實施勘查或測量；
但應事先通知其所有權人或使用人。
（第2項）為前項之勘查或測量，如必須遷移或除去該土地上之障礙物時，應事先通知其所有權人或使用人，其所有權人或使用人因而遭受之損失，應予適當之補償。
補償金額由雙方協議之，協議不成，由當地市縣(局)政府呈請上級政府予以核定。」
第26條【62年9月6日修正公布】：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。
但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。
對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更其使用。」
第26條【91年5月15日修正公布，現行法】：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。
但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。
對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。
（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」
第27條：「（第1項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。
二、為避免重大災害之發生時。
三、為適應國防或經濟發展之需要時。
四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。
（第2項）前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」
第32條：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。
（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
第85條：「（第1項）本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；
在省由內政部訂定，送請行政院備案。」
3.臺北市都市計畫施行自治條例（原名稱：都市計畫法臺北市施行細則）第1條：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」
第26條：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」
4.都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條：「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。
但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。
」5.都市計畫容積移轉實施辦法第5條：「本辦法用辭，定義如下：一、容積：指土地可建築之總樓地板面積。
二、容積移轉：指一宗土地容積移轉至其他可建築土地供建築使用。
三、送出基地：指得將全部或部分容積移轉至其他可建築土地建築使用之土地。
四、接受基地：指接受送出基地容積移入之土地。
五、基準容積：指以都市計畫及其相關法規規定之容積率上限乘土地面積所得之積數。」
第5條【98年10月22日修正公布】：「本辦法用詞，定義如下：一、容積：指土地可建築之總樓地板面積。
二、容積移轉：指一宗土地容積移轉至其他可建築土地供建築使用。
三、送出基地：指得將全部或部分容積移轉至其他可建築土地建築使用之土地。
四、接受基地：指接受容積移入之土地。
五、基準容積：指以都市計畫及其相關法規規定之容積率上限乘土地面積所得之積數。」
第16條【98年10月22日修正公布】：「（第1項）容積之移轉，應由接受基地所有權人檢具下列文件，向該管直轄市、縣（市）主管機關申請許可：一、申請書。
二、申請人之身分證明文件影本；
其為法人者，其法人登記證明文件影本。
三、送出基地所有權人及權利關係人同意書。
四、送出基地及接受基地之土地登記簿謄本。
五、送出基地及接受基地之土地所有權狀影本。
六、其他經直轄市、縣（市）主管機關認為必要之文件。
（第2項）接受基地所有權人依第九條之一規定繳納代金者，免附前項第三款至第五款規定之相關送出基地文件。」
第16條【99年11月5日修正公布】：「（第1項）容積之移轉，應由接受基地所有權人檢具下列文件，向該管直轄市、縣（市）主管機關申請許可：一、申請書。
二、申請人之身分證明文件影本；
其為法人者，其法人登記證明文件影本。
三、送出基地所有權人及權利關係人同意書。
四、送出基地及接受基地之土地登記簿謄本或其電子謄本。
五、送出基地及接受基地之土地所有權狀影本。
六、其他經直轄市、縣（市）主管機關認為必要之文件。
…」第16條【103年8月4日修正公布】：「（第1項）容積之移轉，應由接受基地所有權人或公有土地地上權人檢具下列文件，向該管直轄市、縣（市）主管機關申請許可：一、申請書。
二、申請人之身分證明文件影本；
其為法人者，其法人登記證明文件影本。
三、送出基地所有權人及權利關係人同意書或公有土地管理機關出具之同意文件。
四、送出基地及接受基地之土地登記簿謄本或其電子謄本。
五、送出基地及接受基地之土地所有權狀影本或公有土地管理機關出具之同意文件。
六、公有土地設定地上權契約，並載明移入容積應無條件贈與為公有，地上權人不得請求任何補償之規定。
七、其他經直轄市、縣（市）主管機關認為必要之文件。
…」第17條【舊，98年2月25日以前】：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件後，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；
其須補正者，應通知其於十五日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請；
符合規定者，除第6條第1項第1款之土地逕予核定外，應於接受基地所有權人辦畢下列事項後，許可送出基地之容積移轉：一、取得送出基地所有權。
二、清理送出基地上土地改良物、租賃契約、他項權利及限制登記等法律關係。
但送出基地屬第6條第1項第3款者，其因國家公益需要設定之地上權、徵收之地上權或註記供捷運系統穿越使用，不在此限。
三、將送出基地依第13條規定贈與登記為公有。
（第2項）前項審查期限扣除限期補正之期日外，不得超過三十日。」
第17條【98年2月25日修正公布】：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件後，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；
其須補正者，應通知其於十五日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請；
符合規定者，除第6條第1項第1款之土地逕予核定外，應於接受基地所有權人辦畢下列事項後，許可送出基地之容積移轉：一、取得送出基地所有權。
二、清理送出基地上土地改良物、租賃契約、他項權利及限制登記等法律關係。
但送出基地屬第6條第1項第3款者，其因國家公益需要設定之地上權、徵收之地上權或註記供捷運系統穿越使用，不在此限。
三、將送出基地依第13條規定贈與登記為公有。
（第2項）前項審查期限扣除限期補正之期日外，不得超過三十日。」
第17條【98年10月22日修正公布】：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件後，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；
其須補正者，應通知其於十五日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請；
符合規定者，除第6條第1項第1款之土地及接受基地所有權人依第9條之1規定繳納代金完成後逕予核定外，應於接受基地所有權人辦畢下列事項後，許可送出基地之容積移轉：一、取得送出基地所有權。
二、清理送出基地上土地改良物、租賃契約、他項權利及限制登記等法律關係。
但送出基地屬第6條第1項第3款者，其因國家公益需要設定之地上權、徵收之地上權或註記供捷運系統穿越使用，不在此限。
三、將送出基地依第13條規定贈與登記為公有。
（第2項）前項審查期限扣除限期補正之期日外，不得超過三十日。」
第17條【99年11月5日修正公布】：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件後，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；
其須補正者，應通知其於十五日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請；
符合規定者，除第6條第1項第1款之土地及接受基地所有權人依第9條之1規定繳納代金完成後逕予核定外，應於接受基地所有權人或前條第三項實施者辦畢下列事項後，許可送出基地之容積移轉：一、取得送出基地所有權。
二、清理送出基地上土地改良物、租賃契約、他項權利及限制登記等法律關係。
但送出基地屬第六條第一項第三款者，其因國家公益需要設定之地上權、徵收之地上權或註記供捷運系統穿越使用，不在此限。
三、將送出基地依第13條規定贈與登記為公有。
（第2項）前項審查期限扣除限期補正之期日外，不得超過三十日。」
第17條【103年8月4日修正公布】：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件後，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；
其須補正者，應通知其於十五日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請；
符合規定者，除第6條第1項第1款之土地及接受基地所有權人或公有土地地上權人依第9條之1規定繳納代金完成後逕予核定外，應於接受基地所有權人、公有土地地上權人或前條第3項實施者辦畢下列事項後，許可送出基地之容積移轉：一、取得送出基地所有權。
二、清理送出基地上土地改良物、租賃契約、他項權利及限制登記等法律關係。
但送出基地屬第6條第1項第3款者，其因國家公益需要設定之地上權、徵收之地上權或註記供捷運系統穿越使用，不在此限。
三、將送出基地依第13條規定贈與登記為公有。
（第2項）前項審查期限扣除限期補正之期日外，不得超過三十日。」
6.內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函：「五、結論：（一）有關都市計畫法第27條第1項第3、4款之申請變更程序及認定核准機關，基於地方制度法第18條、第19條『都市計畫之擬定、審議及執行』為直轄市、縣（市）自治事項，都市計畫法第23條規定細部計畫由直轄市、縣（市）政府核定實施，暨簡化行政作業程序，提高行政效率，爰重新檢討營建協調會報決議之本部74年9月19日台內營字第328477號函示規定，及配合台灣省政府功能業務與組織調整本部88年8月25日台88內營字第8874279號函送88年8月12日研商會議結論，修正如次：1.都市計畫法第27條第1項第3款所稱『為適應國防或經濟發展之需要』係指為配合國防或經濟發展所必需之緊急重大設施，非迅行變更無法適應國防或經濟發展之需要者；
其認定程序如下：(1)部訂計畫及中央暨所屬有關機關提出者：由申請機關或中央暨所屬有關機關函內政部予以認定。
(2)前目以外之情形者：由直轄市、縣（市）政府逕予認定。
但情形特殊者，得報由內政部依都市計畫法第27條第2項規定協調之。」
六、本院判斷：1.被告於59年7月4日公告實施「陽明山管理局轄區主要計畫案」，作為臺北市士林區等區域之都市計畫之主要計畫。
而後被告就所轄臺北市各地區並未通過細部計畫，以資配合修正上開「陽明山管理局轄區主要計畫案」。
查：①臺北市士林區，被告依都市計畫法第26條、都市計畫定期通盤檢討實施辦法辦理「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」並以「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」作為指導型綱要計畫、整合型及調整型計畫，對於上開「陽明山管理局轄區主要計畫案」進行通盤檢討。
經被告公開展覽30日後，於106年3月14日以府都規字第10601150600號報請內政部核定（目前仍研議中，尚未核定）。
②被告原處分稱：經考量芝山岩周邊生態環境良好，現階段面對周邊建物改建及都更後的建築量體，整體景觀管制有其迫切性及必要性，乃依據都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理都市計畫變更。
而以「106年9月19日公告」：核定公告本市都市計畫之「系爭計畫」（本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地，並自106年9月20日零時起生效）。
③原告訴稱：「系爭計畫」既變更「陽明山管理局轄區主要計畫案」，應報由內政部核定後實施；
被告將系爭計畫定性為純粹的細部計畫變更，依臺北市都市計畫委員會審議決議修正後，未報請內政部核定，逕為106年9月19日公告，自有明顯重大之瑕疵應屬無效。
若認系爭計畫僅屬細部計畫變更，被告得自行核定公告，被告又於臺北市士林區展開都市計畫之通盤檢討作業，並將芝山岩周邊地區之景觀改善亦列為檢討內容之一環，依此顯見系爭計畫根本沒有急迫性，被告濫用都市計畫法第27條第1項第3款之變更機制，自屬違法。
④則系爭計畫於106年9月19日公告是否為行政處分？而原告之先位聲明主張為行政程序法第111條第7款之無效事由，有無理由？⑶而備位聲明，則應釐清該處分（系爭計畫於106年9月19日公告）是否於法有據？2.「陽明山管理局轄區主要計畫案」於59年7月4日公告實施，作為臺北市士林區等區域之都市計畫之主要計畫。
但長達半世紀未就士林區發展現況依法進行檢討，且已超過25年，違反都市計畫法第15條第2項主要計畫最長不得超過25年，也違反同法第26條第1項都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。
但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。
而未為相關之檢討或變更該都市計畫案之主要計畫，由都市發展的過程中而言，該都市計畫仍然發揮其計畫之預先性，有可能被落實於都市建設或作為相關都市規劃之參考或搭配，因此不能因超過25年及未曾檢討或變更，而認為該都市計畫因違法而失其效力。
但正因為超過25年且未曾檢討或變更，必然存在著與都市之客觀發展及民眾之主觀期待間的落差，而面對這樣的落差，在行政決策的擬定上，若有選擇之空間或選項之可能，應該傾向都市客觀現狀與民眾主觀期待之考量，而非執著或拘泥於歷時長久未經檢討之都市計畫。
3.而被告考量芝山岩周邊環境，現階段面對周邊建物改建及都更後的建築量體，乃依據都市計畫法第27條第1項第3款規定，辦理都市計畫變更。
而於106年9月19日公告「系爭計畫」。
該「系爭計畫」之定性及是否為行政處分，而為訟爭之客體，容有探究之空間：①「系爭計畫」，經闡明（參本院卷一p312）法官問：原告主張的原處分是否為「原證8（參本院卷一p84）」？原告答：公告處分應該是原證4（參本院卷一p55）。
法官問：「原證4」與「原證8」之發文日期及文號是否相同？原告答：原證4與原證8應該是加在一起。
法官問：被告有無意見？被告答：無意見，「原證8」係「原證4」之附件。
因此「原證8（是內容）」、「原證4（是公告）」二者合而為一。
法官再問：究竟原處分係主要計畫還是細部計畫？原告答：被告將原處分定性為細部計畫是有問題的，因系爭計畫實際上是變更了現行有效的主要計畫（陽明山管理局轄區主要計畫案），故依過去之實務見解，理應報由內政部核定後實施。
被告稱：原處分是細部計畫。
法官問：不論是主要計畫或細部計畫，是否會影響到原處分是行政處分的性質？原告答：被告認為系爭計畫係屬行政處分，而系爭計畫也實際上限制到人民的財產權，故原告才會提起本件訴訟。
被告稱：本案認為係細部計畫，且涉及個案變更，所以是行政處分。
②既為行政處分，則就「原證8」即原處分的系爭都市計畫，有影響到人民權利義務部分，如系爭計畫第17頁所載（參本院卷一p92），如第3點所載，同意本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地，且全區納入都市設計審議範圍。
而其實質意義，是被告於系爭計畫擬定計畫區全區不得作為容積接受基地，全面禁止計畫區內土地所有權人向主管機關請求為容積移轉之許可，致其他可以作為送出基地的土地之額外容積無法移轉至計畫區內供建築使用，相當於計畫區內土地可建築之總樓地板面積設有上限，影響計畫區內土地所有權人之土地利用及房屋建築。
足見，被告是透過「本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地」之方式，實踐禁止增額容積的管制措施，直接限制計畫區內土地所有權人之財產（使用、收益及處分），其管制事項具體而影響範圍明確，為行政處分應無疑義。
③如為行政處分，究竟是主要計畫或細部計畫，則容有爭議。
被告以之為細部計畫，為「陽明山管理局轄區主要計畫案」之細部執行計畫。
而原告則論證：⑴若為主要計畫，則「系爭計畫」變更「陽明山管理局轄區主要計畫案」之內容，依法應報由內政部核定後實施，否則不符合主要計畫生效之要件，而因未報請內政部核定，被告逕以106年9月19日公告，是106年9月19日公告之作成罹有明顯重大之瑕疵，依行政程序法第111條第7款之規定，應屬無效。
⑵若以系爭計畫定性為純粹的細部計畫變更，則細部計畫應該本於「陽明山管理局轄區主要計畫案」之細部執行，則需要在「陽明山管理局轄區主要計畫案」找到依據，否則系爭計畫就無所本，而屬違法。
這些都是本案爭執之所在，也是亟待釐清之處。
4.關於先位聲明「系爭計畫公告」之作成是否有明顯重大之瑕疵，得依行政程序法第111條第7款之規定，認定為無效？經查，系爭計畫究竟是「陽明山管理局轄區主要計畫案」之變更計畫案；
或者，是「陽明山管理局轄區主要計畫案」之細部執行計畫，並不明顯，欠缺非常明確之判定標準，不符合行政程序法第111條第7款規定之「明顯重大之瑕疵（如同貼在額頭上之明顯程度）」；
類此需要法院透過訴訟的方式（如行言詞辯論而直接審理）為認事用法者，即使有瑕疵，也不具備明顯性，原告主張原處分有明顯重大之瑕疵，得依行政程序法第111條第7款之規定，認定原處分為無效者，自無足採。
5.關於備位聲明「系爭計畫公告」之作成有瑕疵，而於法有違，或因程序上不完備，或該瑕疵無由補正而得以撤銷之？經查：①「陽明山管理局轄區主要計畫案」究竟對芝山岩周邊環境作了如何的規劃設計？查該「陽明山管理局轄區主要計畫案」（參本院卷一p56）實際上是以計畫圖說公告週知，而該計劃圖非常簡略（參本院卷一p528-p533），重點在於圖例之說明（參本院卷一p529）；
因此，就現存之「陽明山管理局轄區主要計畫案」之內容的探求，應由計畫說明書的文字敘述，進一步解釋計畫圖例及圖示，始足以查悉該主要計畫之構想，而以該計畫之構想來形塑主要計畫之規劃與設計，作為主要計畫之規制，或作為擬定細部計畫的依據。
②若系爭計畫為「陽明山管理局轄區主要計畫案」之變更計畫案，則所謂變更者，是「陽明山管理局轄區主要計畫案」針對芝山岩周邊環境有所計畫，而系爭計畫就該「有所計畫」為特定事項之「有所調整」；
而經查核「陽明山管理局轄區主要計畫案」並未就芝山岩周邊環境有所計畫，而「陽明山管理局轄區主要計畫案」（參本院卷一p56）是以計畫圖說公告週知，而該計劃圖非常簡略（參本院卷一p528-p533），所示圖例之說明（參本院卷一p529）也並未針對芝山岩周邊環境有所具體而明顯之計畫圖示；
因此，本院無由判斷關於「芝山岩周邊環境」是「陽明山管理局轄區主要計畫案」有所計畫的範圍。
則系爭計畫為「陽明山管理局轄區主要計畫案」之變更計畫案（為主要計畫之變更計畫案），自無足採。
就此：⑴系爭計畫並非為「陽明山管理局轄區主要計畫案」之變更計畫案，則非屬主要計畫之變更；
而參照都市計畫法第20條（主要計畫之核定）、第23條（細部計畫之核定實施）之相關規定；
首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案，直轄市之主要計畫由內政部核定；
臺北市之都市計畫在現階段（即中華民國之首都為臺北市），至少由內政部核定，應無疑義；
且同法第28條稱「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理」。
⑵因此，「系爭計畫」即擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案（參本院卷一p84）並非「陽明山管理局轄區主要計畫案」之變更計畫案；
系爭計畫既非屬主要計畫案之變更計畫案，則無需由內政部核定，應堪認定。
③關於系爭計畫是否為細部計畫，亦經本院闡明（參本院卷一p589），法官問被告：系爭細部計畫係源於何主要計畫？被告答：陽明山管理局轄區主要計畫。
法官問：該部分與士林區的都市計畫通盤檢討有無關係？被告答：士林區都市計畫通盤檢討尚在擬訂過程中，尚未核定生效，故系爭細部計畫目前之依據仍為陽明山管理局轄區主要計畫案。
法官問：系爭細部計畫與陽明山管理局轄區主要計畫之銜接性為何？被告答：該主要計畫以計畫書圖表明計畫地區範圍內的住宅、商業、工業等土地使用之配置，及各種主要公共設施用地等事項，而被告所核定實施系爭細部計畫之範圍，均於前開主要計畫之計畫地區範圍內，就其使用分區管制及地區性公共設施用地等，應屬細部計畫事項進行規範。
故法官諭：本案核心之關鍵在於：陽明山管理局的主要計畫，至目前為止，是否仍為生效的主要計畫？如是，陽明山管理局的主要計畫有關細部計畫的銜接問題也是可以被檢視，而且可以被勾稽，就足以顯示細部計畫性質是否被告核定就算數，如是，則系爭計畫的效力才能被確認（參本院卷一p591）。
經查：⑴被告是以：該主要計畫以計畫書圖表明計畫地區範圍內的住宅、商業、工業等土地使用之配置，及各種主要公共設施用地等事項，而被告所核定實施「系爭細部計畫」之範圍，均於前開主要計畫之計畫地區範圍內，就其使用分區管制及地區性公共設施用地等，應屬細部計畫事項進行規範云云。
經查，這樣的主要計畫過於簡單而籠統，無法呈現該都市計畫關於主要計畫之功能與目的，也難以相關的細部計畫而充實之。
⑵若按被告所稱，就主要計畫與細部計畫間具有空間包含關係，如設計土地使用之配置，就某一區域劃為住宅區，而於細部計畫中執行該區域土地供為住宅之目的使用；
就代表二者具有銜接性，這樣的計畫方式過於疏漏，尤其是該主要計畫數十年未經通盤檢討，而無法彰顯都市計畫的前瞻性及預估性；
自不能因為主要計畫公告土地使用的配置圖，且無相關的文字說明，就只憑土地使用配置的圖示為計畫內中呈現，則以此為依據所擬定之細部計畫，將毫無目的性。
⑶且被告對於本件「陽明山管理局轄區主要計畫案」無法以證據呈現該主要計畫書的內容，僅就計劃圖說明與系爭計畫圖示之比對（參本院卷一p533），而企圖說明主要計畫與細部計畫間之銜接性，似乎有相當之困難；
而足以呈現以空間關係來掩飾主要計畫因定期通盤檢討的怠慢，導致無法銜接相關細部計畫之事實。
而被告於「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」計劃書內表明：「六、景觀綱要計畫與都市設計準則㈠景觀計畫目標…㈡應擬定景觀改善執行計劃地區…芝山岩周邊地區（參本院卷一p69）」，顯然「芝山岩周邊地區為士林區應擬定景觀改善執行計劃地區」此一項目確實是準則性質的規定，屬應表明於主要計畫之事項，以作為將來細部計畫實施之依據。
⑷然而，「陽明山管理局轄區主要計畫案」關於都市設計、景觀管制等事項均付之闕如，且自公告實施以來，未就士林區發展現況依法依限進行檢討，直到100年間被告辦理「臺北市士林區都市計畫通盤檢討(主要計畫)案」，對於「陽明山管理局轄區主要計畫案」進行通盤檢討時，才樹立景觀綱要計畫與都市設計準則、才首將芝山岩周邊地區劃進擬定景觀改善執行計畫之地區。
故被告若欲就芝山岩周邊地區擬定景觀改善執行計畫進行整頓，程序上自應先處理「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」，經內政部核定通過後再來擬定系爭計畫。
而這些情形恰可證實「陽明山管理局轄區主要計畫案」與系爭計畫間並無銜接性；
而系爭計畫也非「陽明山管理局轄區主要計畫案」所實施之都市細部計畫案。
④另被告稱「雖陽明山管理局轄區主要計畫案已公告實施逾25年，仍屬合法有效計畫案，雖對於計劃範圍內之容積、建築高度及景觀等事項未有任何說明與限制，顯見該主要計劃案並未事先就此等事項予以規範，而待細部計畫再予詳細規劃，仍得做為系爭計畫案之依據」云云。
查：⑴被告於系爭計畫擬定計畫區全區不得作為容積接受基地，全面禁止計畫區內土地所有權人向主管機關請求為容積移轉之許可，足以影響計畫區內土地所有權人之土地利用及房屋建築，直接限制計畫區內土地使用人之財產權益及增加其負擔。
尤其「陽明山管理局轄區主要計畫案」於擬定時並未對芝山岩之景觀管制或環境保護有所著墨；
爾後直接以辦理細部計畫的方式實施景觀管制措施，極可能欠缺依憑之準則，更有可能涉及主要計畫所無之內容，而超越主要計畫的規劃，現實上所呈現的實質內容，反而成為主要計畫的變更案。
⑵被告主張系爭計畫所依憑之主要計畫即「陽明山管理局轄區主要計畫案」本應具備之指導功能，已無法發揮。
被告企圖辦理「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）」目前程序仍在內政部審查核定中，現實上僅僅有細部計畫而無「合法足已參考之主要計畫」或無「合法而夠細緻足已作為準則之主要計畫」。
參照都市計畫之法體系，原則上存在著有效的主要計畫，方能訂定細部計畫；
就都市計畫法第23條第1項之規定而言，本案情節，應循細部計畫擬定後，依同法第16條所訂程序，就鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照主要計畫規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定之。
⑤但被告卻循都市計畫法第27條第1項第3款所定程序，就都市計畫發布實施後，以適應國防或經濟發展之需要，由當地直轄市視實際情況迅行變更發布實施之都市計畫。
然而本案情節是：⑴「陽明山管理局轄區主要計畫案」（參本院卷一p56）實際上是以計畫圖說公告週知，而該計劃圖非常簡略（參本院卷一p528-p533），重點在於圖例之說明（參本院卷一p529）；
因此，就現存之「陽明山管理局轄區主要計畫案」內容，無法探求該主要計畫之構想，而無法形塑該主要計畫之規劃與設計，也無法作為擬定細部計畫的依據。
故被告依都市計畫法第27條第1項第3款所為之變更，並非為主要計畫之變更。
⑵而關於系爭計畫所稱「本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地」之財產權限制，參照臺北市容積移轉審查許可自治條例第7條第7款之規定，是可以透過都市計畫規定「禁止容積移轉或獎勵地區」之土地來踐行系爭計畫之規制目的。
經比對，都市計畫法第26條之通盤檢討，及第27條都市計畫經發布實施後，視實際情況迅行變更者；
而本案之「陽明山管理局轄區主要計畫案」於59年7月4日公告實施，長達數十年未依法進行檢討，且違反都市計畫法第15條第2項主要計畫最長不得超過25年。
在無主要計畫的準則性引導下，又未依法進行通盤檢討，卻在「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」報請內政部核定（目前仍研議中，尚未核定）時，以被告考量芝山岩周邊環境，現階段面對周邊建物改建及都更後的建築量體，乃依據都市計畫法第27條第1項第3款規定，辦理都市計畫之迅行變更（本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地）。
⑶關於都市計畫之變更，於都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討變更外，復規定同法第27條之個別變更，乃因都市計畫關係人民生活及財產權益至深且鉅，其變更必須慎重辦理，是都市計畫經發布實施後，除每3年或5年定期通盤檢討作必要之變更外，原則上不得隨時任意變更（都市計畫法第26條第1項前段參照）。
惟因特定之重大事變等因素，為因應特殊情況發生而有變更之必要，故於該法第27條規定得迅行個別變更之情況。
亦即從都市計畫法之設計而言，第27條都市計畫個別變更乃針對第26條定期通盤檢討變更所設之例外規定，自應從嚴解釋及適用，且法條復規定變更時應「迅行」變更，故本條之個別變更，當係於變更有時間上之要求而不及於定期通盤檢討中加以檢討變更之情況下，始有適用第27條第1項各款規定之餘地，又為避免藉詞任意變更，主管機關應審慎認定其適用要件，以符合都市計畫法所規定之意旨。
本案情節是「陽明山管理局轄區主要計畫案」數十年就主要計畫不為通盤檢討，而所為之通盤檢討又正報請內政部核定中（有類似之規制：視覺景觀與天際線管制，參本院卷一p68），自無急迫「本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地，並自106年9月20日零時起生效」之必要，故以都市計畫法第27條第1項第3款規定辦理之迅行變更，自有未洽。
⑷按都市計畫法第26條規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，而擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次；
其立法意旨是都市計畫係接續性發展，其計畫年期更長達25年，就發展中國家而言社會變遷快速，都市發展更需要迫切的規劃，所以都市計畫當有定期修正檢討之必要，而都市計畫是多元而整體性的設計，透過工具性的安排（都市計畫通盤檢討）達到目的性的實踐（確保有良好的生活環境），同時要考量平面橫向的二維空間，也要兼顧時間縱向的三維面向，裨益現狀之空間安排與未來之都市發展。
本案是「陽明山管理局轄區主要計畫案」數十年未為通盤檢討，而所為之通盤檢討案「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」正報請內政部核定中，被告關於芝山岩周邊地區擬定景觀改善計畫者，是以「擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案」，以本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地，且全區納入都市設計審議範圍，並自106年9月20日零時起生效，以「本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地（參本院卷一p92）」為手段，企圖達成「芝山岩周邊景觀管制（參本院卷一p55之公告）」之目的，而實際處理的卻是「芝山岩周邊環境，現階段面對周邊建物改建及都更後的建築量體，整體景觀管制有迫切性及必要性（參本院卷一p84）」，而在修正意見中，敘明計畫目標應再予強化，不單為了景觀，應以芝山岩及其周邊地區構築而成的既有環境，所累積出文化景觀及獨特風貌品質的維護為其宗旨（參本院卷一p92）。
顯然，系爭計畫之芝山岩周邊景觀管制是針對「周邊建物改建及都更後的建築量體」而來，但卻以「文化景觀及獨特風貌品質的維護」為之，顯然手段與目的之關聯性，有探求之必要。
⑸而臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案（被告正報請內政部核定中）」計劃書內表明：「六、景觀綱要計畫與都市設計準則㈠景觀計畫目標…㈡應擬定景觀改善執行計劃地區…芝山岩周邊地區（參本院卷一p68）」執行是景觀改善，而指定原因是「重要人文史蹟地區」，而檢討原則是「視覺景觀與天際線管制。
公共設施規劃設計應與芝山岩風貌相互配合」，這與系爭計畫，應以「應以芝山岩及其周邊地區構築而成的既有環境，所累積出文化景觀及獨特風貌品質的維護為其宗旨」相互一致，而這些都因循著芝山岩是重要人文史蹟地區而來，而所謂視覺景觀與天際線管制，其目的是透過工具性的安排（都市計畫通盤檢討）達到目的性的實踐（確保有良好的生活環境），同時要考量平面橫向的二維空間，也要兼顧時間縱向的三維面向，裨益現狀之空間安排與未來之都市發展；
而非僅以處理「芝山岩周邊環境，現階段面對周邊建物改建及都更後的建築量體，整體景觀管制有迫切性及必要性」為目的，而選擇「本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地」為手段，故這樣的容積接受的限制，不足以實現芝山岩風貌之「文化景觀及獨特風貌品質的維護」，而僅管制了「周邊建物改建及都更後的建築量體」，是屬手段與目的之不相當，而有違於比例原則。
⑥被告依循正常的主要計畫通盤檢討方案（參都市計畫法第26條），報請內政部核定「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」，以落實芝山岩周邊地區（參本院卷一p68）之重要人文史蹟地區，而檢討原則是視覺景觀與天際線管制，及公共設施規劃設計應與芝山岩風貌相互配合；
但在通盤檢討中僅落實於主要計畫之檢討原則。
卻另循為因應特殊情況發生而有變更之必要，故於該法第27條規定得迅行個別變更之情況；
透過系爭計畫，以第27條第1項第3款之規定，以「本計畫範圍內土地不得作為容積接受基地」為手段，實現「芝山岩周邊環境，現階段面對周邊建物改建及都更後的建築量體，整體景觀管制有迫切性及必要性」之目的；
就此並非「因應特殊情況發生而有變更之必要」之情狀，而濫用該法第27條得迅行變更之手段，原處分自屬違誤。
6.按臺北市士林區而言，「陽明山管理局轄區主要計畫案」於59年7月4日公告實施，作為都市計畫之主要計畫，而未為相關之檢討或變更該都市計畫案之主要計畫，於都市發展過程中仍發揮其計畫之預先性，仍作為相關都市規劃之參考或搭配，因此不能因超過25年及數十年未曾檢討或變更，而認為該計畫因違法而失其效力。
但正因為超過25年且未曾檢討或變更，必然存在著與都市之客觀發展及民眾之主觀期待間的落差，而面對這樣的落差，若有選擇之空間或選項之可能，應該傾向都市客觀現狀與民眾主觀期待之考量，而非執著或拘泥於歷時長久未經檢討之都市計畫。
故本院放寬關於原告所稱先位聲明（確認訴訟）之訴之利益，及備位聲明（撤銷訴訟）之保護必要之審查，以資平衡「陽明山管理局轄區主要計畫案」數十年未經檢討而不失其效力之窘境。
而認為原告等住所地均十分接近芝山岩，而有地緣關係，始具備確認訴訟訴之利益及撤銷訴訟保護必要要件。
7.綜上所述，原告先位聲明，為無理由，應予駁回。
備位聲明，原告上開所訴各節，非無可採，原處分則有違誤，訴願決定未予糾正，則有不合，原告訴請判決撤銷，為有理由，應予准許。
本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料（含兩造調查證據之聲請及履勘現場）經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195第1項、第104條，民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 5 月 2 日
書記官 林淑盈
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