臺北高等行政法院行政-TPBA,108,停,8,20190329,1

臺北高等行政法院裁定
108年度停字第8號
聲 請 人 中華民國婦女聯合會

代 表 人 雷倩
訴訟代理人 林繼恆 律師
陳昶安 律師
高振格 律師
相 對 人 不當黨產處理委員會

代 表 人 林峯正（主任委員）

訴訟代理人 魏潮宗 律師
上列當事人間政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件（本院107年度訴字第260號訴訟事件），聲請人聲請停止原處分（即相對人107年2月1日黨產處字第107001號處分）之執行，本院裁定如下：

主 文

聲請駁回。

聲請訴訟費用由聲請人負擔。

理 由

一、按行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之，行政訴訟法第116條第2項定有明文。

本件為聲請人第2次聲請停止原處分（即相對人107年2月1日黨產處字第107001號處分）之執行，第1次聲請（本院107年度停字第78號事件），最終經最高行政法院裁定駁回（該院107年度裁字第2012號裁定）。

倘客觀情勢並無變動者，最高行政法院就本案所設法律疑義之相關法律上判斷，自得作為本案准駁之基礎，先予敘明。

二、本案之相關說明：1.相對人依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱：黨產條例）第4條第2款、第8條第5項及第6項規定主動立案調查，並依同條例第11條規定，向各單位調取相關資料，經聽證程序後，以聲請人曾受國民黨實質控制其人事、財務及業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離國民黨實質控制，依黨產條例第4條第2款後段、第8條第5項、第14條及同條例施行細則第2條等規定，認定聲請人為中國國民黨之附隨組織，作出相對人黨產處字第107001號處分書（下稱「原處分」），聲請人不服，提起行政訴訟（本院107年度訴字第260號訴訟事件）。

2.關於原處分，相對人所稱將發生之法律效果，除參見處分書所載之外，亦有檢送原處分書之函文（黨產會107年2月1日臺黨產調二字第1070000463號函，參本院卷p147）供參。

其大意為：①聲請人現存財產，推定為不當取得之財產（黨產條例第5條第1項），而禁止處分（黨產條例第9條第1項），如有違反不生效力（黨產條例第9條第5項），並得處罰之（黨產條例第27條第1項）。

②依黨產條例第9條第1項但書（原則上禁止處分，但就履行法定義務或其他正當理由，或符合相對人所定許可要件，並經相對人決議同意者為例外），聲請人如要處分財產，應向相對人提出申請。

③依黨產條例第8條第5項，經認定政黨之附隨組織者，於受相對人通知日起4個月內申報第1項之財產。

如逾期未申報，並得處罰之（黨產條例第26條）。

得按次連續處罰；

處罰達5次者，其財產推定為不當取得之財產。

④附隨組織依第8條規定應申報之財產，經相對人調查認定有故意或重大過失隱匿、遺漏或對於重要事項為不實說明者，該財產推定為不當取得之財產，並依第6條規定，得命移轉為國有。

三、本院認為本案訴訟（107年度訴字第260號訴訟事件）於審理案件時，對於應適用之法律，依合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義，已先行聲請解釋憲法；

並以之為先決問題裁定停止訴訟程序在案（參108年3月4日本院107年度訴字第260號裁定）。

其釋憲聲請書略以：1.由黨產條例的規範架構而言，一旦經認定為政黨之附隨組織（如聲請人之於原處分），則聲請人現存財產幾乎全面性，推定為不當取得之財產，而且全面性禁止處分；

因為推定之例外僅「黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息」，而如聲請人者，幾乎無所謂例外；

只要被認定為附隨組織，黨產條例就發生相當於全面假扣押之效果；

而且以違反不生效力，並得處罰之為制裁工具。

另佐以主動申報財產（黨產條例第8條）及必要處分財產之申請及許可（黨產條例第9條），以實踐全面而完整性的財產權行使之限制【這嚴重違反比例原則】。

進而經由聽證程序（黨產條例第14條）即可認定為不當取得之財產，同時命移轉為國有（黨產條例第6條），而聲請人所能為的防禦是推倒「推定為不當取得之財產」，參見黨產條例第5條之立法理由略以「本條採舉證責任轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。

透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之要求。」

足見，透過附隨組織剝奪財產權之方式，是行政權的聽證程序，而非司法權的舉證責任【這嚴重違反正當法律程序】。

又就財產權而言，關於憲法上「制度性保障」，參見釋字第400號解釋：憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴；

另釋字第596號解釋理由書：憲法第15條保障人民之財產權，使財產所有人得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源。

在在彰顯憲法第15條關於人民財產權應予保障。

可見黨產條例就財產權並未給予憲法上制度性保障，反而是以違反比例原則及正當法律程序的方式，破壞憲法上對財產權之保障。

2.也許憲法上對財產權之保障採較為寬鬆的保障策略。

但黨產條例第4條第2款「附隨組織：指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構；

曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構。」

其前段可以說是「現在式的附隨組織」，而後段可以說是「過去式的附隨組織」。

參照黨產條例第5條第1項所稱「自34年8月15日起取得，或自34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於黨產條例公布日時尚存在之現有財產」推定為不當取得之財產，因為時間軸長達數十年，而有諸多之可能或爭議都發生於過去。

可見黨產條例第4條第2款前段及後段之附隨組織，兩者本質內涵有相當而明顯之差距；

就事實之舉證而言前段之附隨組織面對的多半是現在的事實，而後段之附隨組織面對的完全是過去之事實，且非常可能是老舊殘存而片斷的事實；

因此規範設計就黨產條例第4條第2款前段之附隨組織，立場是「不完全溯及：原則上應允許，僅於例外情形始有禁止必要」，後段之附隨組織立場是「完全溯及：原則上不應允許，如有例外非得許可者，自當限於非常特別的情形」，面對二者之差異，應給予明顯而不同的緩衝措施。

但就舉證責任轉換之立法體例，黨產條例第4條第2款前段或後段之附隨組織之規範沒有任何差異，也沒有任何緩和措施，自屬【明顯有違平等原則】。

且關於黨產條例第4條第2款後段之附隨組織（如本案聲請人）是屬於過去完成式的態樣，也看不到在立法理由中，有如何「非常特別的情形，不得不例外許可」之理由，亦屬【明顯有違禁止溯及既往原則】。

而且因為就附隨組織之一致性規範，在「舉證責任轉換（黨產條例第5條）」及「權利行使期間（黨產條例第3條）」兩項事務上，如聲請人經認定為附隨組織，是完全溯及之類型，就此蒙受更大之不利益。

四、即使本院聲請釋憲（對於應適用之法律，依合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義），就現狀仍有依據現行法而審究有無停止執行之必要。

1.本件為聲請人第2次聲請停止原處分（即相對人107年2月1日黨產處字第107001號處分）之執行，第1次聲請（本院107年度停字第78號事件）雖本院認同而准許，然最終經最高行政法院裁定駁回（該院107年度裁字第2012號裁定），該院就本案情節所表示之法律意見，自得作為本案准駁之參酌。

其內容略以：符合黨產條例第5條第1項之法定要件，即可推定為不當取得之財產，然因法律為普遍抽象之規定，故原則上須行政機關就特定事件作成行政處分，使法律規定具體化，人民始具有規範上「應」依其規定，以及技術上「得」依其規定而履行之行政法義務。

亦即是否屬於不當取得之黨產，尚待相對人依黨產條例第6條第1項作出認定屬不當取得財產之處分後，方有黨產條例第9條第1項禁止處分之法律效力適用。

又黨產條例第5條之立法理由「......本條採舉證責任轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。

透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之要求」等語。

2.其法律意見之重心在於：是否屬於不當取得之黨產，尚待相對人依黨產條例第6條第1項作出認定屬不當取得財產之處分後，方有黨產條例第9條第1項禁止處分之法律效力適用。

這是終審法院的一貫見解（參本院卷p97），就終審法院防止裁判歧異，而使特定議題之法律意見呈現穩定，有助於裁判之可預見性，是法治社會的重要基礎。

因此，本院處理聲請人第2次聲請停止原處分（即相對人107年2月1日黨產處字第107001號處分）之執行，自當考量終審法院之法律意見。

因應聲請人所稱：依最高行政法院107年度裁字第2012號裁定之見解，相對人之行政處分，第一階段「認定為附隨組織」，第二階段「認定不當財產」，若僅處於第一階段，並無凍結財產之法律效果，因此無停止執行之必要（參本院卷p17）。

但聲請人所面臨之實際情況，雖處於第一階段，但卻已經發生凍結財產之法律效果。

【本院調查庭時間：108年2月22日】：①經本院職權調查聲請人臺灣銀行帳戶（臺灣銀行館前分行：000-000000000000）內之財產：究竟相對人有無依據黨產條例第6條第1項作出認定屬不當取得財產之處分？有無依據黨產條例第9條第4項作出凍結帳戶之處分？臺銀107年12月28日銀營運乙字第10700076471號函，所稱本行據以管制聲請人帳戶，聲請人需得相對人許可方得動用帳戶內存款，是否為現狀？是否屬實？A.相對人稱：尚未依黨產條例第6條第1項作成認定屬不當取得財產之處分，也沒有依第9條第4項作出凍結帳戶之處分，但如果屬於第5條第1項受推定為不當取得之財產，還是有第9條第1項賦予聲請人禁止處分的行為義務，如果違反，就有第27條的處罰效果（僅處罰聲請人，不及於金融業者；

本院卷p221）。

目前（108年2月22日）對於聲請人的財產，尚未作出有關黨產條例第6條第1項認定屬於不當取得財產之處分，亦未依第9條第4項對聲請人帳戶（包含集保公司帳戶）作成凍結處分（本院卷p223）。

B.承上相對人所稱，參據最高行政法院107年度裁字第2012號裁定，就本案情節所表示之法律意見，在法規之應然面，就聲請人上開帳戶（館前分行：000-000000000000）內之財產，不應發生禁止處分之法律效果。

然而，在臺灣銀行館前分行擔任經理之胡宜謙，到院證實「（提示聲請人陳報之帳戶，這個帳戶是否有經相對人作任何的凍結處分？）有收到相對人的函文表示原則上禁止處分，文義上是沒有凍結的記載，但實際上我們要動支的時候還是會跟總行聯絡，由總行給我們指示。

（本院卷p225）」；

而上開函文為107年3月7日臺黨產調二字第1070000679號函（本院卷p243）。

C.又最高行政法院107年度裁字第2012號裁定表示法律意見後，臺灣銀行因應聲請人之函詢（本院卷p21），轉而函請相對人釋疑，相對人仍回覆（本院卷p23，108年1月3日臺黨產調二字第1080000003號函）稱：原處分之法律效果如107年2月1日臺黨產調二字第1070000463號函所揭示。

換言之，即使未依黨產條例第6條第1項作成認定屬不當取得財產之處分，也沒有依第9條第4項作出凍結帳戶之處分，相對人仍認為有禁止處分之法律效果。

正如相對人所稱「最高行政法院107年度裁字第2012號裁定有誤解黨產條例第9條第1項的立法意旨，第9條第1項規定發生禁止處分的效果的要件是只要依第5條第1項推定為不當取得之財產，就會發生第9條第1項的法律效果。

如果是依第6條第1項作成認定為不當取得財產後，即為行政機關所作的最終認定，並可同時作移轉處分發生移轉國有的效果，而非僅止於禁止處分（本院卷p215）」。

②按本院調查時（108年2月22日），相對人陳明對於聲請人的財產，尚未作出有關黨產條例第6條第1項認定屬於不當取得財產之處分，亦未依第9條第4項對聲請人帳戶（包含集保公司帳戶）作成凍結處分（本院卷p223）。

依據最高行政法院107年度裁字第2012號裁定所表示之法律意見，在法規之應然而言，聲請人之銀行帳戶，不應當發生禁止處分之法律效果。

但實際上，經職權調查之結果，聲請人之臺銀帳戶（臺銀館前分行：000-000000000000）雖未凍結，卻原則上禁止處分。

足見現實情形，確實不同於法規之應然。

3.面對現實情形，呈現不同於法規之應然。

這是源之於相對人就「黨產條例第9條第1項規定發生禁止處分的效果」之理解，與最高行政法院107年度裁字第2012號裁定所表示之法律意見「是否屬於不當取得之黨產，尚待相對人依黨產條例第6條第1項作出認定屬不當取得財產之處分後，方有黨產條例第9條第1項禁止處分之法律效力適用」，而相對人則認為「最高行政法院107年度裁字第2012號裁定有誤解黨產條例第9條第1項的立法意旨，第9條第1項規定發生禁止處分的效果的要件是只要依第5條第1項推定為不當取得之財產，就會發生第9條第1項的法律效果」。

按最高行政法院為終審法院，本有就同樣之事務為相同法律見解而防止裁判歧異的責任與義務；

要貫徹這樣的目標，在客觀事實並無變動之下，終審法院所表示之法律意見，各級行政法院及各級行政機關，自當遵循。

所以，法規的應然面與實然面之差距，在於相對人就原處分所衍生法律效果之理解，仍維持原來之理解（第9條第1項規定發生禁止處分的效果的要件是只要依第5條第1項推定為不當取得之財產，就會發生第9條第1項的法律效果），並未因最高行政法院107年度裁字第2012號裁定表示法律意見後，而有所調整。

4.因此，問題在於「相對人就法律意見之理解」與最高行政法院所表示之法律意見不同，而存在之客觀事實並未變動，而最高行政法院為終審法院（107年度裁字第2012號裁定中已表明這是該院一貫之見解）其法律意見有現行審級制度下的終局性。

既然存在之客觀事實並未變動，則行政法院認為「原處分（即相對人107年2月1日黨產處字第107001號處分）之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響者不得為之」之審查，也不會發生結論不同之變動。

故本件為聲請人第2次聲請停止原處分之執行，第1次聲請之情形，既經最高行政法院裁定駁回（該院107年度裁字第2012號裁定）。

在原處分所影響之客觀情勢並無變動下，就「行政訴訟法第116條第2項」要件之審查，自與最高行政法院就本案情節所表示之判斷仍相一致，結論仍為「自無停止執行之必要」。

故本件聲請人所為（在原處分所影響之客觀情勢並無變動下）之第2次聲請停止原處分之執行，當予駁回。

【註】按最高行政法院之見解，認定為附隨組織之處分，如符合黨產條例第5條第1項之法定要件，即可推定為不當取得之財產，發生舉證責任轉換之效果；

而是否屬於不當取得之黨產，尚待相對人依黨產條例第6條第1項作出認定屬不當取得財產之處分後，方有黨產條例第9條第1項禁止處分之法律效力適用。

故客觀上，僅僅為附隨組織之處分，尚非發生難於回復之損害的急迫情事，而無停止執行之必要。

就此理解最高行政法院之見解，若相對人依黨產條例第6條第1項作出認定屬不當取得財產之處分後，所發生之法律效果，有無停止執行之必要，所該審查的是「依黨產條例第6條第1項作出之處分」有無停止執行之必要，而不是「認定為附隨組織之處分」有無停止執行之必要（詳細論述，參見本裁定事實理由之「五」）。

因此，相對人有無依黨產條例第6條第1項作出認定屬不當取得財產之處分，不會影響到「認定為附隨組織之處分」是否停止執行之審查。

5.至於，相對人因「就法律意見之理解」與最高行政法院所表示之法律意見不同，而發函給予第三人造成聲請人財產權行使之障礙者，係原處分以外之行政處分或法律事實所產生之結果，這並非原處分之執行所造成之結果；

亦即係因其他干預或不當介入而產生之影響。

本院認為不能因為類此之不當的介入，而改變或調整最高行政法院所表示之法律意見，也不能因此而認為原處分之法律效果，將隨之變動。

故本案卷附臺灣銀行所提供相對人出具之函示，若對聲請人造成財產權之不當影響，應由聲請人另循相關法律途徑處理之。

另，就檢送原處分書之函文（即相對人107年2月1日臺黨產調二字第1070000463號函，參本院卷p147）聲請人亦併同聲請停止執行云云；

查聲請人稱：就其而言，原處分及該函的實質內容沒有差異等語（參本院卷p209），則本院自無另行審查該函有無停止執行之之必要，亦此敘明。

五、關於聲請人追加就「相對人108年3月19日黨產處字第108001號處分（參本院卷p295）」聲請停止執行部分，該處分係相對人「針對聲請人現有財產（除「保管委員會經費，參本院卷p324」外）」依第6條第1項作成認定為不當取得財產，同時作移轉國有之處分，雖參採最高行政法院107年度裁字第2012號裁定所表示之法律意見，將發生黨產條例第9條第1項規定禁止處分的效果；

然而就「確認為附隨組織之原處分（相對人107年2月1日黨產處字第107001號處分）」及「依黨產條例第6條第1項作成認定為不當取得財產並移轉國有之處分（相對人108年3月19日黨產處字第108001號處分）」是各自獨立各有依據之處分，所發生之法律效果亦完全不同，兩個獨立發生之行政處分，即使對同一主體（受處分人）接續發生，亦非「附隨組織之原處分」有何情事變更，而僅屬在認定為附隨組織之處分後，又進一步做了依黨產條例第6條第1項作成認定為不當取得財產並移轉國有之處分。

就依黨產條例第6條第1項所為之處分，自有其獨立之救濟程序（此由聲請人稱：於其行政爭訟終結確定前停止執行，亦得佐證）及其暫時保護程序，自不能視為原附隨組織處分之情事有所變更；

聲請人稱符合「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明（行政訴訟法第111條第3項第3款）」者，自有未洽。

此部分本院業依職權送請分案，本院並以108年度停字第26號事件受理，附此敘明。

六、綜上，本案聲請停止執行，參照行政訴訟法第116條第2項之規定，難為准許，應予駁回。

七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
法 官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 108 年 3 月 29 日
書記官 林淑盈