臺北高等行政法院行政-TPBA,108,交上,285,20200817,1

臺北高等行政法院判決
108年度交上字第285號
上 訴 人 臺北市交通事件裁決所


代 表 人 蘇福智（所長）住同上
被上訴人 范毓順

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國108年7月31日
臺灣臺北地方法院108年度交字第214號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。

理 由
一、緣被上訴人所有車牌號碼000-0000自用小客貨車（下稱系爭車輛），於民國108年4月8日12時28分，在臺北市大安區敦化南路2段81巷37號（下稱系爭地點），因「在劃有紅線路段臨停」，經民眾檢舉並檢具違規照片，由臺北市政府警察局大安分局（下稱舉發機關）員警於108年4月19日，依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第55條第1項第3款規定，填製北市警交大字第AN1706336號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發單）予以舉發，應到案日期為108年6月3日前。
被上訴人於108年4月29日向上訴人提出申訴，上訴人函請舉發機關查復，舉發機關於108年5月2日以北市警安分交字第1087058112號函查復違規屬實，上訴人爰函覆被上訴人違規屬實，依法裁罰。
被上訴人復於108年5月7日向上訴人提出第2次申訴，經上訴人再次函請舉發機關查明，舉發機關於108年5月14日以北市警安分交字第1087058944號函，查復違規行為屬實，被上訴人另又於108年5月9日向舉發機關提出申訴書，舉發機關於108年5月14日以北市警安分交字第1087016450號函回復被上訴人，其違規行為屬實。
被上訴人仍不服，於108年5月17日至上訴人櫃檯申請開立裁決書，上訴人於同日以「在設有禁止臨時停車標線處所臨時停車」之違規事實，依道交條例第55條第1項第3款規定，開立北市裁催字第22-AN1706336號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分）當場由被上訴人簽收。
被上訴人提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院108年度交字第214號行政訴訟判決「原處分撤銷」（下稱原審判決），上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯理由及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。
三、上訴人上訴意旨略以：
（一）司法院大法官釋字（下稱釋字）第689號解釋主要係探討新聞媒體就新聞採訪方式是否違法；然本案為交通違規舉
發，係檢舉人於行經系爭地點，就現場違規事實逕行採證
具名網路登錄檢舉案，本檢舉行為之履實係築於系爭車輛
臨時停車違規行為，自難要認係屬上述解釋意旨之持續接
近或可即時知悉之行為認定。另有關個人資料保護法（下
稱個資法）第1條規範之「蒐集」，係指「以任何方式取
得個人資料」，然檢舉人僅就系爭車輛以科學方式採證提
供違規事實、車牌號碼，無法依該檢舉行為進而取得系爭
車輛所有人抑或違規駕駛人之個人資料，現就檢舉人科學
採證交通違規車輛之方式，即據認有個資法所謂「蒐集」
之性質，顯有擴大法律適用之虞。
（二）次查道交條例第1條以明文規定「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」立法者依
其形成裁量，授予行政機關以公權力對於人民違反行政法
規範義務者科處罰錢，其處罰事由必然與公共事務有關，
因處罰事由之公共事務性，使行政罰目的不僅限於報應或
矯正違規行為人之行為，而同時兼具維護法秩序及促進公
益之功能。道交條例就道路交通相關人車事物，定有各項
應行遵守之管理規定，據此建構行政法上義務，並對於違
反者，施以行政裁罰，其目的乃維持交通安全及交通秩序
，故道交條例除作為交通違規行為之報應及抵償外，亦防
止行為人再度違反及避免第三人效尤。
（三）檢視採證照片，系爭地點繪有平行之禁止臨時停線之紅色實線，該紅線清晰可見，一般人依肉眼觀，應可清楚判斷
該處繪有禁止臨時停車之紅色標線，並無有令用路人無法
判斷該路段是否為禁止臨時停車路段之餘地。且系爭地點
之紅色標線為臺北市交通管制工程處所列管，此有臺北市
交通管制工程處108年6月28日北市交工程字第1083049415號函可資佐證。
（四）原審判決有關違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）第12條「輕微交通違規施予勸導免予舉發」之適用，應先探究道交條例「為加強道路交通管
理，維護交通秩序，確保交通安全」之立法意旨，系爭車
輛不僅停放於紅線路段且亦為交岔路口10公尺內之違規行為，自有致生車輛行人出入該交岔路口之閃避、視線死角
、轉彎角度等致生車禍事故成因之嚴重危害性，嚴重危害
其他用路人之交通安全及秩序之情，無處理細則第12條適用之可能。
按本院106年度交上字第294號判決意旨，關於裁量處分之撤銷訴訟審查，基於權力分立原則，行政法院
審理裁量處分之撤銷訴訟，判斷其作成行政處分是否有濫
用權力，非取代行政機關行使裁量，而應就其作成裁量之
基礎事實予以認定，再以行政機關作成裁量之理由，判斷
有無濫用權力。
次按行政罰法第19條第1項立法理由言明本條乃授權「行政機關」按具體情況妥適審酌，足見該規
定係立法授予行政機關可審酌具體情節，以糾正或勸導代
替罰鍰，並非授予行政法院認以不處罰為適當時，而免予
懲罰之權，既然以不處罰為適當得免予處罰之權屬行政機
關，法院不得越俎代庖。綜上原審判決違背法令，並聲明
：1.原審判決廢棄。
2.被上訴人在第一審關於原處分撤銷之訴駁回。3.第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。
四、本院判斷如下：
（一）行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則
及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，
應記明於判決。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據
評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴
訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法
院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩
項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之
正確掌握」。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都
必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌
與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理
由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。又依同法
第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院認定事實應
憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其
證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。
如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人
提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或其調查證
據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理
由之違法。
（二）又按道交條例第7條之1規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管
或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了
日起逾7日之檢舉，不予舉發。」
此一規定於86年1月22日修法增訂時，立法理由表示：「由於警力有限及民眾取巧
違規成性，為交通秩序混亂原因之一，民眾如能利用適當
管道檢舉交通違規，除可彌補警力之不足外，亦將產生極
大之嚇阻效果。」
後於103年6月18日修法增列但書規定時，修法理由表示：「為避免檢舉人刻意鑽營法律文字，造
成法條之目的逸失，甚至衍生社會、鄰里之不安與不和諧
，同時保障法條原立法精神目的在維護交通、保障安全，
故針對舉發部分，擬定期限之規定，可強化社會秩序之安
定性。」可認立法者已就交通秩序的維護及社會人際互動
的和諧進行價值權衡，而為上開規範，自應予以尊重。又
道交條例第92條第4項規定授權訂定的處理細則第10條規定：「交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，對
於違反道路交通管理事件之稽查，應認真執行；其有不服
稽查而逃逸之人、車，得追蹤稽查之。（第2項）前項稽
查，查獲違反道路交通管理事件之舉發方式如下：……五
、民眾檢舉舉發：就民眾依本條例第7條之1規定檢舉違反本條例之行為，經查證屬實之舉發。」
第22條第1項規定：「（第1項）公路主管或警察機關處理民眾檢舉違反道
路交通管理事件，應派員查證，經查證屬實者，應予舉發
，並將處理情形回復檢舉人。」
第23條規定：「民眾檢舉違反道路交通管理事件，有下列情形之一者，公路主管或
警察機關機關應不予舉發：一、違反本條例之行為，自行
為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態，自行為終了之
日起，已逾7日之檢舉。二、同一違規行為再重複檢舉。
三、匿名檢舉或不能確認檢舉人身分。四、檢舉資料欠缺
具體明確，致無法查證。」此部分規範為執行道交條例第
7條之1規定民眾檢舉的有關細節性、技術性事項，並未違反道交條例第92條第4項的授權範圍與本旨，得為法院裁判所引用。依上述規範，民眾見有交通違規情事，可於違
規行為終了7日內，檢附足資證明違規事實的相關證據資
料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證、確認違規事實
屬實後，公路主管或警察機關即應予以舉發，並將處理情
形回復檢舉人。
（三）次按道交條例第3條第10款、第11款規定：「本條例用詞，定義如下：……十、臨時停車：指車輛因上、下人、客
，裝卸物品，其停止時間未滿三分鐘，保持立即行駛之狀
態。十一、停車：指車輛停放於道路兩側或停車場所，而
不立即行駛。」據此可悉，如車輛非處於移動之行駛狀態
，即係處於靜止之停車狀態，此為概念邏輯上所當然。復
依前揭規定，可知所謂「停車」與「行駛」的概念區分，
是以有無「立即行駛」作為判別標準，「立即行駛」就是
「行駛」；反之，「非立即行駛」就是停車，而「臨時停
車」，因為並非「立即行駛」，當然為「停車」的概念所
涵蓋，至於道交條例第3條第10款將臨時停車定義為「指車輛因上、下人、客，裝卸物品」及「停止時間未滿3分
鐘」與「保持立即行駛之狀態」等法律構成要件要素，此
乃「停車」之特別規定，只有符合道交條例第3條第10款規定之各項法律構成要件要素，才該當於「臨時停車」之
定義，否則如有其中一法律構成要件要素不合致，即應回
歸適用「停車」之定義。
（四）再按道交條例第55條第1項第3款規定：「汽車駕駛人，臨時停車有下列情形之一者，處新臺幣三百元以上六百元以
下罰鍰：……三、在設有禁止臨時停車標誌、標線處所臨
時停車。」
再按道路交通安全規則第111條第1項第3款規定：「汽車臨時停車時，應依下列規定：……三、設有禁
止臨時停車標誌、標線處所不得臨時停車。」
第112條第1項第1款規定：「汽車停車時，應依下列規定：一、汽車
停車時，禁止臨時停車處所不得停車。」據此可知，法令
並非規範車輛一律不准臨時停車或停車，只是須在不違反
相關限制規範下，方可臨時停車或停車，在設有禁止臨時
停車標線處所臨時停車，為法令所規範不予允許之行為，
故若有違反，則應依道路交通管理處罰條例第55條第1項第3款之規定予以處罰。是以，道交條例及道路交通安全
規則課予用路人不得於劃有禁止臨時停車標線之處所停車
或臨時停車之不行為義務。
為使交岔路口10公尺內避免致生車輛、行人出入該交岔路口之閃避、視線死角、轉彎角
度等致生車禍事故成因之嚴重危害性。乃規定在交岔路口
10公尺內臨時停車，即屬違規。
故舉發機關敘明系爭汽車違規停放於交岔路口10公尺內，自有致生車輛、行人出入該交岔路口須閃避及造成視線死角等嚴重危害性，即非無
據。
（五）原審判決以舉發機關未盡查證義務，與上訴人均以臨時停車處罰被上訴人，依檢舉照片所示，並未看見有上、下人
、客，裝卸的情況，故不符合臨時停車的要件，舉發機關
及上訴人均以臨時停車處罰被上訴人，其認定事實有誤，
影響法條適用正確性；且縱被上訴人有臨時停車的事實，
但舉發機關完全未依處理細則予以裁量就予以舉發，有裁
量怠惰之違法，而撤銷原處分，固非無見，惟查：
1.細繹道交條例第3條第10款所規定臨時停車之定義，係謂「車輛因上、下人、客，裝卸物品，其停止時間未滿三分
鐘，保持立即行駛之狀態」，其中關於「車輛因上、下人
、客，裝卸物品」之要件，其條文並非規定「車輛上、下
人、客，裝卸物品」，而是有多加「因」乙字，其兩者之
差別在於車輛實際上有無因「上、下人、客，裝卸物品」
之情形發生，而導致是否該當臨時停車之定義。詳言之，
如為前者（即「車輛因上、下人、客，裝卸物品」要件）
，則車輛無須實際上有發生上、下人、客或裝卸物品之情
況，方為臨時停車，其僅要車輛停車之目的係為上、下人
、客或裝卸物品即屬之。倘為後者（即「車輛上、下人、
客，裝卸物品」要件），係以實際上有發生上、下人、客
或裝卸物品之情況，始該當臨時停車之要件。舉例言之，
如有一駕駛人欲接送其友人外出而將車輛停在路邊，並於
車內等候友人，嗣友人旋來電告知取消外出，駕駛人遂在
未滿3分鐘之等候時間之情況下駕車離開，在此事例中倘
若適用「車輛因上、下人、客，裝卸物品」要件，即符合
臨時停車之定義，反之，如適用「車輛上、下人、客，裝
卸物品」要件，因實際上未發生上、下人、客之情況，將
不屬臨時停車，因此，現今道交條例第3條第10款所定義之臨時停車，所規定之此「車輛因上、下人、客，裝卸物
品」要件，即可避免車輛如為上、下人、客而停靠路邊，
駕駛人在車內等候停車卻未滿3分鐘，而突然取消因未有
人客上、下車之情形，卻無法適用「臨時停車」之定義，
反要去適用「停車」之規定，將與一般人民之認知有所違
背。
2.經查本件檢舉人所檢具之違規證據資料，為兩幀系爭車輛於系爭地點停放於紅線上之照片，兩幀照片分別從系爭車
輛車尾與車頭進行拍攝，惟其所顯示之時間皆為2019年4月8日下午12點28分，照片中系爭車輛日行燈與後方剎車燈處於開啟之狀態，雖檢舉照片未能將駕駛座攝入，致無
從判斷車內是否有駕駛人，然被上訴人於原審自承有違規
停車在該路段（原審卷第169頁筆錄），原判決亦認定「車內理應有駕駛人即被上訴人」（原判決第12頁8.）。
準此，被上訴人既已將系爭汽車停在系爭地點，為原判決所
確定之事實，則揆諸上開說明，縱使其當時未有上下人、
客，裝卸物品之情事，惟被上訴人停車之目的為何？未見
原審調查認定？若係為上、下人、客或裝卸物品而臨時停
車，仍該當臨時停車之要件，是原判決未調查被上訴人停
車之原因，遽認被上訴人不符合臨時停車之要件，即有適
用法規不當之違法。
3.再按關於裁量處分之撤銷訴訟審查，基於權力分立原則，行政法院僅能審查行政機關之決定是否合法。行政訴訟法
第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」
；
及第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政
法院得予撤銷。」規定，即本此意旨。因此，行政法院在
判斷裁量權之行使有無瑕疵時，應審查作成行政處分是否
逾越法定之裁量界限，或以不符合授權目的之方式行使裁
量權，而有濫用權力之情形。換言之，行政法院審理裁量
處分之撤銷訴訟，於判斷其作成行政處分是否有濫用權力
時，非取代行政機關行使裁量，而應就行政機關作成裁量
之基礎事實予以認定，再以行政機關作成裁量之理由，判
斷行政機關作成行政處分有無濫用權力。從而，對於裁量
處分之撤銷訴訟，行政機關作成裁量之基礎事實及裁量理
由，當為判斷行政處分是否違法所必要。事實審行政法院
就此等事實，自應於審理中調查、認定，並於判決理由說
明，否則即有判決不備理由及未依法調查證據之違背法令
。
4.原判決係以：「檢舉照片可見系爭車輛的車頭日行燈、後方剎車燈似均有開啟，車內理應有駕駛人即原告（按指被
上訴人，下同）。原告既然在車上，並不是不能用勸導方
式予以勸離現場而不予舉發為適當的情形，但舉發機關裁
量怠惰仍予以舉發，自屬違法。」作為上訴人裁量怠惰敗
訴判斷之理由。惟查，本件係屬民眾檢舉案件，上訴人是
否在被上訴人違規臨時停車現場，可否以勸導方式予以勸
離現場，未見原審調查認定。
而本案第AN1706336號通知單係具名民眾依該條例第7條之1規定具名檢舉案，非屬上述現場交通違規執法取締得施予勸導之範疇等情，有臺北
市政府警察局大安分局108年5月1日北市警安交字第1087105168號函附卷可按（原審卷第25-27頁）。
原審雖以檢舉人不願意接受詢問調查，故無法確認是否確實是交通勤務
警察或依法令執行交通稽察任務之人以外之人員等語，惟
民眾檢舉已採取實名制，原審非不得向交通警察相關單位
查詢上情。則上訴人、交通勤務警察或依法令執行交通稽
察任務之人若不在現場，如何能以勸導被上訴人之方式勸
離現場乙節，尚有未明。原判決以此認上訴人構成裁量怠
惰仍予以舉發，自屬違法，即有未說明該認定所憑證據，
有判決不備理由之違誤。
5.再查，原判決認為舉發機關完全未依處理細則予以裁量就予以舉發，其裁量怠惰之違法甚為明確，又本件舉發機關
裁量怠惰仍予以舉發，自屬違法，上訴人對於舉發之認事
用法違誤之處未能予以糾正，而屬違法，因認被上訴人撤
銷為有理由等語。惟查上訴人行使該條之裁量權究有無瑕
疵，原審應就上訴人如何作成「臨時停車」違規之認定，
而在該違規之下，有如何之事證足認該當「情節輕微以不
處罰為適當」；原判決復未依職權調查其他證據予以認定
，致此事實未明，原判決即遽以認定上訴人未衡量本件個
案情節是否輕微，而認原處分有裁量怠惰，予以撤銷，顯
係速斷，亦有判決不備理由之違法。又本件係對交通裁決
事件上訴，本院對於上訴事件為法律審，應以事實審法院
判決所確定之事實為判決基礎，行政訴訟法第237條之9第2項準用同法第236條之2第3項再準用同法第254條第1項規定甚明。本件關於系爭車輛是否符合臨時停車之要件，是
否因該違規情事所存在之相關事證，而有情節輕微以不處
罰為適當之審查空間及審查義務，未經原審調查認定，本
院尚無以進行法律上之判斷，亦無從自為判決。綜上所述
，原判決既有前述適用法規不當之違背法令事由，上訴人
求予廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更
為審理。
（六）綜上所述，原判決有上述違背法令情事，上訴人求予廢棄，應認為有理由。
又上訴人究有無怠於行使行政罰法第19條之裁量，其事實尚有未明，本院無從自為判決，爰將原
判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁判
。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉
法 官 張 瑜 鳳
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 8 月 17 日
書記官 蕭 純 純