臺北高等行政法院行政-TPBA,108,停,80,20200131,1

臺北高等行政法院裁定
108年度停字第80號
聲 請 人 社團法人中國國民黨

代 表 人 林榮德（代理主席）

訴訟代理人 張少騰 律師
相 對 人 不當黨產處理委員會

代 表 人 林峯正（主任委員）

訴訟代理人 林俊宏 律師 內政部警政署
上列當事人間因政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主 文

相對人民國108年5月14日黨產處字第108002號處分書關於自社團法人中國國民黨之其他財產追徵其價額共計新臺幣柒億捌仟貳佰柒拾伍萬捌仟柒佰壹拾伍元部分，於本院108年度訴字第1184號事件終結確定前，停止執行。

其餘聲請駁回。

聲請訴訟費用由相對人負擔2分之1，餘由聲請人負擔。

理 由

一、按民事訴訟法第170條規定：「當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以前當然停止。」

第173條前段規定：「……第170條……之規定，於有訴訟代理人時不適用之。」

第177條第3項規定：「訴訟程序於裁判送達後當然停止者，其承受訴訟之聲明，由為裁判之原法院裁定之。」

第178條規定：「當事人不聲明承受訴訟時，法院亦得依職權，以裁定命其續行訴訟。」

上揭規定依行政訴訟法第186條所示，於行政訴訟程序準用之。

查本件聲請人於聲請停止執行時，其代表人（主席）原為吳敦義，嗣於109年1月15日變更代表人為林榮德（代理主席），此乃經媒體大幅報導而為公眾周知之顯著事實。

茲因兩造迄未聲明承受訴訟，惟聲請人有委任訴訟代理人，爰依首揭規定，不當然停止訴訟，並由本院依職權裁定命聲請人新任代表人林榮德承受訴訟，續行本件訴訟保全程序。

二、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」

「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」

行政訴訟法第116條第1項、第2項及第5項分別定有明文。

依此規定，裁定停止執行，必須同時具備：⒈原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。

⒉有急迫情事。

⒊停止執行於公益無重大影響。

⒋原告之訴在法律上非顯無理由等4要件，始得為之。

是以行政處分具執行力，原則上不因人民提起行政爭訟而停止，以提高行政效率，並防杜濫訴，惟為兼顧受處分人或利害關係人之利益，避免渠等於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分之執行所生損害，亦已難以回復，於符合首揭行政訴訟法第116條第2項規定之要件者，法院得裁定停止執行。

而所謂「難於回復之損害」，係指損害不能因嗣後訴訟獲勝訴判決而得回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度等情而言，而固然要考慮因執行所形成之損害，在將來能否以相當金錢賠償，然不應只以「能否用金錢賠償損失」作為唯一判準，如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出，或衍生出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍（最高行政法院101年度裁字第483號、101年度裁字第634號、107年度裁字第1999號裁定意旨參照）。

而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。

三、緣相對人為釐清前為聲請人所有之臺北市○○區○○○路000號、102號大樓（下稱系爭大樓，目前已拆除滅失）及其坐落土地（下合稱系爭房地，嗣經聲請人移轉他人）是否屬聲請人之不當取得財產，乃依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）規定，主動立案調查，並於民國107年6月26日舉行聽證後，相對人於108年5月14日作成黨產處字第108002號處分書（下稱原處分），依黨產條例第4條、第6條、第14條及同條例施行細則第3條第3項規定，認定系爭房地為聲請人不當取得之財產，並自聲請人之其他財產追徵其價額共計新臺幣（下同）7億8,275萬8,715元。

聲請人不服，向本院提起行政訴訟（本院108年度訴字第1184號），並提起本件停止執行之聲請。

四、本件聲請意旨略以：㈠憲法上保障的結社自由，應兼及保障團體內部組織上、事務上之自主性，對外活動之自由性並確保團體之存續發展，又政黨係基於共同政治意思，以協助人民政治意志之形成，促進人民政治參與為目的所組成之團體，其存在對於民主制度之運行扮演著不可或缺之角色（司法院釋字第733號解釋理由書、第721號解釋陳春生大法官協同意見書參照）。

是政黨之存續與公共利益之關聯程度具有高度之密切性，國家對於政黨權利之保障密度應更加周全，否則實屬對於民主政治發展之戕害。

查聲請人係為我國兩大政黨之一，故聲請人能否正常運作，對於公共利益實具有重大之影響。

聲請人前因不服相對人依據黨產條例所為之2件追徵處分，均獲本院准予停止執行在案，目前正值總統選舉結果（同時國會改組）之際，倘原處分繼續執行，聲請人之動產、不動產等將再度陷於被大量查封或拍賣之窘境，屆時恐致聲請人顛沛流離、無處辦公，嚴重影響聲請人正常運作及參政權之實現。

另聲請人目前尚有勞工每月之薪資及26億元的退休金、資遣費須給付，相對人就聲請人處分不動產以資因應之申請，僅核准出售82筆，但也否准出售88筆在案。

於此情形下，倘聲請人勞工無法順利取得其薪資或退休金、資遣費，恐將陷入生存困境而致其生存權遭受侵害，除對於聲請人政黨運作有重大之影響，亦可能造成政治機會不平等之情事。

倘若未來司法院大法官認定黨產條例違憲或是最終認定相對人認事用法有所違誤，此等情形則國家恐面臨巨額賠償金額，對於聲請人名譽亦造成不可回復之損害，對於公共福祉及聲請人之權益之危害彰彰甚明，故在利益權衡下實有停止執行之必要。

㈡查本院受理與聲請人有關之105年度訴字第1685號、第1720號、第1734號黨產條例事件，於107年6月11日裁定上開案件於司法院大法官就本院聲請釋憲案作成解釋公布前，停止訴訟程序，可證本院對於黨產條例中諸多法文皆認有違憲之確信，其中亦包含本件所涉黨產條例第4條第1款、第2款及第14條；

遑論同法第5條竟以法律溯及適用聲請人自34年8月15日起取得之財產，並以「推定」方式，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外均先認定不當取得之財產，要求受不利處分之政黨肩負舉證責任，此舉證責任之轉換已儼然對政黨財產權形成不必要之限制，顯違憲法上比例原則，實亦有聲請釋憲之必要。

㈢依黨產條例第9條第1項規定，於黨產條例通過後，除為履行法定義務或其他正當理由，或經相對人決議同意外，聲請人名下之不動產均不得處分，是本件縱停止執行，聲請人亦無任何減少或出脫不動產之可能，對公益並無重大影響。

而聲請人之資產除不動產外，其他財產為銀行現金及聲請人所有之中央投資股份有限公司及欣裕台股份有限公司之股權，此二公司之股權，業經相對人於105年11月29日黨產處字第105005號全數命移轉國有在案。

相對人一再對聲請人作成追徵處分，聲請人僅得以現有之全數不動產償還，而聲請人未得相對人同意之情形下，實質上所有名下不動產亦遭禁止處分，故現由行政執行署執行聲請人所有不動產即無實益及必要，依黨產條例第9條第1項規定，已足以確保聲請人無脫產之虞。

是以，如因本案停止執行致相對人上開金錢債權將來無法完全被滿足，對公益所造成之影響小於聲請人因繼續執行所受損害。

綜上所述，原處分所適用之黨產條例具高度違憲性及其認事用法顯有違誤，且原處分具備停止執行之必要性及急迫性。

並聲明：於本案訴訟確定前，停止原處分之執行。

五、本院查：㈠按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

另按所謂確認處分，係指確認法律關係存否之處分，或確認人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項之處分。

查原處分之主文記載為：「被處分人（即本件聲請人）於民國74年1月借用中華民國民眾服務總社名義標購取得臺北市○○區○○○路000號、102號大樓（已滅失）及其坐落土地為被處分人不當取得之財產，並自被處分人之其他財產追徵其價額共計新臺幣七億八千二百七十五萬八千七百十五元（782,758,715元）。」

參照原處分之理由說明，足見相對人係先認定原為聲請人所有之系爭房地係聲請人以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式取得，屬黨產條例第4條第4款所稱不當取得財產，惟系爭房地因移轉第三人而無法依同條例第6條第1項規定返還予原所有權人即臺北市政府，故依據同條例第6條第3項、該條例施行細則第3條第3項規定，以系爭房地於移轉時之價格，經扣除聲請人取得系爭房地之對價、民眾服務總社移轉系爭大樓予聲請人籌備處時所繳納之契稅，以及移轉予黨營事業光華投資股份有限公司時所繳納之土地增值稅後，命對聲請人之其他財產追徵價額782,758,715元，此有原處分在卷足憑（本院卷第37至56頁）。

由此可知，原處分係包含相對人認定系爭房地係屬黨產條例第4條第4款所定不當取得之財產的確認處分，及依同條例第6條第3項命對聲請人其他財產追徵其價額的下命處分等兩部分，聲請人就原處分向本院聲請停止執行，本院自應就前開兩部分均予以審究，先予敘明。

㈡原處分關於確認處分部分：⒈按依行政訴訟法第116條第5項規定裁定停止執行時，得選擇下列3種法律效果之全部或部分：⑴停止原處分或決定之效力；

⑵停止原處分或決定之執行；

⑶停止原處分或決定之續行程序。

其中停止原處分之效力，乃係阻止行政處分效力之發生，例如由行政處分所確認或形成之法律關係，經法院裁定停止時，即不生確認或形成效力。

⒉查原處分係就具體特定之系爭房地予以確認屬黨產條例第4條第4款規定不當取得財產性質，且已移轉他人而無法返還，是原處分此部分確認，其規制效果乃在作為原處分下命部分應追徵價額之計算基礎，而原處分嗣後倘若經由本案訴訟審認屬違法而判決撤銷確定，該確認效力部分即予消滅，論理上並無不能回復之情形。

另確認系爭房地為不當取得財產後，既猶須計算其價額再據以追徵聲請人其他財產，則對聲請人具實質影響者，乃是就聲請人之其他財產追徵其價額之下命處分部分，足認原處分關於確認處分部分之效力，對聲請人尚無發生難以回復損害之急迫情形，是此部分之聲請，難認已符合停止執行之要件，自難准許。

㈢原處分關於下命處分部分：⒈原處分命追徵聲請人之其他財產，聲請人因此將受之損害固屬得以金錢賠償回復者，然相對人藉原處分所追徵之價額係高達782,758,715元，實屬鉅額。

在原處分之效力繼續存續之情況下，相對人即可據此為執行名義，依法執行聲請人在此範圍之其他財產，堪認行政法院若未於現執行階段介入處理者，聲請人隨時有可能遭執行之財產將因變價處分予第三人而無從或難於回復，而僅得於日後以金錢予以賠償。

且原處分倘若嗣經本案訴訟審認判決撤銷確定，國家亦將負擔過重的金錢支出，並因衍生爭訟致社會資源的無謂耗費。

是聲請人主張原處分追徵系爭房地價額部分，將致其有難於回復損害之急迫情事，並非無據。

⒉按政黨、附隨組織自34年8月15日起取得，或於該日起已交付、移轉或登記於受託管理人，並於105年8月10日黨產條例公布時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，均推定為不當取得之財產，黨產條例第5條第1項明文規定，而依前開條項推定為不當取得之財產，自該條例公布之日起，除為履行法定義務或其他正當理由，及符合相對人所定許可要件，並經相對人決議同意等兩種情形外，原則上是禁止處分，亦為同條例第9條第1項所明定；

又依同條第5項規定，政黨、附隨組織或其受託管理人違反第1項規定之處分行為，不生效力；

另黨產條例第27條第1項規定，政黨、附隨組織或其受託管理人違反第9條第1項規定者，處該處分財產價值之1倍至3倍罰鍰。

基於前開規定，聲請人為黨產條例第4條第1款所稱政黨，其尚存之現有財產中，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息（下稱非不當黨產）外，原則上均受不當取得財產（下稱不當黨產）之推定，並依法禁止處分。

這些受推定之現有財產日後既均有可能再經相對人認定為不當黨產而命移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，相對人、執行機關從具屬國有財產或然性之聲請人現有財產（尤其是不動產）中挑選標的執行以抵償應追徵價額，論理上已值斟酌；

而若相對人因而選擇聲請人之非不當黨產為追徵執行之對象，反而益見現狀下原處分之執行，將因聲請人財務困窘而對常態化政黨活動造成重大妨害。

⒊查聲請人為一持續運作之政黨組織，作為其運作基礎為其現有財產，並減除「既有負債」。

而聲請人全部財產可分為「推定不當黨產」（至於已經相對人具體認定為「不當黨產」之聲請人財產，應由相對人「同時」依黨產條例第6條第1項規定，作成下命處分，命聲請人為移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，完成同條例第15條及第31條之程序，即不再列入聲請人之財產範圍）與「非不當黨產」（指黨產條例第5條第1項所指之黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息）；

又聲請人之既有債務則可分為「黨產條例制定前」已存在之既有債務，與「黨產條例制定後」新生之既有債務。

聲請人之財務狀態乃以「其財產減負債」之淨額來表徵，並作為其日常政黨活動之基礎，若其財產因追徵金錢債權782,758,715元之故，遭執行查封及拍賣換價，可能導致其財務狀態「入不敷出」，無法維持政黨活動之基本規模，自然有可能礙及其政黨組織之日常正常運作。

若程度嚴重，甚至可使政黨本身萎縮或消失，此等可能發生之不利益，自非事後以金錢所得彌補者。

事實上，對現行黨產條例之規範架構下，聲請人所能自由動用之資金僅限於「非不當黨產」，而就推定不當黨產之使用，已有諸多困難，主要之功能是當成「從事黨務活動所生債務」之第二層責任財產擔保（第一層擔保是非不當黨產），應可認原處分追徵部分之執行，係對聲請人常態化政黨活動造成阻礙，該阻礙可能發生之不利益，亦非事後金錢所得彌補，足認就此應屬難以回復之損害。

⒋鑑於「追徵」處分之執行，乃屬「為終局滿足相對人金錢債權」而進行「強制受償」之流程。

依時序會歷經「查封、變賣換價、分配價金滿足債權」等一連串之程序。

如果完全禁止相對人進行任何執行行為（不得聲請查封、拍賣及受償、或對他執行案聲請參與分配），理論上固然「聲請人所有之『推定不當黨產』，若未經相對人依黨產條例第9條第4項為『保全』行政措施，實質上仍有遭聲請人處分」之可能性，且雖然「即使聲請人對『推定不當黨產』喪失處分權，但該等財產仍然有可能遭第三人查封、拍賣，致使相對人本件高達782,758,715元金錢債權『落空』」之可能。

且「各債權人都在為債權之滿足努力，如果僅能被動保全，不能主動換價受償，則在本案訴訟拖延過久之情況下，會使聲請人之其他債權人，亦得參與分配，而使相對人債權無法充分滿足」。

然而，就黨產條例通過以前已發生之聲請人既存債務（即第三方債權），相對人恐不得主張其追徵債權之受償順位優於該等債權。

因為不管黨產條例追求之規範目的為何，對前開第三方債權之債權人而言，黨產條例之制定都是一個「始料未及」之新衝擊。

此等第三債權人在與聲請人為交易時，始終是以聲請人當時之財務資力狀況為其交易決策基礎，從沒有想過聲請人有部分財產，未來有可能因為新實證法之制定，不得成為其債權之責任財產。

而國家公益理想之追求，尚不能以犧牲善意第三人之私利為其代價（黨產條例第7條規定參照）。

因此相對人縱使「因為財產長期不換價，使上述第三債權人取得『從容』參與分配之機會，會因此減少其金錢債權之滿足額度」，亦不能認構成對公益之侵犯（因從基本法理言之，相對人前開金錢債權之受償順序，本來即不得優於此等第三債權人之債權）。

至於聲請人在黨產條例通過後新發生之債務，擔保該債權之責任財產是否及於「推定不當黨產」，還是應僅限於「非不當黨產」？可能在法律適用上仍會有所爭議。

不過在日常經驗法則上，此等債務之金額，是否會礙及高達7億餘元金錢債權之受償，則不無疑義；

蓋因聲請人之「推定不當黨產」，原則上係禁止處分，若用於履行黨產條例通過後新發生之債務，屬法定義務或具有正當理由，及符合相對人所定許可要件，並經相對人決議同意之情形，當不致對相對人之金錢債權之滿足額度造成意外的重大衝擊，依現有事證為急迫審查，在沒有具體事實之情況下，許可停止執行，對公共利益衝擊程度，尚難謂已達重大之程度。

⒌雖相對人抗辯稱：聲請人所稱非停止執行無法支付26億元的勞工退休金、資遣費等費用，相對人早於108年2月25日即因聲請人之申請，以臺黨產調一字第1080700060號函同意聲請人出售依黨產條例第5條推定屬不當取得財產之43筆不動產（見本院卷第243至246頁之附件3）、108年4月19日臺黨產調一字第1080700173號函同意聲請人出售21筆不動產（見本院卷第247至249頁之附件4）及以108年5月17日臺黨產調一字第1080700227號函同意聲請人出售18筆不動產（見本院卷第187至190頁），並有同意聲請人遭凍結之永豐銀行帳戶內資金給付勞工薪資、資遣費、退休金等996,202,368元，針對永豐銀行帳戶清償後之餘額，亦曾以107年2月9日臺黨產調二字第1070000543號函請聲請人將帳戶餘額用以清償前揭勞工債務問題（見本院卷第363至364頁之附件9）；

本件若准許停止執行，恐將導致原處分後續無法執行，甚連參與分配之機會均無可得，公平正義之財產秩序即永無法回復，國家債權無法與勞工債權平等受償，將對公益有重大影響等語。

惟查，聲請人有積欠其解僱勞工及員工工資、退休金及資遣費等款項，此為相對人所不爭執，並有臺灣臺北地方法院106年12月1日北院隆民譯106司核1字第1060023841號函附准予核定之聲請人大量解僱勞工協商委員會協議書在卷可佐（本院卷第253至263頁）。

又查，相對人就聲請人為解決積欠大量解僱員工、退休員工優存與月退等款項而申請出售不動產事，僅有部分同意出售，尚有88筆不動產不同意出售，此有相對人108年5月17日臺黨產調一字第1080700227號函暨函附附表一、二在卷可考（本院卷第187至195頁）。

由此可徵，聲請人對勞工之債務問題尚未全部履行清償。

而第三人對聲請人之債權，本應受法律保護，尤其是勞方對資方之債權，更應依法公平受償，已如前述。

是以，縱准許停止執行，導致原處分後續無法執行，而由該等善意第三人之債權受償，亦難認因此有損於黨產條例所欲維護之公益（建立政黨公平競爭環境、健全民主政治及落實轉型正義）。

⒍經衡量在本案中前開公、私益因素之各項權重情事後，並斟酌本案中「7億餘元之金錢債權滿足或不滿足」單一事務「正反互斥」之各類考量，對聲請人與對相對人（即代表國家）之利害影響顯然大有不同。

以國家預算之規模，7億餘元之金錢債權即使有全部或一部未被滿足，對公益雖有影響，亦非重大，但相較於聲請人為政黨所受影響（受政黨組織無法存續之威脅），應認本案中私益所造成之損害則屬性質上難以回復之權重，其應高於公益權重所受之影響；

況如前述，被認定不當取得之財產亦可禁止處分，已足確保日後執行受償，故於本案私益之權重高於公益之權重。

堪認聲請人就原處分關於下命處分部分之聲請，尚難認對公益有重大影響，應予准許。

六、綜上所述，聲請人聲請停止原處分之執行，其就原處分確認系爭房地為不當取得之財產部分，核與停止執行之要件不符，不應准許，該部分聲請自應駁回；

至原處分命對聲請人其他財產追徵782,758,715元價額部分，則認已有發生難於回復損害之虞，且有急迫情事，原處分該部分之停止執行復難認於公益有重大影響，聲請人就該部分之請求，遂認為有理由而應予准許。

另聲請停止執行事件並非確定實體上權利之訴訟程序，聲請人所指原處分有違憲及違法等事項，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，而屬本案訴訟是否有理由之範疇，並非本件停止執行之聲請程序所應審認；

又兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，經本院斟酌後，核與本件認定結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第79條，裁定如主文。

中 華 民 國 109 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真
法 官 林淑婷
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 1 月 31 日
書記官 黃玉鈴