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臺北高等行政法院判決
107年度訴字第672號
107年9月6日辯論終結
原 告 蔡宏林
訴訟代理人 洪銘憲 律師
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 林聰賢（主任委員）
訴訟代理人 范家銑
葉宇庭
周玲妃
上列當事人間漁業法事件，原告不服行政院中華民國107年4月12日院臺訴字第1070170168號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」
行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
查本件原告於起訴時聲明為：「⒈訴願決定（行政院107年4月12日院臺訴字第1070170168號訴願決定書）及原處分（被告民國106年12月5日農授漁字第1061221048號函）均撤銷。
⒉被告應准許保留原告所有『日連財16號』漁船（船舶號數：000-0000，下稱系爭漁船）汰建資格。」
嗣於本院言詞辯論期日變更其訴之聲明為：「⒈訴願決定及原處分關於否准保留汰建資格部分均撤銷。
⒉被告應就原告漁業註銷登記申請書（被告收文日：106年11月20日）之申請案，作成准許保留原告所有系爭漁船汰建資格之行政處分。」
（見本院卷第54頁）。
核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，並無礙於訴訟終結及被告防禦，且被告並無異議而為本案之言詞辯論（本院卷第55至56頁），本院亦認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：原告為系爭漁船船主，於106年6月21日具申請書，以系爭漁船於105年10月3日由琉球漁港出港前往太平洋洋區作業，於105年10月12日在作業行駛中遭印尼籍漁船尾隨扣押，經其多方努力希望釋回系爭漁船未果，最終仍遭印尼法院於106年1月9日判決（編號42/Pid.Sus.Prk/2016/PN.Bit，下稱系爭判決）沒收，船員被遣送回國等情為由，申請保留系爭漁船汰建資格。
經被告所屬漁業署以106年7月5日漁二字第1061211255號函請原告檢附經外館認證之印尼法院判決沒收書件及經法院或民間公證人認證之中文譯本再送該署憑辦。
原告復於106年11月20日（被告收文日）提具漁業註銷登記申請書，表明系爭漁船申請註銷登記原因為「滅失」，申請保留汰建資格，並檢附漁船滅失證明文件等，向被告申請註銷系爭漁船漁業登記，並保留系爭漁船汰建資格（下稱系爭申請案）。
經被告於106年12月5日以農授漁字第1061221048號函（下稱原處分）復原告，依106年1月5日修正發布之漁船建造許可及漁業證照核發準則（下稱漁船建造許可準則）第20條規定，漁船遭外國政府沒收或沒入者，不得申請汰建資格。
依原告所送系爭判決，系爭漁船於106年1月9日遭印尼政府判決沒收銷毀，依上開規定不得申請保留汰建資格，所請歉難同意；
另原領農特漁延（103）農字第2286號漁業執照予以廢止。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，原告就原處分關於否准保留汰建資格部分仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠按漁船遭外國政府沒收或沒入，不得申請汰建，漁船建造許可準則第20條第6款定有明文。
惟依系爭判決所載，系爭漁船係印尼比通市國家法院漁業庭作為製訂證物之用，並無遭沒收或沒入，豈有不能汰建之保留，原處分及訴願決定並未查明，係有違法。
㈡縱認系爭漁船有遭沒收情事，惟查原告係於105年10月3日由小琉球漁港出海，同年10月12日經印尼海軍攔檢，而漁船建造許可準則於106年1月5日修正發布、同年月7日生效，是被告於原告行為時尚無上開規定可拒絕原告，原處分以之認定原告無汰建資格，實有誤解。
㈢涉及人民工作權與財產權喪失、變更之事項，應以法律定之，若由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，司法院釋字第514號解釋及最高行政法院89年度判字第3627號判決參照。
本案係涉及原告財產權事宜，依憲法第23條法律保留原則，應由法律或依法律具體明確授權之行政命令定之，否則不得予以降等，被告未考量及此，顯有違誤。
㈣根據漁船建造許可準則第3條第3款規定，我國漁船倘誤入他國海域或誤觸他國法令，即當事人有過失而被外國政府沒收時，可認定為漁船滅失而保留汰建資格。
再者，漁船汰建制度係因臺灣沿近海漁業缺乏有效資源保護，在面對任由競爭及資源過度開發之惡性循環下，造成臺灣鄰近海域資源枯竭，漁獲減少，致漁民收益陷入危機，因此採取階段性漁船汰建制度旨在保護漁民、維護漁民之生存權益，而非限制、侷限漁民之生存權利。
系爭漁船無論實際上或形式上均確實發生滅失之情況，基於前述漁船汰建制度之目的，被告對於原告所有之系爭漁船滅失而申請保留漁船汰建資格，自應准許。
被告作成原處分係有違個案正義之濫用行政裁量。
㈤漁船汰建資格係以漁業人原有漁船滅失繳銷漁業證照後，經核准取得建造相同噸數漁船，汰換原有漁船，繼續經營相同漁業種類之資格。
原告原本即有漁船證照資格，被告保留系爭漁船汰建資格，並無礙於漁船汰建制度保障漁民精神。
且被告否准原告保留系爭漁船汰建資格，卻對原告之生存權有所影響，被告未依行政程序法第7條規定，選擇對人民權益損害最少之方法，所為原處分有違比例原則及誠實信用原則。
為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於否准保留汰建資格部分均撤銷。
⒉被告應就系爭申請案，作成准許保留原告所有系爭漁船汰建資格之行政處分。
四、被告答辯略以：㈠原告訴稱系爭漁船係做為製訂證物之用，無遭沒收沒入乙節，惟按原告所附經公證之系爭判決中文譯本所載，系爭漁船已遭印尼政府以證物進行沒收銷毀，應符合漁船建造許可準則第20條第6款所稱漁船遭外國政府沒收或沒入，不得申請汰建資格之要件。
另按系爭判決及中文譯本所載，印尼比通市國家法院漁業庭係於106年1月9日判決沒收銷毀系爭漁船，原告以106年6月21日申請書及同年未列日期（被告所屬漁業署收文日期為106年11月20日）之漁業註銷登記申請書申請註銷該船漁業登記，並保留汰建資格；
被告按印尼政府判決沒收之日所適用之法規，依漁船建造許可準則第20條第6款規定，不同意其申請保留汰建資格，依法並無違誤。
㈡又原告訴稱侵害人民財產權其處分之依據法律或授權命令，應符合法律保留原則部分，按漁船建造許可準則係漁業法第7條及第8條第3項授權訂定發布，規範漁船建造許可、經營漁業種類及執照核發事項，鑑於整體漁業環境變遷，為達漁業資源合理利用及減輕海洋漁撈壓力，我國自78年起開始實施漁船全面限建政策，漁船數目凍結不再增加，建造一艘新船需先淘汰一艘舊船；
又為配合國際間打擊非法、未報告及不受規範漁撈作業，被告於106年1月5日修正漁船建造許可準則，對於違反外國法令被該國扣押、沒收、沒入之漁船，應不得申請保留汰建資格，以維護整體海洋漁業資源永續。
漁船建造許可準則規範事項，應尚無逾越漁業法之授權，符合司法院釋字第612號意旨。
為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告106年6月21日申請書（原處分卷第1頁）、經駐印尼台北經濟貿易代表處認證之系爭判決及其中文譯本（原處分卷第12至19頁）、被告所屬漁業署106年7月5日漁二字第1061211255號函（原處分卷第6頁）、原告106年11月20日（被告收文日）漁業註銷登記申請書暨被告核發之系爭漁船漁業執照（原處分卷第7至10頁）、原處分（本院卷第13至14頁）、訴願決定（本院卷第15至20頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
是本件爭執事項厥為：原處分是否於法有據？
六、本院之判斷：㈠按漁業法第7條規定：「主管機關核發漁業證照時，得向申請人收取證照費；
其核發準則及費額，由中央主管機關定之。」
第8條規定：「（第1項）漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。
……。
（第3項）第1項漁船之建造、改造、租賃及前項主管機關許可權限、同意輸出入之資格、條件、申請程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」
次按106年1月5日修正發布並於同年月7日施行之漁船建造許可準則第1條規定：「本準則依漁業法（以下簡稱本法）第7條及第8條第3項規定訂定之。」
第3條第3款及第4款第1目規定：「本準則用詞，定義如下:……三、漁船滅失：指漁船解體、沉沒、擱淺、毀損、失蹤。
四、汰建資格：指下列資格之一：（一）漁業人原有漁船滅失繳銷漁業證照後，經核准取得建造相同噸數漁船，以汰換原有漁船，並繼續經營相同漁業種類之資格。
………。」
第20條規定：「有下列情形之一者，不得申請汰建資格：一、漁船未滅失。
二、有本法第7條之1各款情形之一，不予核發漁業證照。
三、漁船申請解體時已逾漁業證照有效期限或核准休業期限。
四、中央主管機關中華民國78年11月17日公告限建後未取得汰建資格輸入之新式漁法漁船。
五、漁船擱淺船主未予妥善處理，而有影響船隻航行，或污染海洋環境之虞。
六、漁船遭外國政府沒收或沒入。
七、漁船在國外發生事故，積欠政府相關機關處理費用，尚未歸還。」
準此可知，漁業人若要汰換原有漁船，以取得建造與原有漁船相同噸數漁船，並繼續經營相同漁業種類之資格，其除須符合漁船建造許可準則第3條第4款第1目所規定「原有漁船滅失繳銷漁業證照」之積極資格要件外，尚須未具備同準則第20條各款所規定之消極資格要件，一旦有漁船建造許可準則第20條各款所列情形之一者，即不得申請汰建資格。
㈡查原告係以系爭漁船滅失為由，並檢附船籍註銷證明文件、漁船滅失證明等文件，向被告申請註銷漁業執照及保留汰建資格，此有原告106年11月20日（被告收文日）漁業註銷登記申請書、被告核發之系爭漁船漁業執照、交通部航港局106年11月9日航南字第1063309949號函（辦竣系爭漁船所有權註銷登記在案）、經駐印尼台北經濟貿易代表處認證之系爭判決及其中文譯本附卷可稽（原處分卷第7至19頁）。
又查，觀之卷附系爭判決中文譯本可知，印尼比通市國家法院漁業庭係於106年1月9日判決結果，認訴外人蔡雲明未持捕魚作業許可證駕駛外籍漁船於印尼經濟海域內進行捕魚作業，而對訴外人蔡雲明處以10億印尼盾罰款，且將系爭漁船1艘、浮球24枚、長線型補魚網3組、科登牌衛星定位器1台及Icom700無線對講機1台製訂為證物，並進行沒收銷毀；
而將系爭漁船文件附在判決書；
另將鮪魚8只及魚餌100箱，依比通市國家法院院長2016年11月10日第1475/Pen.Pid.Prk/2016/PN.Bit號決議進行銷毀等情屬實。
再者，原告於107年8月21日本院準備程序時亦坦認系爭漁船係在印尼，並非在原告管領範圍，其完全不清楚後續情形等語（本院卷第45頁之準備程序筆錄）。
基上可知，系爭漁船雖繳銷漁業證照，惟因已遭外國政府沒收，則有符合漁船建造許可準則第20條第6款所規定之情形，不得申請汰建資格。
是以，原處分依上開規定，否准原告申請保留汰建資格，係屬於法有據。
㈢雖原告主張：依系爭判決所載，系爭漁船係經印尼比通市國家法院漁業庭作為製訂證物之用，未遭沒收或沒入云云。
惟查，觀之系爭判決全文意旨可知，判決結果除係將系爭漁船製訂為證物外，亦有將之進行沒收銷毀，已如前述；
且原告於106年6月21日提具予被告之申請書中亦明白陳稱系爭漁船已遭印尼法院判決收等語，此有該申請書存卷可考（原處分卷第1頁）。
而倘如原告所稱系爭漁船僅經系爭判決作為證物並未經沒收銷毀乙節為真實，則其既未另證明系爭漁船有何遭解體、沉沒、擱淺、毀損、失蹤等滅失情形，則依漁船建造許可準則第20條第1款規定，亦屬不得申請汰建資格之情形。
是以，原告此部分主張顯係與其之前所述相互矛盾，且與事實不符，並無可取。
㈣原告尚主張：本案係涉及原告財產權事宜，依憲法第23條法律保留原則，應由法律或依法律具體明確授權之行政命令定之，被告援引漁船建造許可準則剝奪原告財產權，違反法律保留原則云云。
惟按許可營業之條件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁，均涉及人民工作權及財產權之限制，依憲法第23條規定，必須以法律定之，且其內容更須符合該條規定之要件。
若營業自由之限制在性質上，得由法律授權以命令補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令（司法院釋字第313號、第390號、第394號、第443號、第510號、第514號解釋參照）。
查漁業法第8條第3項已明文規定就同條第1項漁船之建造、改造、租賃之資格、條件、申請程序及其他應遵行事項之準則，授權由中央主管機關定之。
該條文就授權之目的、內容及範圍，均已具體明確，符合法律授權明確性原則。
而被告為中央主管機關基於上開授權訂定發布漁船建造許可準則第3條第4款第1目及第20條所規定之漁船汰建資格，即係符合漁業法第8條第3項之授權目的、內容及範圍，核與法律保留原則無違。
是以，原告主張漁船建造許可準則違反法律保留原則，係屬無據，實無可採。
㈤另原告主張：系爭漁船無論實際上或形式上均確實發生滅失之情況，基於漁船汰建制度之目的，原告所有之系爭漁船滅失而申請保留漁船汰建資格，被告自應准許，被告作成原處分係有違個案正義之濫用行政裁量，已違反比例原則、誠實信用原則云云。
惟查，106年1月5日修正前漁船建造許可準則第3條第3款、第20條第6款原係規定：「本準則用詞，定義如下：……。
三、漁船滅失：指漁船解體、沉沒、擱淺、毀損、失蹤。
違反外國法令被該國扣押、沒收或沒入，並註銷船籍者，視同滅失。」
「有下列情形之一者，不得申請汰建資格：……。
六、漁船遭外國政府扣押、沒收或沒入，未妥善處理船員遣返等相關事宜。」
嗣於106年1月5日修正時係刪除第3條第3款後段規定，及刪除第20條第6款「扣押、」及「未妥善處理船員遣返等相關事宜」等字而修正為「漁船遭外國政府沒收或沒入」，考其修正刪除理由為：「為配合國際間打擊非法、未報告及不受規範漁撈作業，對於違反外國法令被該國扣押、沒收或沒入之漁船，應不得申請保留汰建資格。」
準此可知，依現行漁船建造許可準則規定，漁船因違反外國法令被該國沒收或沒入者，並非屬視同漁船滅失之情，即未符合法定汰建資格。
是以，被告作成原處分，係以漁業法第8條第3項授權訂定之漁船建造許可準則第20條明文規定為否准申請之依據，並無裁量空間，被告就已符合不得申請汰建資格規定者，並未被賦予准許與否之裁量權限。
從而，原告主張被告濫用行政裁量、違反比例原則及誠實信用原則云云，顯屬無稽，難謂有據。
㈥至原告主張：縱認系爭漁船有遭沒收情事，惟查原告係於105年10月12日經印尼海軍攔檢，而漁船建造許可準則係於106年1月5日修正並於同年月7日生效，是原告於行為時尚無上開修正規定，則原處分以之認定原告無汰建資格，實有誤解云云。
惟按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。
但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」
中央法規標準法第18條定有明文。
查漁船建造許可準則第20條規定既係於106年1月5日修正發布並於同年月7日生效，而原告係於106年11月20日提出本件申請保留系爭漁船汰建資格，則被告於106年12月5日作成原處分，乃係依據原告申請時且在處理程序終結前未有變更之漁船建造許可準則第20條規定予以審核後否准所請，揆諸中央法規標準法第18條規定，係於法無違。
至於原告所稱系爭漁船於105年10月12日經印尼海軍攔檢之時，印尼法院既尚未判決沒收銷毀系爭漁船，原告事實上亦無可能於彼時即檢附漁船滅失證明文件以向被告申請保留汰建資格，則被告自無可能以106年1月5日修正前之漁船建造許可準則第20條規定，作為本件審核之法規依據至明。
是以，原告此部分主張，顯與事實未合，純屬其一己主觀之見解，並無任何憑據，委無足取。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 4 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真
法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 10 月 4 日
書記官 黃玉鈴
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