臺北高等行政法院行政-TPBA,108,年訴,174,20200810,1

臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第174號
原 告 林璿等100人（姓名、住址詳見附表）
共 同
訴訟代理人 吳西源 律師
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲（部長）
送達代收人 王永偉
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇（部長）
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示復審決定（下合稱復審決定），提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告林璿等100人（姓名及住址詳見附表）係退休公務人員，前經被告審定於民國107年6月30日前退休生效，並分別支領月退休金、減額月退休金、一次退休金。

被告嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新退休法）規定，分別以附表原處分欄所示日期、文號之函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分）重新審定計算原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，原告不服，提起復審，經復審決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告之主張：

（一）聲明：復審決定及原處分均撤銷。

（二）陳述：被告在新退休法於107年7月1日施行生效前之同年5、6月間，即依該法第34、36、37、39條等規定作成原處分，原處分顯然欠缺事務權限，且有重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第6、7款規定，應屬無效。

又原告已依法退休取得實體上請領月退休金之權益，以當時有效之公務人員退休法（下稱舊退休法）為信賴基礎，且已辦理退休事實之客觀信賴表現，就舊退休法已核定請領月退休金之行政處分，受信賴利益之保護，新退休法適用於生效前已辦理退休而終結現職公務人員身分，為真正溯及既往，若無保護更重大公益且在必要合理範圍內補償，已違反信賴保護原則。

被告縱認新退休法為有效之法律，亦應於重新計算審定作成原處分、廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。

另按司法院釋字第483號、第491號、第605號解釋之意旨，憲法第18條公職權利及於退休金權利受憲法上之保障，然新退休法第4條第6款所規定之最低保障金額，以一個絕對金額適用於不同職級之公務人員，並未反映績效原則與職級原則，其所表達之理念反較接近社會救助法制上之最低生活費標準，與憲法保障公職權利有違；

又原告皆為超過25年以上之退休人員，依舊退休法規定所得替代率為75％以上至95％，然依新退休法第37條規定，於107年8月1日起所得替代率全部遽減為75％，於10年內所得替代率又大幅減少15％，對此種大幅降低退休金所得替代率之幅度已逾越必要性及合理性之比例原則；

同法第27條規定退休金計算基準，第10年以最後在職15年之平均薪額計算，惟此種以最後在職15年之平均俸額取代最後在職同等級人員俸額，作為月退金之計算基礎，並未有足以正當化之客觀理由，亦與服公職權利之制度性保障有所違背。

再者，公教人員之雇主為國家，請領退休金之權利是國家為履行其對於公教人員保護、照顧義務之給與，而勞工請領退休金之權利，係雇主基於對於勞工照顧義務之給與，此時國家係居於勞雇之中間地位，藉制定相關勞動法律增進勞工權益、退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展。

公務人員請領退休金之權利係源自憲法第18條人民有服公職權利所衍生；

而勞工請領退休金之權利為憲法第153條保護勞工之基本國策具體實踐所為之立法，故前後國家扮演之角色並不相同，二者法律主體、法律關係及所源自之憲法規定亦各有不同，公務人員與勞工各行各業之職業年金退休制度，本應作不同之設計，自無強求一致之理。

倘此次年金改革從政治考量著眼，藉由拉平公務人員與勞工退休權益，以撫平民怨，則不但與平等原則之真意有違，亦恐無法激勵優秀人才為國服務。

三、被告銓敘部之抗辯：

（一）聲明：原告之訴駁回。

（二）陳述：被告銓敘部依新退休法第34條、第36條、第37條及第39條及其施行細則第34條等規定，按原告（附表序號1至25、27至51、53至55、58至97、99至100）退休總年資、退休等級、減額比率及得辦理優惠存款總金額，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。

新退休法係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，而變更已退休公務人員之退休給付，其所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊，並未違反信賴保護原則。

又新退休法既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於新退休法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於新退休法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非新退休法之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。

另新退休法設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有最低保障金額及調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額之保障，未逾必要限度，符合必要性原則，且新退休法規定所欲追求之公益與侵害個人之私益並非顯不相當，未違反比例原則，亦未違反憲法第15條保障財產權之意旨。

再者，被告依新退休法規定調降每月退休所得，合於相同事物應為相同處理之實質平等原則。

至於勞工或軍人與公務人員之工作性質、權利義務關係不同，國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上自亦未盡相同，爰得由立法者權衡各職業別人員退休後老年生活之保護必要、國家資源合理分配，採取不同之立法決定，凡此均係立法自由形成之範圍。

另行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一，倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾便處分相對人得以知悉因應，故被告銓敘部所作之原處分係依總統已明令公布之法律，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，與新退休法第95條第1項針對前開規定特定之施行日期並無不合，並無行政程序法第111條第6款及第7款所定情事。

四、被告內政部之抗辯：

（一）聲明：原告之訴駁回。

（二）陳述：被告內政部依新退休法第36條、第37條及第39條規定，按原告（附表序號52、56、57、98）退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。

由於退休人員每月退休所得屬持續性之定期金錢給付性質，前開規定使退休人員每月退休所得於新法施行後而減少，僅適用於施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，並非溯及適用於施行前業已終結之事實或法律關係，此外，因應我國人口結構急速改變，緩解政府與退撫基金經費支出壓力，避免退撫財務責任移轉至下一世代，甚至產生排擠國家其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出），同時兼顧國家財政資源永續運用等重大公益考量，並訂有過渡期間之設計（合理漸進式調整）、退休基本生活之維持（最低保障金額33,140元），納入人道關懷、照顧弱勢精神等，皆符合信賴保護原則，原處分並無涉禁止法律溯及既往原則，亦未違反法安定性及信賴保護原則。

新退休法為避免退撫基金入不敷出，兼顧國家財政資源永續運用等重大公益，採取前述相關補救及過渡措施，且係現行有效之法律，基於依法行政，行政機關自有適用之義務，並無差別待遇或未予前揭補救或過渡措施之情形。

五、被告桃園市政府之抗辯：

（一）聲明：原告之訴駁回。

（二）陳述：被告桃園市政府依新退休法第36條、第37條、第39條及第65條規定，以原處分，按最後在職同等級之現職人員待遇標準重新核算原告（附表序號26）自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法無違。

公務人員退休後，與國家間之現職公務人員關係結束，轉換為退休公務人員關係，退休公務人員支領月退休金者，自退休生效時開始，依退休審定內容，按月支領月退休金或其他退撫給與，並無終結之事實，屬繼續性法律關係之性質，在該法律關係繼續進行中，權責機關依新退休法規定，重新計算退休給與，並自107年7月1日生效，係在新退休法生效後始予降低，並對將來尚未終結之退休公務人員關係產生影響，並非溯及適用於新退休法生效前業已終結之法律關係，無涉法律禁止溯及既往原則，亦未違反信賴保護原則。

新退休法之制定，係立法者鑒於公務人員退休年齡偏低、退休人員持續累增及退撫基金長期不足額提撥等問題，為因應社會人口結構高齡化及少子女化之發展趨勢，本於兼顧退休人員權益及社會整體資源公平分配之原則，參酌當前世界先進國家公部門退休年金改革經驗，規劃公務人員退撫制度改革方案，一方面調降屬於政策性福利措施之優存利率，另一方面依退休人員審定之退休年資及新退休法公布施行時之待遇標準逐步調降退休所得替代率，至於退休所得替代率以10年作為過渡期調降之設計，乃係考量全球化浪潮使國際間政治經濟互動緊密，貿易自由化、區域整合及政經板塊移動均非常快速，兼以經濟學上亦有以10年為期的景氣循環理論，基於10年後社會、經濟及政府財務狀況等，均可能有大幅變化，爰以10年作為過渡期間，且設有最低保障金額之人道關懷措施，另為建構穩健之退撫制度，新退休法第92條亦規定考試院會同行政院建立年金制度監控機制，5年內檢討制度設計與財務永續發展，以兼顧國家財政資源永續運用，並未違反平等原則及比例原則。

六、本院之判斷：

（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」

行政訴訟法第107條第3項定有明文。

所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。

次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。

準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。

故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

（二）如事實概要欄所載之事實，有原處分書及復審決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪認為真實。

原告起訴所爭執者，無非被告作成原處分時，所依據之新退休法第34、36、37、39條等規定尚未施行，故原處分欠缺事務權限，且有重大明顯瑕疵，應為無效；

及新退休法第34、36、37、39條等規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及平等原則。

惟查：⒈原處分作成之時間，係在前揭新退休法條文於106年8月9日由總統明令公布後之107年4至6月間，其規制效力則自該等條文依同法第95條第1項規定，於107年7月1日施行時起發生，為附有始期之行政處分，符合行政程序法第93條第1項、第2項第1款等規定，並無存在任何人一望即知之重大明顯瑕疵，原告指稱原處分在新退休法第34、36、37、39條規定施行前即作成，依行政程序法第111條第6、7款規定，應屬無效云云，顯非有據。

⒉再者，立法委員林德福等38人因行使職權，認新退休法第4條第4至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付與優惠存款利息（下稱優存利息）、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。

經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新退休法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；

第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；

第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

並於解釋理由中說明：新退休法所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新退休法生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；

非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。

又雖84年施行之舊退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退休法公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休法將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。

惟查，對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當，綜合理由如下：①平緩服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著差異；

②處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

③降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

④消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

⑤因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

⑥維護退撫基金之存續，及⑦延緩政府培育人才提早流失。

而新退休法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，及就原月退休所得【即舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和】於超過新退休法第37條所定年度退休所得替代率與本俸計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金（含月補償金）、最後以新制退休金之順序扣除，上述替代率設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成；

另新退休法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

⒊至新退休法第34條第3項規定，原依舊退休法審定並領取月補償者，於新退休法公布施行後，應以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依舊退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，係以新法規變動非屬一次性退撫給與之月補償金內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，並未調降或追繳已受領之月補償金，故與法律不溯及既往原則無涉，業據前述司法院釋字第782號解釋理由闡述甚明。

又年資補償金係因84年退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，屬全部源自政府預算之恩給制範疇，立法者得有相對較高之調整形成空間；

衡諸年資補償金之給付，致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退休人員，退休所得替代率均相同且最高，兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。

同一群體間之相同等級、相同服務年資，不同任職時期者，退休所得有顯著之差異，且此一差異將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯；

是新退休法第34條第3項規定，有助於消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得不均衡之重要公共利益目的達成，揆諸司法院釋字第782號解釋意旨，難認與比例原則及信賴保護原則有違。

⒋依上所述，新退休法第36、37、39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，並無違背，第34條第3項規定亦無因違憲而不能適用情形，業經大法官作成司法院釋字第782號解釋，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。

是原告主張上述規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，被告據以作成原處分，係屬違誤云云，顯非可採。

⒌再查，上開新退休法條文係將公務人員原退撫給與適度調降，非如原告所述，將公務人員退休制度改為與勞工退休制度相同，則原告另稱新退休法係從政治考量著眼，藉由拉平公務人員與勞工退休權益以撫平民怨，有違平等原則云云，顯難採取。

復按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」

「（第1項）原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。

（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」

行政程序法第123條第4款、第126條分別定有明文。

前處分之作成所依據舊退休法，業因新退休法施行而廢止，被告依新退休法規定作成原處分，將前處分審定之原告退休所得予以變更，就原告未完結之繼續性退休給與法律關係，另為計算審定，依司法院釋字第782號解釋意旨，係為達成新退休法所追求高於原告個人信賴保護之公益所必要，故合於行政程序法第123條第4款規定；

至原告主張被告應依行政程序法第126條規定，補償其等因前處分遭廢止所受財產上損失一節，依該條第2項準用之第121條第2項規定：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年間不行使而消滅；

自處分撤銷時起逾5年者，亦同。

」可知應由原告另行提出補償申請，則原告再稱原處分未依行政程序法第126條規定給予補償，係屬違法云云，自屬無據。

（三）綜上，原告提起本件訴訟，依其起訴意旨，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

七、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 8 月 10 日
書記官 樓琬蓉