臺北高等行政法院行政-TPBA,108,年訴,161,20200821,1

臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第161號
原 告 蔡壽恩等100人（姓名、住址詳見附表）
共 同
訴訟代理人 朱敏賢 律師
複 代理人 陳新傑 律師
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲（部長）住同上
送達代收人 鄭皓鴻
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示復審決定（下合稱復審決定），提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告等100人（姓名及住址詳見附表）係退休公務人員，前經被告依民國84年施行之公務人員退休法（下稱舊退休法，於107年11月21日廢止）核定，於107年6月30日前退休生效，並支（兼）領月退休金、一次退休金（下稱前處分）。

被告嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新退撫法）第34、36、37、39條等規定，以如附表所示日期、文號之函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。

原告不服，提起復審經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告之主張：

（一）聲明：復審決定及原處分均撤銷。

（二）陳述：⒈前處分未經撤銷或廢止前，依行政程序法第110條第3項規定，被告因其實質存續力而受拘束，被告卻於新退撫法生效施行前，即援引該法第34、36、37、39條作成原處分，違反中央法規標準法第14條及新退撫法第95條等規定。

⒉新退撫法修法過程中，並無獨立公正之鑑定委員會提供確實可信之各年金現況資訊，國家徒以政策裁量及立法裁量而選擇退休金剝奪對象，違反民主原則。

依近年考試院及被告評估報告，自承退撫基金有諸多重大缺失，均可歸責於國家；

且政府不依舊退休法第14條第4項及新退撫法第7條第2項規定提撥，始為退撫基金空虛之主因；

又優惠存款制度造成國庫負擔，主要係因不當擴大適用於政務人員、中央民意代表之退職金，並非為平民百姓之退休公務人員之錯誤，政府卻強令退休人員承擔其施政錯誤之惡果，欠缺合憲性。

⒊公務人員經由服公職後所得之退休金，主要功能仍在於提供「薪資替代」，保障其老年之收入，使其擁有與退休前相當之「生活水準」，即國家應盡責任非僅為確保退休公務人員最低生存條件，而係須符合與公務人員「最終職務之適當照顧」程度，故其退休金應以「最終職位」及「最終俸給等級」為計算基準，始合於維護其人性尊嚴。

詎新退撫法附表一以退休回溯5至15年之平均薪俸計算，變相侵害公務人員退休撫卹權利及公務員制度性保障之核心；

且公務人員於退休前，已各對退休給付承受不同之負擔，盡其對社會安全之自我責任。

新退撫法卻使退休人員之退休給付大幅減縮，創設新的不平等狀態，當然違憲。

另雖號稱有「最低保障金額」，但該金額扣除申請外籍勞工看護支出計算，得供退休公務人員維繫生活之家庭支出，實已無幾，顯已破毀社會國原則，且欠缺合理性。

⒋優惠存款實係形式上透過高額定存利息之外觀，將本應保障退休公務人員養老之一次性給付予以「年金化」後遞延給付，本為退休公務人員依退休關係已結算數額之退休給付，為國家確定應給付之財產，且於舊退休法99年8月修正時已予「法制化」，渠等與國家建立年金關係之始，對退休之養老給付已具期待權，於退休之時，確有給付之請求權，此次修法卻剎時削奪上開權益，無任何保護機制，自屬違憲。

⒌退休金之保障及政府負最後支付保證責任均為法所明文，公務人員當然必以其退休給付條件及金額作為其人生之財務規劃，自屬信賴基礎，新退撫法卻大幅減縮退休給付，將國家應最後支付之保障責任自我消除，違反信賴保護原則。

又新退撫法對舊退休法或已「法制化」之優惠存款等授益規範，賦予退休公務人員就已結算年資、辦理退休取得之退休總給付（應續付之薪資）之財產請求權，嗣後由國家單方予以大幅減縮給付，屬真正之溯及既往，自係違憲。

警察職務為目前公務人員體系中最高風險之國家任務，此次軍公教退休金制度修正，卻未提高對警察人員之退休保障，反低於退休軍職人員，有違平等原則。

三、被告之抗辯：

（一）聲明：原告之訴駁回。

（二）陳述：原告等100人係於107年6月30日前退休生效，被告依新退撫法第36、37、39條等規定，按渠等退休總年資、退休等級，重新計算渠等自107年7月1日至118年1月1日後各實施期間之每月退休所得，無涉禁止法律溯及既往原則，且參酌司法院釋字第525、605、717號解釋意旨，無違信賴保護原則、誠信原則。

又新退撫法規範所欲追求公益與侵害個人之私益並非顯不相當，未違比例原則；

該法雖將既有制度作些許修正，惟其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後請領合理退休所得，無違憲法所定制度性保障意旨。

況新退撫法係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休基本生活之重大公益考量下，採緩步逐年調降措施，另設計最低保障金額及人道條款，無違憲法第15條保障財產權及生存權之意旨。

再者，被告依新退撫法規定調降每月退休所得，合於相同事物應為相同處理之實質平等原則。

新退撫法施行後，原告經被告以前處分審定之每月退休所得中，超過所得替代率上限部分，不待被告廢止，即因新法明文限制而自然失其效力，被告依總統已明令公布之新退撫法，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，與新退撫法第95條第1項規定並無不合，無原告所指欠缺法律依據之問題。

至於警察人員退休所得是否應比照軍職人員，非本案所得審酌。

依新退撫法第7條第1項、第8條規定，當退撫基金財務精算預警有財務疑慮時，政府之責為設法改善或提供解決之道；

被告除積極提升退撫基金經營績效外，並於新退撫法第40條規定，各級政府所節省退撫支出之經費，全數挹注退撫基金，乃為延後退撫基金收支不足及用罄年度，並提昇退撫基金財務穩健，保障退休人員支領退休所得之權益，原告指訴，誠屬誤解。

「窮困抗辯」實為民法贈與契約之概念，與公共年金制度之財務處理方式完全無關，政府未以此概念作為制定新退撫法之理由。

另依臺灣銀行統計，自98年起，各年度政府對退職政務人員及中央資深民意代表之優惠存款利息支出，占政府整體優惠存款利息支出僅約0.25%~0.38%，是原告主張優惠存款制度擴大至政務人員、中央民意代表退職金，是優惠存款制度真正造成國庫負擔之原因，難認有理。

公務人員退休撫卹基金管理委員會已依相關法令及各種管道（含該委員會網站），定期或不定期進行各式資訊公開，與國內他政府退休基金相較，並無資訊透明度不足。

四、本院之判斷：

（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」

行政訴訟法第107條第3項定有明文。

所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。

次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。

準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。

故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

（二）經查：如事實概要欄所載之事實，有原處分書及復審決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

原告起訴所爭執者，無非被告於新退撫法尚未生效施行即依其中第34、36、37、39條等規定作成原處分，違反中央法規標準法第14條及前處分之存續力；

新退撫法限縮「政府最後支付保證責任」違反基本權保障不足禁止原則；

該法第34、36、37、39條等規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則、社會國原則等憲法原則及憲法第15條保障人民財產權之意旨，被告據以作成原處分，係屬違法。

惟查：立法委員林德福等38人因行使職權，認新退撫法第4條第4至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付與優惠存款利息（下稱優存利息）、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。

經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；

第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；

第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

其解釋理由略以：⒈退撫給與為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與；

公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，與勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付者，本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付。

84年7月1日施行之舊退休法第8條第1項所稱「由政府負最後支付保證責任」，由退撫新制所採由現職公務人員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給之共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；

至立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視。

共同提撥制自實施以來，未依歷次精算報告之意見足額提撥，長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債越增。

退撫基金係退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限，自屬重要公共利益。

新退撫法第7條第2項將撥繳費用之基準由原8%至12%，提高為12%至18%，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，然係自新退撫法施行後，始對未來發生效力，未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用或侵害受規範對象工作權之問題。

且該規定除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由行政院會同考試院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第8條第1項參照）後，逐步調至上限之18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯，未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

⒉新退撫法第4條第6款規定：「最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」

第39條第2項規定：「退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。

但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」

最低保障金額之設定，係參酌司法院釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額，使因新退撫法施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。

又原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，非因新退撫法所造成；

上開該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。

又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。

此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。

是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法保障之生存權無違。

⒊新退撫法所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新退撫法生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；

非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。

又雖84年施行之舊退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退撫法公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休法將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。

惟對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當，綜合理由如下：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著差異；

(2)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

(3)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

(4)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

(6)維護退撫基金之存續，及(7)延緩政府培育人才提早流失。

而新退撫法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，尚屬合理；

替代率之設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成，且關於過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

⒋至新退撫法第34條第3項規定，原依舊退休法審定並領取月補償金者，於新退撫法公布施行後，應以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依舊退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，係以新法規變動非屬一次性退撫給與之月補償金內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，並未調降或追繳已受領之月補償金，故與法律不溯及既往原則無涉，業據前述司法院釋字第782號解釋理由闡述甚明。

又年資補償金係因84年退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，屬全部源自政府預算之恩給制範疇，立法者得有相對較高之調整形成空間。

衡諸年資補償金之給付，致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退休人員，退休所得替代率均相同且最高，兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。

同一群體間之相同等級、服務年資，不同任職時期者，退休所得有顯著之差異，且此一差異將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯。

是新退撫法第34條第3項規定，有助於消除上述因新舊制年資比例不同，所致退休所得不均衡之重要公共利益目的達成，揆諸司法院釋字第782號解釋意旨，難認與比例原則及信賴保謢原則有違。

（三）再查，新退撫法於106年8月9日經總統明令公布，並於第95條第1、2項明定第34、36、37、39條自107年7月1日施行，舊退休法亦自該日起不再適用。

原處分係在新退撫法公布後之107年4至6月間作成，其規制效力自所適用之第34、36、37、39條於107年7月1日施行時起發生，為附有始期之行政處分，符合行政程序法第93條第1項、第2項第1款等規定，且與中央法規標準法第14條規定無違。

次按行政程序法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」

原處分將前處分審定之原告退休所得予以變更，係因前處分所依據之舊退休法事後因新退撫法施行而廢止所致，且被告依新退撫法規定，就原告未完結之繼續性退休給與法律關係，另為計算審定，係為達成新退撫法所追求高於原告個人信賴保護之公益所必要，合於前引行政程序法第123條第4款規定。

是前處分之存續力於經原處分變更原規制內容部分，業經廢止而不存在，原告主張被告依新退撫法第34、36、37、39條等規定作成原處分，違反前處分之存續力云云，顯非有據。

（四）基上，原告以被告作成原處分所適用之新退撫法第34、36、37、39條等規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則、社會國原則等憲法原則及憲法第15條保障人民財產權；

被告於該等條文尚未生效施行前即據以作成原處分，違反中央法規標準法第14條及前處分之存續力；

新退撫法限縮「政府最後支付保證責任」違反基本權保障不足禁止原則，依前開各節說明，顯不足採。

此外，被告據以作成原處分之事實，除與卷附資料相符外，亦為兩造所不爭，自可信實，故本件訴訟無須經調查程序，即足認原處分並無違法，原復審決定予以維持，亦無不合。

原告提起本件撤銷訴訟顯然不能獲得勝訴之判決，在法律上顯無理由者。

爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

原告雖主張司法院釋字第782號解釋有證據勾稽不翔實，不適用證據法則，論理未引用證據等錯誤，聲請本院送司法院大法官補充解釋，惟本院對原處分適用之新退撫法相關規定，於司法院釋字第782號解釋作成後，已無違憲之確信，自無依原告主張，聲請補充解釋之必要，附此敘明。

（五）末按司法院釋字第782號解釋理由書第122段業已指明：「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於依第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施（例如計算後減少退休公務人員特定月份退休所得之調降金額），俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。」

是主管機關不得怠忽新退撫法第92條所課予責任，應於該法自107年7月1日起施行後5年內，進行第一次檢討時，斟酌調增公務人員退休所得，減少退撫制度改革造成之衝擊，併此敘明。

五、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪
法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 8 月 21 日
書 記 官 徐 偉 倫