臺北高等行政法院行政-TPBA,108,年訴,1108,20200820,1

臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第1108號
109年7月23日辯論終結
原 告 阮光勛

被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）住同上
訴訟代理人 吳文華律師
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部中華民國108年4月26日臺教法（三）字第1080037075號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限；

被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。

經查，原告起訴時聲明原為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應給付原告如附表「差額」欄所示金額，其中已到期之差額，並自107年8月1日起至給付時止，按法定利率計算之利息。」

（見本院卷第9頁）。

嗣變更聲明為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應依原告之申請，作成給付原告如起訴狀附表「差額」欄所示金額及自107年8月1日起至給付時止，按法定利率計算利息之行政處分。」

（見本院卷第147頁）。

原告為前開訴之變更，衡諸其請求之基礎不變，無礙於訴訟終結，且被告就原告變更之訴，無異議而為本案之言詞辯論，本院認為適當，爰予准許，先此敘明。

二、事實概要：原告原係桃園市觀音區觀音國民小學（下稱觀音國小）教師，於民國107 年2 月間申請退休，經被告依106年8 月9 日公布、107 年7 月1 日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新退撫條例）第34、36、38、39條等規定，以107年7月26日府教人字第1070185317號函及所附之「核定公立學校教職員退休所得計算單」、「核發公立學校教職員核定退休金計算單」（下稱前處分）審定其於10 7年8月1日退休生效，最後在職薪點為650薪點，退撫新制實施前、後審定年資分別為11年8個月及22年6個月，分別核給月退休金58.3334%及45%，其得辦理之優惠存款金額及每月退休所得則詳如所附之退休所得計算單所示。

嗣原告106學年度成績考核經桃園市政府教育局以107年10月22日桃教人字第1070088679號函（下稱107年10月22日函）核定，並經觀音國小以同日觀小人字第1070006812號教師成績考核通知書（下稱成績考核通知書），核定薪額為680薪點。

原告遂持成績考核通知書，經由觀音國小向被告申請依學校教職員退休條例（下稱舊退休條例）第5條第3項、學校教職員退休條例施行細則（下稱舊退休條例施行細則）第8條第2項，變更退休薪級，重新審定為680薪點，然經被告以107年11月29日府教人字第1070296264號函（下稱原處分）通知觀音國小，因原告業經審定於107年8月1日退休，新退撫條例已刪除「退休生效日應支之本薪或年功薪」等規定，其無辦理退休復審之依據，其申請於法無據，不予受理。

原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告之申請，作成給付原告如起訴狀附表「差額」欄所示金額及自107年8月1日起至給付時止，按法定利率計算利息之行政處分。

（二）陳述：原告於73年8月1日經依法任用、銓敘，99年6月考取臺灣師範大學博士班時，已預期日後退休可依據當時有效之舊退休條例第5條、舊退休條例施行細則第8條第2項及公教人員保險法等規定，以「退休生效日」應支薪額680薪點計算退休所得，包括退休金及公保養老給付。

然被告作成之前處分卻依新退撫條例第28條第3項規定，以「最後在職薪點」650薪點計算退休所得。

另依司法院釋字第605號解釋意旨，原告改敘薪點，屬預期可以取得之利益，依舊法規所必須具備之重要要件全已具足；

且原告任職中，兢兢業業完成工作及學業，已然具體表現信賴舊法。

況且原告107年1月即取得博士學位，顯早於新退撫條例之施行，該法明定不再適用原告預期可以適用之舊法，使原告信賴利益完全落空。

立法者對於新退撫條例第28條第3項所造成之損害，既無補救措施，亦無過渡條款，衡諸信賴保護原則，政府對於原告所失之信賴利益，自應予以補償，始符憲法依第15條、第18條保障人民權益之意旨以及制度性保障，又司法院釋字第783號解釋亦未對該條項所造成之損害做出相關說明。

四、被告之抗辯：

（一）聲明：原告之訴駁回。

（二）陳述：原告係桃園市所屬學校退休教育人員，並於107年8月1日退休生效。

被告依新退撫條例第34、36、38、39條規定，按原告退休總年資及退休薪級，審定其107年8月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核屬有據。

原告提起訴願後，經被告重新審查原處分內容，並無誤計、誤繕之錯誤情形，亦無違失或不當。

至原告主張原處分違反憲法規定、法律不溯及既往及信賴保護原則違憲等情，核屬聲請解釋法律是否牴觸憲法事項。

五、本件原告原係桃園市觀音國小教師，於107 年1 月取得博士學位，向被告所屬教育局申請改敘，經該局以107 年2 月12日桃教人字第1070011502號函（下稱107年2月12日函）改敘為650薪點，於107年2月7日生效。

原告嗣申請退休，經被告以107年7月26日府教人字第1070185317號函（下稱107年7月26日函）核定最後在職薪點650薪點，退休生效日為107年8月1日；

而原告106學年度成績考核經被告所屬教育局以107年10月22日函核定薪額為680薪點，觀音國小以107年10月22日成績考核通知書通知原告。

原告遂持上開成績考核通知書，由觀音國小於107 年11月21日申請將退休薪級變更，重新審定為680薪點。

經被告以107年11月29日府教人字第1070296264號函（下稱107年11月29 日函）通知觀音國小：因原告係於107年8月1日退休，已無辦理退休復審之依據，於法無據等語；

觀音國小遂以107年12月3日觀小人字第1070007694號函（下稱107年12月3日函）通知原告等情，有博士學位證書、被告所屬教育局107年2月12日函、107 年10月22日函、被告107年7月26日函、觀音國小107年10月22 日成績考核通知書、原處分等件附卷可稽（見訴願卷第18至21、25頁、本院卷第89至93、125 頁），且為兩造所不爭執，堪信為真實。

可知被告所為核定退休之前處分業已確定，原告提出107年10月22日成績考核通知書，由觀音國小向被告申請變更前處分，核其真意，係請求原處分機關重新開啟行政程序，變更前處分即107年7月26日函所核定650薪點為680薪點之行政處分，先予敘明。

六、本院之判斷：

（一）按行政程序法第128條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。

但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。

一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。

二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。

三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。

前項申請，應自法定救濟期間經過後3 個月內為之；

其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」

第129條規定：「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；

認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」

此即行政程序重開之規定。

行政程序重開係對於行政處分已經確定之事件，允許相對人或利害關係人於具有一定事由時，重啟已終結之行政程序，促使行政機關改變原已確定之處分，以調和法之安定性與合法性間之衝突。

準此，行政程序重開之要件如下：⒈處分之相對人或利害關係人得為申請人；

⒉須向管轄行政機關提出重新進行程序之申請；

⒊須具備行政程序法第128條之各款事由；

⒋申請人須於行政程序或救濟程序中非基於重大過失而未主張此等事由；

⒌自法定救濟期間經過未逾3個月或自法定救濟期間經過未逾5年。

重開程序之決定可分為兩個階段，第一階段准予重開，第二階段重開之後作成決定將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分。

若行政機關第一階段即認為重開不符合法定要件，而予以拒絕，就沒有第二階段之程序。

上述二種不同階段之決定，性質上皆是新的處分，受處分不利影響之申請人依法自得提起行政爭訟（最高行政法院97年度裁字第5406號裁定、101年度判字第452號判決參照）。

（二）次按新退撫條例第1條規定：「公立學校教職員退休、資遣及撫卹，依本條例行之。」

第2條規定：「本條例之主管機關：在中央為教育部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第34條規定：「（第1項）退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1 年內退休生效時，仍依原規定核發。

（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。

（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。

無餘額者，不再補發。」

第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107 年7 月1 日至109 年12月31日止，年息百分之9 。

二、自中華民國110 年1 月1日起，年息為零。

（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。

但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。

（第3項）依前2 項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。

但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款……。」

第38條規定：「（第1項）本條例施行後退休生效者之每月退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額。

（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3 所定替代率計算，……（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3 所列各年度替代率認定。

（第4項）前3 項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。

（第5項）本條例施行後退休生效者，應按退休生效時之待遇標準，依前4 項規定計算每月退休所得；

經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」

第39條規定：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3 所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。

二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。

三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。

（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。

但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給……。」

至修正前之舊退休條例第5條第1項第2款第2目「退休金之給與如左：一、任職5年以上未滿15年者，給與一次退休金。

二、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：(二)月退休金。」

第3項規定：「月退休金，以在職同薪級人員之本薪加一倍為基數，每任職1年，照基數百分之2給與，最高35年，給與百分之70為限。

尾數不滿半年者，加發百分之1，滿半年以上未滿1年者，以1年計。」

舊退休條例施行細則第8條第2項規定：「本條例第5條所稱在職同薪級人員之本薪，係指退休教職員，退休生效日應支之本薪或年功薪而言。」

又教師待遇條例第10條1項規定：「中小學教師在職期間經服務學校或主管機關基於教學需要，同意其進修、研究與其教學有關之知能，取得較高學歷者，以現敘薪級為基準，依下列規定改敘，並受所聘職務等級最高本薪之限制：一、以專科以上學校畢業或同等學歷取得碩士學位，提敘薪級3級；

逕修讀取得博士學位，提敘薪級5級；

以碩士學歷取得博士學位，提敘薪級2級。

二、依前款規定提敘薪級後，所敘薪級低於較高學歷起敘基準者，按較高學歷改敘。」

（三）前揭新退撫條例係經立法院制定，總統於106年8月9日公布，除第8條第4項及第6條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1 日施行。

雖立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之新退撫條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；

第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；

第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

並於解釋理由中說明：公立學校教職員依新退撫條例請領退休金（退撫給與）之權利，乃屬憲法保障之財產權。

退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障；

政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，於審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。

新退撫條例所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新退撫條例生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；

非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。

又雖85年修正發布之舊退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退撫條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休條例將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。

然以新退撫條例調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為達成：⒈平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；

⒉消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

⒊處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

⒋降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

⒌因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

⒍延緩政府培育人才提早流失，及⒎延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的。

此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。

而新退撫條例以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，另規定原月退休所得〔即舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和〕於超過新退撫條例第37條規定之年度退休所得替代率與本薪計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除，上述替代率之設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成，且新退撫條例所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

（四）本件原告起訴所爭執者，係原告考取博士班時，已預期日後退休可依舊退休條例第5條、舊退休條例施行細則第8條第2項及公教人員保險法等規定，計算退休所得，原告改敘薪點屬預期利益，且其亦有具體表現；

況原告取得博士學位，顯早於新退撫條例之施行，該法明定不再適用原告預期可以適用之舊法，使原告信賴利益完全落空；

立法者對於新退撫條例第28條第3項所造成之損害，既無補救措施，亦無過渡條款，衡諸信賴保護原則，政府對於原告所失之信賴利益，自應予以補償，始符憲法第15條、第18條保障人民權益之意旨以及制度性保障云云。

惟按人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎；

行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。

準此，主張信賴保護原則之成立，須符合以下要件：⒈信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；

⒉信賴表現，即當事人確因信賴意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；

⒊值得保護的正當合法信賴，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。

又純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，因任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。

是以在有關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地（司法院釋字第525號解釋意旨參照）。

本件原告雖於107年1月取得博士學位，經被告所屬教育局以107年2月12日函改敘為650薪點，於107年2月7日生效。

惟舊退休條例已於106年8月9日修正公布為新退撫條例，並自107年7月1日施行。

原告係107年8月1日退休生效，應適用當時已生效施行之新退撫條例規定，依該條例第28條第3項規定計算退休金薪點。

且新退撫條例第100條明定：「（第1項）本條例除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自中華民國107年7月1日施行。

（第2項）前項其餘條文施行之日起，原學校教職員退休條例及原學校教職員撫卹條例不再適用。」

已明文排除舊退休條例自107年7月1日後之適用，亦無適用舊退休條例施行細則之餘地。

而前處分即被告107年7月26日函業依照立法者所制定新退撫條例之規定，核定其退休金最後在職薪點為650薪點，即無不合。

原告雖主張原處分違反信賴保護原則云云，惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護如前述。

原告取得博士學位，因教師待遇條例第10條第1項規定，取得較高學歷改敘薪級，同時可期待退休時因薪點增加而取得較多退休金之利益，然無具體事證足認原告於舊退休條例修正時已有客觀上之具體表現，核無主張信賴保護之餘地；

況新退撫條例以最後在職經敘定之本（年功）薪額為計算基準，為原告申請退休時可以預見，原告仍可選擇其退休日期，以滿足其主觀期待。

是以，本件應適用新退撫條例核定原告之薪點，原告取得107年10月22日成績通知書所為評定，即非屬得以重新核算薪點之新事實，故原告請求重新開啟程序，並依舊退休條例第5條、舊退休條例施行細則第8條第2項等規定，以原告之退休薪點為680薪點如聲明所示之請求，核無理由。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

八、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 20 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 鍾 啟 煒
法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
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中 華 民 國 109 年 8 月 20 日
書 記 官 徐 偉 倫