臺北高等行政法院行政-TPBA,107,訴更一,10,20190509,1

臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第10號
108年4月18日辯論終結
原 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜（市長）
訴訟代理人 孔菊念 律師
陳怡如

陳如茵
被 告 簡榮照

訴訟代理人 劉志忠 律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、被告代表人原為朱立倫，於訴訟進行中變更為侯友宜，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告為辦理臺北港特定區區段徵收開發案（下稱系爭開發案），報奉內政部民國100年8月16日內授中辦地字第1000725290號函核准後，旋以100年8月18日北府地區字第10011154151號公告徵收包括被告所有新北市○○區○○○○段○○○○小段88-10地號土地（下稱系爭土地）在內之980筆土地，公告期間至100年9月21日止，並於100年8月23日至9月21日期間受理抵價地申請作業。

被告於100年9月21日依土地徵收條例第40條第1項規定向原告申請發給抵價地，並於申請書中載明「申請人（按即被告，下同）所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」等語，該申請經原告於100年11月21日核定發給抵價地在案。

嗣臺北港特定區區段徵收開發工程（下稱系爭工程）於101年5月1日起陸續開工，101年9月20日起進場鑿除地坪時，發現包含系爭土地在內之部分土地，地底下有大量營建廢棄物及垃圾回填，原告爰於101年11月19、20日邀集所屬環境保護局及包含被告在內之原土地所有人辦理現場會勘，確認廢棄物所在地號及範圍情況，並基於安全考量及為免影響工程進度，乃請施工廠商代為清除、處理。

嗣原告以相關廢棄物及垃圾清除（含集中、運棄、處理）所衍生之費用經系爭工程監造單位及專案管理機關核算結果，被告應負擔清運費用新臺幣（下同）1,692,420元，於104年7月27日以新北府地區字第1041336656號函請被告依抵價地申請書內容，償還其代為清理廢棄物之費用，未獲被告置理，乃依行政訴訟法第8條第1項規定，提起行政訴訟，案經本院以105年度訴字第518號判決駁回原告之訴。

原告不服，提起上訴，經最高行政法院以106年度判字第743號判決廢棄原判決，將本件發回本院，更行審理。

三、原告主張略以：（一）兩造確已互為意思表示合致而成立行政契約，約定就系爭土地因徵收而所有權歸屬變更後，發現土地下有掩埋廢棄物時，該廢棄物應由被告負責清運：⑴由系爭抵價地申請書中第一欄開宗明義即清楚記載：「申請人所有土地（詳如附件），列入新北市臺北港特定區區段徵收案範圍內，茲依據土地徵收條例第40條暨土地徵收條例施行細則第44條規定檢附下列證件，申請發給抵價地，請准予核定發給，且區段徵收完成後，若實際領回抵價地面積與應領抵價地面積有所增減時，同意依土地徵收條例第46條規定繳納或領取差額地價。

申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任。」

若細究系爭清運責任約款之記載處，乃位於申請書第一欄，之後未接續其他條款或說明，且此段文字雖是申請書中最多文字記載之處，然仍僅有四行之多，並以表格方式清楚標明呈現，其下方更有檢附文件之空白欄位供申請人自行勾選填寫，是系爭清運責任約款之記載於閱讀識別上，顯無任何窒礙難行之處。

況此段開頭「申請人」後方之空白處，亦係提供予申請人自行填寫其姓名，而被告均於該申請書上書寫其姓名或蓋章，則申請人於填載其姓名後再接續閱讀其後首段文字說明，乃為經驗法則中當然之理，足見任何申請人包含被告在內均得清楚知悉該段文字內容，系爭清運責任約款並作為被告同意承諾願負清運責任之意，至為灼明。

⑵承上，由系爭抵價地申請書上記載內容觀之，就系爭土地若經發現存有地下掩埋廢棄物時，申請人即被告願負清運責任一事，兩造間應認已有明確之意思表示合致，文義上並無爭議可言。

而有關於清運方法、清運費用等節，依土地徵收條例第27條前段、第40條第3項規定，可見兩造應已得充分認識到若系爭土地於核發抵價地核定通知後始發現存有地下掩埋物，則有被告原為系爭土地所有權人之權利義務已終止而無法追究其責之可能，且斯時因系爭土地已進行區段徵收開發工程，更有原土地所有權人自為清運之困難，此由被告於101年12月13日收受原告寄發之會勘紀錄而獲悉原告將代為清運廢棄物後，被告就此並無任何異議乙節可證。

蓋倘如被告所辯系爭所載「清運責任」之意僅指由被告來清運，則被告於接獲前述會勘紀錄通知後，如確與被告認知之契約真意有違，被告豈會如前所述毫無異議。

故依上開規定探求系爭申請書上約款所載「清運責任」之真意，當非僅指清運地下掩埋物之行為，而亦應包含由原告代被告清運地下掩埋物後被告所應支付之清運費用。

況系爭抵價地申請書約定清運責任之履約標的係地下掩埋物，本具有一定數量、體積大小等不確定性，則兩造間更應係已預見此點，則清運之方法、清運費用由原告代為清運後而為特定，再向被告請求，亦應係兩造契約之真意。

⑶解釋當事人意思表示之真意時亦應將誠信原則涵攝在內，藉以檢視其解釋結果對當事人雙方之權利義務是否符合公平正義。

本案原告既將清運責任訂入系爭抵價地申請書上，被告並明確於其上用印，達成清運義務之合意，若仍求原告需再向發現有地下掩埋物之眾多區段徵收範圍內原地主先為通知，並於通知後仍不履行始得依民法債務不履行等規定辦理，不僅完全無視土地徵收條例第27條前段、第40條第3項規定，更係毫無審究兩造締約真意、及本件區段徵收之公共利益性。

蓋原告依法僅得於核發抵價地後進入被徵收土地內工作，而系爭工程係於101年5月1日開工，工程內容不乏大範圍整地、地下管線等各項公共建設整建，是開發工程當有工地安全、工程進度等公共利益之考量，又何能仍任徵收區內之眾多原土地所有人各僱其起掘清運業者一再進場開挖，若原土地所有人遲不履行，仍要求依債務不履行等規定辦理，完全未慮及工地安全、車輛機具人員管制、工程進度等公益成本，甚或反衍生他人盜採砂石、入管制區內偷竊機具、傾倒垃圾等爭議，其結果無異視本件土地徵收案僅為一般私人間之債務履行，更將系爭抵價地申請書上之約款過於限縮解釋，未將誠信原則、公平正義原則涵攝在內，該結果亦對原告實不公允，更有損及公共利益。

⑷況原告請施工廠商代為清運，過程並經監造單位全程攝影監看及拍照存證，車輛過磅之明細更有行政院環境保護署事業廢棄物申報及管理資訊系統可茲查詢，對被告並無不公允、不利之處。

且被告是否於系爭申請書載列清運責任約款，本係由其自為決定而有選擇之自由，縱其不願增列該約款，原告亦無權逕自命被告簽立約款而對系爭土地承擔地下掩埋廢棄物之特別清運義務。

故系爭抵價地申請書約款所涉相關權利義務，當非原告片面決定，實屬兩造就清運責任一事達成意思表示合致，應已成立行政契約法律關係。

另外，與被告所有系爭土地相鄰之同小段88-13地號土地所有權人盤玉妹，其亦已將清運費用給付原告，有第四分標分算後清運數量明細表可參。

（二）被告因原告代為清運及代為支付相關清運費用，當係受有公法上清運義務免除之利益，被告亦無任何法律上原因享有原告代為清運所生之利益：⑴按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度以釐清。

參諸民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：①須為公法關係之爭議；

②須有一方受利益，他方受損害。

③受利益與受損害之間須有直接因果關係；

④受利益係無法律上原因，為最高行政法院105年判字第182號判決所明揭。

是發生公法上給付請求權之原因，除基於法令之規定外，亦肯認得基於一定事實行為所致之不當得利法律關係，且公法上不當得利返還請求權，其結構及目的，皆與民法之不當得利返還請求權相似，則關於民法不當得利之相關規定，自得類推適用。

且契約、不當得利各為債之發生原因，二者成立之要件並不相同，前者乃請求權人依契約之約定作為他方請求之基礎，而後者乃基於公平原則，無法律上原因之不合理財產變動即應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方即應有不當得利返還請求權避免利益不當變動，故原告併主張行政契約法律關係及公法上不當得利法律關係作為請求權依據，即先依原證3系爭抵價地申請書之行政契約約款請求被告給付代為清運之費用，縱若契約上請求權之主張無理，爰依不當得利法律關係請求返還代清運之費用，於法應屬有據。

⑵另司法院釋字第515號解釋意旨，闡釋在公法領域發生財產變動，一方若無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權。

是不當得利制度，旨在矯正及調整財產上之損益不當變動之現象，使之歸於公平合理之狀態。

則在個案檢驗不當得利之構成要件時，亦應依此意旨為合法之適用。

則不當得利之利益與損害變動間，均無以行為人或受益人之主觀利益為判斷標準。

換言之，受益人客觀、現實上是否享有利益，而該利益導致他人受有損害，且受益人並無法律上原因享有該利益，則受益人自應返還該利益，此亦始為不當得利制度之本質。

因此，本案若以原告是否係為改善自己土地之行為、是否為被告之利益等，作為是否成立公法上不當得利之標準，已係持受益人或行為人之主觀角度，不當限縮不當得利下利益客觀性之要件。

且原告雖係依土地徵收條例等規定而後為系爭土地之所有權人，亦不能逕謂原告清運系爭土地之地下掩埋物即係為自己所有之利益而為管理改善之行為，應審究被告依系爭抵價地申請書自願承受於發現地下掩埋廢棄物時負有清運之責，顯係公法上義務，則被告原應負清運之義務、支出相當清運成本費用，因原告代為清運後當受有清運義務免除、支出相關清運費用之利益，且原告因此受有代為清運及代為支付相關清運費用之損害，二者間存在直接因果關係，被告亦無任何法律上原因享有該利益。

⑶再查，被告自願承受於發現地下掩埋廢棄物時負有清運之公法上義務，亦經被告於原審所提105年8月4日行政訴訟辯論意旨狀第8頁自承「惟上開申請書既載明『申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任』。

文字語意甚明，即由被告負清運地下掩埋廢棄物之責任。」

準此，被告原應負清運之義務，支出相當清運成本費用，因原告代為清運及代為支付相關清運費用，被告所有之系爭土地下所掩埋之廢棄物已為清運完畢，被告當係受有清運義務免除、支出相關清運費用之利益，且原告因此受有代為清運及代為支付相關清運費用之損害，二者間存在直接因果關係，被告亦無任何法律上原因享有原告清運所生之若干利益，是被告當依公法上不當得利返還清運之費用1,692,420元。

又本開發案內土地被徵收之原所有權人達940人，倘因少數廢棄物清理案件致工程及土地點交時程延宕，恐造成更多社會成本及原土地所有權人之損失，且因發現廢棄物時徵收區內大型開發工程正為進行，確有開發區出入管制及周邊公共安全維護之必要，遂立即召集各原土地所有權人進行現場會勘，作成請施工廠商代為清除、處理並由各原土地所有權人負擔該清除費用之結論，該會勘紀錄並送達被告等各原土地所有權人，故原告於本案代被告清運掩埋廢棄物實為兼顧公共利益之不得不然。

況依系爭抵價地申請書既已明定被告之清運義務，原告並未對其增加約款外之不利益，被告身為土地所有權人，卻未盡相當管理土地之義務，任由其所有之土地發生不法掩埋廢棄物之情形，嗣於原告101年11月間召開現場會勘均未到場，收受該會勘紀錄亦未為任何異議，迄104年6月間原告向其請求返還代清運之費用始顢頇拒絕，進而致清運廢棄物所生之成本轉由行政機關及納稅義務人共同負擔，徒享不法利得，當有違公平公允及誠信原則。

（三）原告廢棄物清運費用之計算基準及依據：⑴經承攬廠商現場收測，並經監造單位及專案管理機關審核，嗣再就套繪地籍圖及測量面積，查出廢棄物所在位置為被告所有系爭土地及同小段88-13地號等2筆土地，經監造單位審核確認挖掘面積，其中位於被告所有土地所占面積為601.27平方公尺。

至於被告雖以原告套繪地籍圖及測量面積之方式非由地政事務所或專業之土地測量機構為由質疑原告計算結果之正確性。

惟查，本件由營造廠商及監造單位就清運廢棄物數量進行計算時，營造廠商良記營造股份有限公司及監造單位林同棪工程顧問股份有限公司分別經土木工程技師李國章及何漣檢測確認無誤（結算明細表【總表】參照），而此本為土木工程技師之執業範圍，是被告就原告計算結果正確性所為之質疑顯無可採。

⑵又因施工過程中係就施工涉及範圍進行挖掘，挖掘出廢棄物集中堆置，非就單一地號進行全面挖掘，且係為施作道路共管工程，考量其挖掘深度相同，故挖掘之廢棄物位置若有跨2個地號以上，則以其個別地號挖掘投影面積占總挖掘投影面積之比例計算，得出個別地號土地所挖掘出廢棄物量體重量，經計算系爭土地清運廢棄物數量為713.91噸，再依每噸清運費用單價乘以挖掘出廢棄物量體，並按其所占權利範圍計算，得出被告所應負擔廢棄物清運費用。

⑶另系爭工程契約書「營建廢棄物及垃圾清除（含集中、運棄、處理）」項目單價係由本案監造單位林同棪工程顧問公司按政府採購法程序訪查市場價格訂為為每噸2,018元，因本案工程挖掘出廢棄物量體超出契約原設計及加計30%數量，爰依實作數量扣除契約原設計及加計30%數量，納入工程第一次變更設計內容，其單價亦經設計單位訪查市場價格並經廠商議定為每噸2,091元。

故本案平均直接（工程）費用係以原契約單價（2,018元）數量（1,560噸）及變更設計單價（2,091元）數量（28,041噸）為基礎計算後，每噸為2087.15元，又依系爭工程第四標竣工結算書所示，總間接工程費為4,785萬3,731元，占直接工程費5億8,546萬6,386元之8.17%，計算出間接費用為每噸170.520元，再將直接費用與間接費用之總和加計5%營業稅，即可得出每噸清運費用金額為2,370.637元（計算式：【（2,087.15+170.520）*（1+5％）】=2,370.637），地坪下掩埋廢棄物清運費用明細均有明列。

系爭土地依上開每噸清運費用單價乘以挖掘出廢棄物量體，再按其所占權利範圍計算，故被告所應負擔廢棄物清運費用為1,692, 420元。

⑷本案承攬廠商清運廢棄物之過程皆經監造單位全程攝影監看及拍照存證，並逐車至資源回收場過磅，全數磅單彙整統計明細亦可至行政院環境保護署事業廢棄物申報及管理資訊系統查詢勾稽，監造單位亦有抽驗表單可資證明，並由專案管理機關審核確認無誤，足證原告主張清運費用為1,692,420元並無違誤等語。

並聲明求為判決被告應給付原告1,692,420元整及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5％計算之利息。

四、被告則以：（一）抵價地申請書內「申請人所有如附件所示土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」之記載，並非行政契約：⑴按土地徵收條例第39條規定、第40條第1項、第2項、第3項、第5項、第44條第1項第1款及再依內政部所編製土地徵收補償市價查估作業手冊伍、七、（四）、5.規定，區段徵收之原土地所有權人申請發給抵費地時，其發給土地之面積係依據應領之徵收補償費折算，補償費計算標準則係依市價評定，且並無以地下是否掩埋廢棄物作為評定市價之調整因素，故發給抵費地之面積若干，與被告是否願負掩埋廢棄物否，並非對待給付之關係，故抵價地申請書內「申請人所有如附件所示土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」之記載，顯然非屬行政契約之性質甚明。

況查上開記載係以打字方式緊接於抵價地申請書第一欄所載「申請人簡榮照……申請發給抵價地，請准予核定發給……同意依土地徵收條例第46條規定定繳納或領取差額地價。」

文字之後，被告根本無從刪除或修改，只能依原告提供制式之申請書填寫相關資料，毫無協商或討論之空間及過程，並非經由雙方協商互為意思表示合致之行政契約。

原告雖主張上開約定係經由兩造互為意思表示合致所成立之行政契約，惟未舉證說明兩造如何為意思表示合致，其主張並無可採。

⑵被告簽章之文件為抵價地申請書，簽章目的乃在明確表達申請抵價地之意願，是否及於表達「承諾願負清運責任」？已有可疑。

且如上所述，選擇申請發給抵價地為被告權利，與被徵收的土地是否有廢棄物存在無關，足見有關「願負清運責任」文字，形同挾帶。

況該申請書為制式格式，類似定型化契約，被告僅能選擇是否填載、用印而無法磋商，亦未以不同字型、字體或顏色明顯標示以促被告注意，更未在「願負清運責任」文字旁，有單獨之同意簽章欄位，則被告於「抵價地申請書」末尾之簽章，實難認為亦有對「願負清運責任」文字併同表示承諾之意。

又縱然該申請書內「願負清運責任」文字部分，可認係一種切結書，惟仍欠缺契約中相互立於對等而表意、磋商致意思表示一致之要素，難認為成立行政契約。

⑶退步言之，縱認為被告於抵價地申請書上之簽章，有併同表達對「願負清運責任」承諾之意，而成立行政契約。

惟被告否認徵收前有於土地內掩埋廢棄物，復質疑各自土地發掘出廢棄物之數量。

依行政訴訟中一般給付訴訟之舉證責任分配，此部分應由原告負此事實存在之客觀舉證責任。

而本件相關區段徵收案，非僅被告受原告起訴求償，另有為數非少之其他被徵收人因不同地號土地發掘廢棄物，而由原告起訴之訴訟案正進行中，故原告所發掘之廢棄物，非必然埋於被告原徵收前之土地。

原告提出之廢棄物挖掘、裝車及運送照片，僅見挖土機將不明物體挖到貨車車斗之作業情形，至於作業之地點是否在被告土地周遭、挖裝之物體是否為廢棄物則無法得見，對釐清被告之土地是否挖出廢棄物或其數量等節並無幫助；

又套繪地籍圖及面積為承攬廠商所做，非專業地政機關，該處已大面積開挖，承攬廠商是否具備判別地籍、面積專業，已顯可疑，亦乏所述判別地籍、面積過程之執行資料可供檢視；

且原告挖掘之廢棄物位置若有跨2個地號以上，乃以其個別地號挖掘投影面積占該位置總挖掘面積之比例計算，惟此計算方式之前提，為全區廢棄物之分佈均勻，而並無事證足以認定之；

原告雖提出承包商及監送單位之施工查驗申請單為證，惟依申請單之內容，亦無法判斷被告土地是否有挖掘出廢棄物及其數量；

原告以廢棄物清運重量申報表，徒言被告之土地確有挖出如申報表數量之廢棄物，顯屬無據。

⑷由抵價地申請書所載內容，尚無從擴張解釋認為被告已同意原告可逕自清運地下掩埋廢棄物後，再由其本人負擔所支出之費用。

又原告亦應催告履行而其不為履行後，始得依民法關於給付遲延等債務不履行之相關規定辦理。

（二）關於區段徵收土地發現地底下掩埋廢棄物，應由環保局依廢棄物清理法辦理，其清運與否與發給抵價地無涉，亦不得以行政契約另為約定：⑴依廢棄物清理法第71條第1、2項規定，被告原所有之系爭土地地底下如發現廢棄物，應由原告先以書面通知限期命被告清運，被告逾期怠於清運，原告始得代為履行並命被告繳納清運費用。

依原告於原審提出之「新北市台北港特定區區段徵收開發案公共工程會勘記錄」結論三載明：「倘有類似於工程發包後，施作混凝土鑿除時，發現土地下方埋有廢棄物，經查為土地徵收前已遭回填並以混凝土或表土等掩蓋之情形者，請環保局依廢棄物清理法第71條第1項規定通知原土地所有權人於101年11月30日前清除處理完竣，屆期不為清除處理時，為避免影響『臺北港特定區區段徵收開發案公共工程第四分標公共工程』之工期，本局將請施工廠商代為清除、處理，其清理、改善及衍生之必要費用，請監造單位估算後，由本局移請環保局向原土地所有權人依法求償。」

並非依行政契約之方式處理。

原告雖主張依101年11月19日及20日會勘記錄所載原告將代為清運廢棄物，然該會勘記錄結論第二點載明「移請環保局依廢棄物清理法本權責妥處」，可證原告亦認為抵價地申請書之記載並非行政契約，仍須依廢棄物清理法第71條規定辦理。

且上開會勘記錄亦載明「土地徵收前已遭回填並以混凝土或表土等掩蓋之情形」，仍由環保局依廢棄物清理法第71條第1項規定辦理。

原告未依上開規定先行通知被告清運，即遽為自行清運並請求被告負擔清運費用，顯非適法。

又原告稱若通知被告清運、被告不依限期清運，始得依民法債務不履行規定辦理，將無視誠信、公平正義原則云云，乃係原告將抵價地申請書之記載，曲解為契約之性質所致，原告本即應依廢棄物清理法第71條規定辦理，而非依民法債務不履行之規定為之，方屬正辦。

⑵依原告於原審所述係於101年9月20日施工鑿除混凝土地面後，發現營建混合廢棄物回填，爰於101年10月9日邀集環境保護局會勘，嗣於101年11月19日及20日，通知土地所有權人到場會勘（被告未到場）。

而依原告所提出之「台北港特定區區段徵收案第四分標工程廢棄物清運重量申報表」，系爭土地之掩埋物於102年5月28日一日之內部全部起掘清運完畢，則原告主張系爭土地之掩埋廢棄物既能於一日之內完成（被告對清運範圍、數量仍有爭執），被告亦非無可能同樣於一日之內起掘清運完竣，且原告亦未適切舉證被告自行清運有何工程安全或影響進度之情事。

況自101年9月20日原告發現地下掩埋物，迄至102年5月28日清運之日，長達9個月時間原告可依廢棄物清理法第71條規定限期命被告處理，縱使自101年11月19、20日會勘日起算，亦長達6個多月期間可處理相關法定程序，惟原告卻遲未依法限期通知被告清運即自為清運原告之請求既屬違法，豈能以誠信原則，公平正義、公共利益等詞，掩飾其行政怠惰。

（三）被告並未同意原告代為清運，且原告亦自陳「因現場已全面開挖，基於安全考量及為免影響工進，原告爰請施工廠商代為清除、處裡」，足證原告並未事先徵得被告同意即逕自代為清運，豈能逕由原告向被告請求清運處理之費用。

原告主張依申請書之約定得逕向被告請求清運費用，無異於原告規避依法應通知被告清運之法律義務，逕依公法上不當得利請求償還，原告此項主張於法不合。

（四）原告主張清運之廢棄物數量、金額之計算，有諸多瑕庛，並無可採：⑴會勘當時及原告進行挖掘、清運之時，並未請地政事務所在場測量、指界確認廢棄物所在土地之確實位置及面積，故系爭土地是否確有廢棄物存在？存在廢棄物之區域面積若干？並無確切之依據可供憑查。

而原告所提出之清運廢棄物之照片，其中清運車輛運送之照片日期為102年12月6日，廢棄物傾倒於亞太土石資源有限公司之日期則為102年4月22日，與系爭工程廢棄物清運重量申報資料所載之清運日期為102年5月28日不符，故原告計算被告應分擔清運費用之證明顯有不符。

況會勘紀錄所載發現廢棄物之土地為13筆地號，而清運申報資料所載之清運數量為923.78公噸，則原告請求被告分攤清運分用之數量，依清運費用明細表所載為713.91公噸，原告僅憑「推算」二字即認定被告應分攤之比例竟高達77.28%，顯有疑問。

⑵依會勘記錄所載，原告係由承攬廠商良記公司套繪地籍圖，並非由地政事務所或專業之土地測量機構進行現場測量複丈，原告所據以計算廢棄物座落之土地位置，難謂正確。

且原告係以廢棄物之重量（噸）作為計價之單位，惟廢棄物既包含營建廢棄物及垃圾，二者重量並不相同，縱使挖掘之深度相同，因挖掘物內容之不同其重量亦有差異，故原告稱若涉及二地號以上土地，就所挖掘之廢棄物量體重量，以其個別地號挖掘面積投影面積之比例，計算各別地號土地挖掘出廢棄物之量體重量等語。

顯見原告並未針對各別土地挖掘出廢棄物種類不同而為計算之依據，原告計算重量之方式，實屬草率，有失客觀。

⑶依照片所示，原告之承攬廠商於102年4月22日進行挖掘、裝載，而運送至資源回收場之日期則為102年12月6日，二者差距達半年之久。

而資源回收場回收申報、清運及運送日期則均為102年5月28日，又與廢棄物裝車照片之日期不符，原告所提出之數量計算與照片顯不相符，其廢棄物重量之計算，至無可採。

原告又稱系爭廢棄物項目單價，係經設計單位訪查市場價格並經廠商議定，惟原告未提出市場訪價資料為證，其主張尚難遽信。

至於系爭土地相鄰之同小段88-13地號土地所有權人盤玉妹，縱使有繳納原告所請求的清運費用，係其個人放棄可以抗辯之權利，與被告無涉等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、經核本件應審究者厥為：原告主張依行政契約及公法上不當得利法理，請求被告給付原告清運系爭土地廢棄物之費用169萬2,420元，有無理由？本院判斷如下：

（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。

因公法上契約發生之給付，亦同。」

為行政訴訟法第8條第1項所明定。

是提起一般給付訴訟，須以有發生公法上請求權之公法上原因存在為要件。

所稱公法上之原因，無論基於法規之規定、行政契約之約定、事實行為或公法上不當得利返還請求權等，均屬公法上給付請求權之發生原因。

（二）就本件最高行政法院發回意旨所指系爭抵價地申請書上「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」之記載，是否係原告為達成其辦理區段徵收土地重新分宗整理之目的，與被告間，就系爭土地因徵收而所有權屬變更後，發現土地下有掩埋廢棄物時，該廢棄物應由何人負責清運，互為意思表示而合致成立之行政契約一節，茲說明如下：⑴查本件係被告依土地徵收條例第40條等規定，提出抵價地申請書（見本院105年度訴字第518號卷第23頁），向原告申請發給抵價地，經原告審查後，認符合法令規定，乃以100年11月21日北府地區字第1001691731號函（見本院105年度訴字第518號卷第24頁），作成准予核定發給抵價地之處分，並非依行政程序法第135條以下關於行政契約之規定所締結之行政契約。

又契約之成立，以雙方對於契約必要之點達成意思表示合致為要，本件抵價地申請書內所載「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」一節，僅係被告片面於非供訂約所用之申請書上為概括的義務承諾，不僅雙方欠缺訂約之認識，亦乏雙方對於清運方法、費用等必要之點已達合致之證明，若謂該等記載乃被告出於與原告締結行政契約之意思表示，並因原告作成核准抵價地申請之處分，而使雙方意思表示合致，就該項記載成立行政契約，尚非無疑。

原告主張系爭抵價地申請書約款所涉相關權利義務，當非原告片面決定，實屬兩造就清運責任一事達成意思表示合致，應已成立行政契約法律關係云云，洵難逕予憑採。

⑵又縱予以肯認該項記載係雙方就系爭土地因徵收而所有權屬變更後，發現土地下有掩埋廢棄物時，該廢棄物應由何人負責清運，互為意思表示而合致成立之行政契約，原告依該約定請求被告給付，仍屬無據：⒈上開抵價地申請書既僅記載「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」，並無另記載如經發現地下掩埋廢棄物，原告可不須通知申請人即被告履行其清運責任，即得由原告逕自清運廢棄物後，向被告請求給付原告支出之清運費用。

原告雖主張探求系爭申請書上約款所載「清運責任」之真意，當非僅指清運地下掩埋物之行為，而亦應包含由原告代被告清運地下掩埋物後被告所應支付之清運費用云云。

然解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解。

由上開抵價地申請書所載內容，顯然被告僅係同意如經發現地下掩埋廢棄物，其本人願負擔清運地下掩埋廢棄物之責（行為義務），尚無從依該項記載內容，擴張解釋認為被告亦同意原告可逕自清運地下掩埋廢棄物後，再由其本人負擔所支出之費用（金錢給付義務）。

換言之，原告不能在未另獲被告同意下，由原告逕自清運廢棄物後，直接向被告請求給付清運費用。

⒉況原告既謂被告是否於申請書載列清運責任約款，本係由其自為決定而有選擇之自由，縱其不願增列該約款，原告亦無權逕自命被告簽立約款，而對系爭土地承擔地下掩埋廢棄物之特別清運義務。

故系爭抵價地申請書約款所涉相關權利義務，當非原告片面決定，實屬兩造就清運責任一事達成意思表示合致，應已成立行政契約法律關係云云。

惟既係由被告基於選擇自由而簽立之約款，則對於原告因該約款所負之責任，更不應逸脫文義解釋之範疇，率謂依上述約款所載，被告同意之內容包括負擔由原告逕自代為清運後之費用。

是原告此部分主張，並非可採。

⒊再者，行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定」。

原告因發現系爭土地有地下掩埋廢棄物，雖得請求被告履行清運之責，已如前述，然因該等給付義務並無確定期限，依民法第229條第2項規定，原告亦應催告被告履行而其不為履行後，始得依民法關於給付遲延等債務不履行之相關規定辦理。

原告不循此途，逕自清運系爭土地地下掩埋廢棄物，而向被告請求給付原告因此支出之費用，尚屬無據。

⒋原告復主張由被告於101年12月13日收受原告寄發之會勘紀錄而獲悉原告將代為清運廢棄物後，被告就此並無任何異議乙節，可證倘如被告所辯「清運責任」之意僅指由被告來清運，則被告於接獲前述會勘紀錄通知後，如確與被告認知之契約真意有違，被告豈會毫無異議。

故所載「清運責任」之真意，當非僅指清運地下掩埋物之行為，而亦應包含由原告代被告清運地下掩埋物後被告所應支付之清運費用云云。

惟依原告101年12月11日函所檢附101年11月19日及20日會勘記錄（見本院105年度訴字第518號卷第28至35頁）所載，結論一固載有「為避免影響工進，請專案管理機關及監造單位督責良記公司代為清除、處理」等語。

然結論二係記載：「上揭清理、改善及衍生之必要費用，請專案管理機關及監造單位督責良記公司於工程施作完竣後提送本局，併同本案土地移轉資料、航照圖及原土地所有權人出租資料，移請環保局依廢棄物清理法本權責妥處。」

則該會勘結論尚無從逕導出原土地所有人同意由原告代為清運後，再由原土地所有人負擔代為清運之費用。

況依報到單所載，被告並未出席該次會勘，更無從以被告於收受上開會勘紀錄後未表達異議云云，而認被告須支付清運費用。

⒌從而，原告主張其得依被告所提抵價地申請書記載之上開內容，請求被告給付系爭土地地下掩埋廢棄物之清運費用一節，自無足採。

（三）原告另主張得依公法上不當得利法理請求被告給付清運費用云云。

按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。

雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」

民法第179條定有明文。

而目前尚無實定法就有關公法上不當得利加以規範，惟其態樣與民法第179條規定並無不同，其間差別僅在於前者為「公法」而後者係「私法」關係而已。

故有關公法上不當得利之意涵，自得藉助民法不當得利制度予以釐清。

所謂公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。

參諸民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備4要件，即1.須為公法關係之爭議。

2.須有一方受利益，他方受損害。

3.受利益與受損害間須有直接因果關係。

4.受利益係無法律上原因。

查被告依抵價地申請書所載上開內容，係同意負擔清運地下掩埋廢棄物之責，並未包括原告可逕自清運地下掩埋廢棄物後，再由被告本人負擔該支出之費用，已如前述。

而原告清運系爭土地地下掩埋廢棄物時，已為系爭土地所有權人，其清運地下掩埋廢棄物，係為改善自己所有土地之行為，並非為被告之利益而為。

被告既無義務負擔原告逕自清運系爭土地地下掩埋廢棄物之清運費用，則原告支付費用清運自己所有土地之地下掩埋廢棄物，改善自己土地並增益其利用價值，難謂被告因此受有何利益可言。

是本件自無公法上不當得利返還請求之適用，原告據此請求被告給付系爭土地地下掩埋廢棄物之清運費用，仍難憑採。

六、綜上所述，原告主張各節，均不足採，其訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 5 月 9 日
書記官 樓琬蓉