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臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第553號
109年8月13日辯論終結
原 告 楊麗玉等212人（姓名及住所如附表所示）
訴訟代理人 蘇奕全律師
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲（部長）
訴訟代理人 張晏榕
邱德明
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示的復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為經被告審定於民國107年6月30日前退休生效的公務人員。
因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日修正公布，107年7月1日施行，於是被告分別以附表所示函文重新計算原告自107年7月1 日起的每月退休所得（下稱原處分）。
原告不服，經復審決定駁回後，提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠依憲法第15條及司法院釋字第312號、第578號解釋，原告領取退休所得的權利，是憲法保障的財產權。
公務人員退撫基金採取儲金制，與勞工退休準備金相同，立法意旨在促使國家履行支付公務人員退休所得的責任，並使退休撫卹基金的財務與國家財政分離，避免相互影響，使原告領取退休所得的權利能獲得充分保障。
又職業退休金屬遞延工資給付的性質（最高法院92年度台上字第2152號、91年台上字第1040號判決參照），為雇主對員工付出勞務的給付責任。
反之，社會公共年金是政府對人民社會福利的政策責任，與職業退休金的概念領域與適用主客體，截然不同。
被告所提年金改革，應以社會公共年金為改革對象，而非職業退休金。
被告不應假藉年金改革為名，強行剝奪員工的退休金。
㈡公務人員退休金制度，是由政府（雇主）與員工期約勞務的未來退休給付，受憲法制度性保障。
因退休金是工作所得，公務人員有權向國家領取工作所得，與退撫基金是否因潛藏債務過多而破產無關。
又公務人員退休撫卹基金管理條例第8條規定，政府負最後支付責任。
可見退撫基金縱使不足支付，仍應由政府直接支付退休金，不生破產問題，且依學理，僅須有1 年的準備金即可。
目前退撫基金在完全沒有收入的情況下，尚可支付7 年以上，被告稱退撫基金有財務危機等等，是政治操作上的說詞。
㈢原告相信服公職的工作待遇（包含退休所得），因此努力讀書、考試取得公職，在工作年資及年齡達到退休條件後合法退休，並經核准按月發給退休所得。
原處分對已完結的事實，且已發生法律規範效力後，竟然重新給予法律評價，大幅減少原告退休所得，致原告能取得退休所得的信賴遭到破壞。
原處分顯然追溯變動先前原告退休時已取得的財產權利，顯然違憲。
㈣聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠原告於107年6月30日前退休生效，被告依退撫法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按原告退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間的每月退休所得，並無違誤。
參酌司法院釋字第313 號、第488號、第580號、第596號及第600號解釋意旨，原處分自退撫法施行後逐年調降退休公務人員每月退休所得，未違反比例原則，亦無違憲法第15條財產權保障。
上述規定是考量國家資源的合理分配，在保障公（政）務人員退休（職）生活基本保障的重大公益考量下，針對退休（職）公（政）務人員每月退休（職）金所得為必要的調整，同時採緩步逐年調降措施，以減輕衝擊，另設計最低保障金額及人道關懷條款（即調降優惠存款利息後，每月退休（職）所得不低於 118年以後替代率上限金額），此皆與憲法第23條所定比例原則相符，亦未違反憲法第15條財產權保障。
㈡在傳統恩給時代，職業退休金或屬薪資的延期給付，但隨財經環境變化及給付理論改變，職業退休金已發展成社會安全政策的一環，此時政府（雇主）扮演的角色乃逐漸轉化。
我國於84年7月1日後，公務人員退休金，因公務人員待遇已然調高、退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存等，已難認屬工資遞延的一部分。
退撫法第7條規定由政府負最後支付保證責任，故政府藉由財務精算即時修正，以確保退撫基金不至陷入財務危機，並無違制度本旨。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠附表編號167 原告蘇秀鑾提起本件訴訟，是否有重複起訴情事？㈡原處分所依據的退撫法第34、36、37及39條規定，是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則及比例原則？
五、本院的判斷：㈠附表編號167原告蘇秀鑾提起本件訴訟，起訴不合法：當事人不得就已起訴的事件，於訴訟繫屬中更行起訴，民事訴訟法第253條定有明文，亦為行政訴訟法第115條所準用；
行政訴訟法第107條第1項第7款亦規定：原告之訴，有當事人就已起訴的事件，於訴訟繫屬中更行起訴者，行政法院應以裁定駁回之。
此為學說上所稱重複起訴禁止，其立法理由在於節省當事人及法院的勞費，並避免一案數判及裁判相互矛盾牴觸。
是以，原告起訴後，在其訴訟繫屬中，又就相同訴訟標的及訴之聲明，對同一被告起訴，其起訴即不合法，應裁定駁回。
附表編號167原告蘇秀鑾於108年2月22 日（本院收狀日）提起本件訴訟，訴請撤銷如附表編號167 所示的原處分及復審決定，但其已於108年2月18日經由追加起訴，訴請撤銷附表編號167 所示的原處分及復審決定，現由本院以107年度年訴字第47 號審理中，有起訴狀及追加起訴狀在卷可證（本院卷第279、289頁）。
原告蘇秀鑾就相同訴訟標的及訴之聲明，對同一被告起訴，且本件繫屬在後，屬重複起訴，其起訴不合法，且無從補正，故依行政訴訟法第107條第1項第7款規定，原告蘇秀鑾請求撤銷原處分及復審決定，均應予駁回。
㈡原處分適用的法律：退撫法第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。
（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。
（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。
無餘額者，不再補發。」
第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之9。
二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。
（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。
（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。
（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息百分之18計息。
㈡超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之12。
2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息百分之10。
3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息百分之8。
4.自中華民國114年1月1日起，年息百分之 6。
二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息百分之18計息。
（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。
但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。
二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。
但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。
（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3 所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為百分之45，其後每增加1 年，替代率增給百分之1點5，最高增至35年，為百分之75。
未滿1 年之畸零年資，按比率計算；
未滿1個月者，以1個月計。
（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。
（第4項）前3 項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。
（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；
經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」
第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3 所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。
二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。
三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。
（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。
（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」
㈢原處分所依據的退撫法第34、36、37及39條規定，沒有違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則及比例原則：⒈司法院已於108年8月23日作成釋字第782 號解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
……」⒉司法院釋字第782號解釋理由書第86、87段表示：「一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；
非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。
此由(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；
(2)退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定……皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。
是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
查系爭法律規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。
於系爭法律施行後，始依系爭法律規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。
足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」
⒊上開解釋理由書第115、116段表示：「4.小結：第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。
惟基於上開(二)1、2、3之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；
(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；
(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；
(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；
(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；
(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。
此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。
是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」
⒋原告雖主張：公務人員的退撫給與是遞延工資的給付等等，但司法院釋字第782號解釋理由書第69 段已表示：「俸給與退休金給付請求權為服公職權所衍生之權利。
俸給為公務人員在職時執行職務之對待給付，乃本俸（年功俸）及職務加給、技術或專業加給、地域加給之總和（公務人員俸給法第3條、第5條參照）。
由於在職期間確定，俸給總額因而可得確定。
退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。
退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。
同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15 年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。
再者，勞退新制之勞工『個人退休金專戶』，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以 6％計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。
是退撫給與並非遞延工資之給付。」
原告對於公務人員退休所得之本質的理解，應有誤會。
⒌原告主張：依法政府負最後支付責任，故退撫基金縱使不足支付，仍應由政府直接支付退休金，不生破產問題，被告稱退撫基金有財務危機等等，是政治操作上的說詞等等。
但有關政府負最後支付保證責任的意涵，司法院釋字第782 號解釋理由書第64至67段已說明：「上開規定所載『由政府負最後支付保證責任』，係為採行『共同提撥制』之退撫新制所設之配套措施。
在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；
如基金發生收支不足時，自應有因應之道。
上開84年施行之公務人員退休法……未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；
在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。
另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照）；
此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。
倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時，未先嘗試採行上述開源節流措施，尋求因應，而完全仰賴政府預算支應，將無異回到舊日之恩給制；
此反而有悖於共同提撥制之精神。
是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。
從而，上開相關規定所稱『由政府負最後支付保證責任』，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。
綜上，政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。
至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。」
原告對於政府負最後支付保證責任的理解，應有誤會，而不可採。
⒍司法院釋字第782 號解釋已就原告上開指摘有所認定。
又司法院釋字第185 號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」，依此，本院受司法院解釋所拘束，應依解釋意旨作成裁判。
原告主張上情，均不可採。
⒎退撫法第34條第1項規定，適用於退撫法公布施行之日起1年內退休生效的公務人員，與本件原告均為退撫法生效前即已退休的情形不同；
又同條第2項規定，退撫法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照退撫法公布施行前原適用的規定發給，並無變動原告的既得權益，均非被告作成原處分的法律依據。
至第34條第3項規定，雖然不是司法院釋字第782號解釋的解釋標的，但該條項規定是就退撫法施行前已經審定並領取月補償金者，於退撫法施行後，規範補發一次補償金餘額的計算方式，以保障退撫法施行前已擇領月補償金退休人員與擇領一次補償金者權益的衡平性。
退撫法第34條規定是同法第36、37及39條規定的配套規範，且有利於擇領月補償金的原告，避免其權益列後於領取一次補償金者，參酌司法院釋字第782 號解釋，也難認有違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則的情形。
㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
六、結論：㈠原處分合法，復審決定予以維持，亦無不合，原告（除附表編號167外）訴請撤銷為無理由，應予駁回。
㈡附表編號167 原告蘇秀鑾提起本件訴訟，起訴不合法，惟為求卷證合一，避免救濟途徑歧異，併以判決駁回。
中 華 民 國 109 年 8 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍
法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 8 月 25 日
書記官 何閣梅
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