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臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第56號
109年8月13日辯論終結
原 告 林信鏗等769人（原告姓名及住所詳如附表）
共 同
訴訟代理人 蔡進良 律師
被 告 教育部
代 表 人 潘文忠（部長）
訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師
邱馨嫻 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜（市長）
訴訟代理人 李宗翰
王怡蘋
王心吟
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 陳美芳
周佳錦
王琳雅
被 告 基隆市政府
代 表 人 林右昌（市長）
訴訟代理人 章可欣
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 吳文華 律師
複 代 理人 徐人和 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林姿妙（縣長）
訴訟代理人 陳文堅
被 告 新竹市政府
代 表 人 林智堅（市長）
訴訟代理人 王敬惠
陳惠盈
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科（縣長）
訴訟代理人 陳家士
何湘婷
施欣婷
被 告 花蓮縣政府
代 表 人 徐榛蔚（縣長）
上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院及教育部如附表所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、原告起訴時，被告教育部代表人原為姚立德，嗣於本件訴訟程序進行中變更為潘文忠，並已具狀聲明承受訴訟（本院卷㈡第415頁），應予准許。
二、被告花蓮縣政府經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告原為如附表所示公立學校教職員，並經被告核定於民國107年6月30日前退休生效。
之後因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱系爭條例）於106年8月9日經制定公布，除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，故被告以如附表所示函及所附同號重新審定通知書（下合稱原處分），依系爭條例第34條、第36條、第37條及第39條規定（下合稱系爭規定），重新核算原告自107年7月1日起之每月退休所得。
原告不服，提起訴願，經行政院及教育部以如附表所示之訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：⒈原告起訴時雖主張系爭條例關於調降原退休所得的系爭規定違反比例原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則，侵害已退休原告於憲法保障之財產權、生存權及人格權，惟嗣後司法院作成釋字第783號解釋認為系爭條例第36條、第37條及第39條規定並不違憲，故原告就此部分不再爭執。
⒉惟系爭條例第36條、第37條及第39條規定違反平等原則，侵害已退休原告於憲法保障之平等權，以及系爭條例第34條第3項規定違反法律不溯及既往原則、比例原則，並不在司法院釋字第783號解釋的範圍內，故原處分所適用之系爭條例第36條、第37條及第39條規定違反平等原則；
系爭條例第34條第3項規定違反法律不溯及既往原則、比例原則。
㈡聲明；
訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠被告答辯要旨：⒈司法院已於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認為系爭條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。
同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背，亦未違反平等原則。
⒉司法院釋字第783號解釋並未宣告系爭條例第34條第3項規定違憲，故被告依現行有效的系爭規定作成原處分，自屬合法。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、經與兩造確認本件的爭點：㈠原處分所適用之系爭條例第36條、第37條、第39條規定，是否違反平等原則？㈡原處分所適用之系爭條例第34條第3項規定，是否違反法律不溯及既往原則及比例原則？
五、本院的判斷：㈠前提事實：上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分及訴願決定（外放起訴狀附件）可查，堪信為真。
㈡應適用的法律：⒈系爭條例第34條第2項、第3項規定：「（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。
（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。
無餘額者，不再補發。」
第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至1 09年12月31日止，年息9％。
二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。
（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。
（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。
（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18％計息。
㈡超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：⒈自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12％。
⒉自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10％。
⒊自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8％。
⒋自中華民國114年1月1日起，年息6％。
二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18％計息。
（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。
但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。
二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。
但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。
（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1年，替代率增給1.5％，最高增至35年，為75％。
自第36年起，每增加1年，增給0.5％，最高增至40年止。
未滿1年之畸零年資，按比率計算；
未滿1個月者，以1個月計。
（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。
（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。
（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；
經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」
第39條規定：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。
二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。
三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。
（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。
（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，依其兼領比率計算。」
⒉綜上規定可知，系爭規定自107年7月1日施行日起，原在該條例施行前，即擇領月退休金而退休生效之公立學校教職員，即使曾經退休審定機關，就其退休後有關兼具85年2月1日教職員退休撫卹新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項核發補償金、公保一次養老給付之優惠存款、每月退休所得等退休給付內容，以原退休審定處分予以審定，並生行政處分之實質或形式之存續效力，因系爭條例已變更原退休審定處分所依據之法規，即應由退休審定機關依系爭規定予以重新計算審定。
㈢原處分所適用之系爭條例第36條、第37條及第39條規定無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則、憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背，亦未違反平等原則：⒈司法院已於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認為：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。
同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
」⒉其解釋理由就系爭條例規定，關於國家對公立學校教職員退休後生活照顧義務，與公立學校教職員依退休相關法律規定請領退休金（退撫給與）之權利，乃受憲法保障之財產權，已於該號解釋理由書第58-60段詳細闡明，基於憲法第165條關於國家應保障教育工作者生活之規定，認此義務內容包含國家為履行對公立學校教職員退休後生活照顧義務而為給與，且公立學校教職員依系爭條例請領退休金（退撫給與）之權利，也屬憲法保障之財產權無誤（解釋理由書第58段參照）。
但另方面則強調：「退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；
亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障」（解釋理由書第59段參照）。
又進一步區分退撫給與財源，分為「個人提撥」、「政府提撥」及「政府補助」等3類，指明：「個人提撥費用本息部分之財產上請求權，是基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，……應採較為嚴格之審查標準。
立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之」；
至於「政府提撥」，則屬「政府履行共同提撥制所應負之法定責任」，而認定：「因其財源源自政府預算，與上開……由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。
就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開……政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間」等語；
另「政府補助」之財源，則「與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者也得有相對較高之調整形成空間，故就立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之司法審查標準」（解釋理由書第61段參照）。
⒊其解釋理由第86、87段就系爭規定無涉法律不溯及既往原則部分，已論明：「非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結……因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
……系爭條例規範之退撫給與法律關係，……係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
……」等語，認定非一次性退休給與，如教職員退休時擇領月退休金而並在系爭條例施行後，就繼續存在退撫給與法律關係，適用新施行之系爭條例審定原告之退休給與權利，不涉及法律不溯既往原則。
⒋其解釋理由第88至116段就系爭規定不違背信賴保護原則及比例原則部分，亦有詳細說明，主要植基於「調降退撫給與，並未及於受規範對象在職時所提撥之費用」、「扣減退休所得之財源，屬恩給制之範疇」之基礎，對立法者藉系爭條例採取之調整手段，採寬鬆的司法審查標準（解釋理由書第89-91段），並在此寬鬆審查標準下，先闡明「信賴保護原則所追求的法秩序之安定」與「現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應」兩者，同屬憲法保護之基本價值，應予調和，更強調「立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。
然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。
且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則。」
等語（解釋理由書第93段參照），而肯認「85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護」（解釋理由書第94段參照）。
然而，即使肯定信賴利益有值得保護之地位，在前述寬鬆司法審查標準下，該號解釋仍基於「調降退撫條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的」、「調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度」等理由（解釋理由書第92-115段參照），認為調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
此部分審查結論更明白指出：「……對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；
⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；
⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；
⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；
⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；
⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。
此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。
是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背」等語（解釋理由書第116段參照）。
⒌又系爭條例施行前退休生效並擇領一次退休金者，因其擇領退休金完竣後，國家已藉由該一次性退休金之完全給付，完成其對退休公立學校教職員之生活照顧履行責任，且學校教職員既已領得國家應給與之全部退休金，其領得之退休金即屬已滿足之既得權利，即使事後系爭條例於107年7月1日施行，基於法律不溯及既往原則，亦不受其影響，故系爭條例並未規定得予回溯適用而調降其已領得之退休給與金額，並進而請求返還遭調降之溢領金額。
相對於此，擇領月退休金者，則因退休給與法律關係尚未終結，於系爭條例施行後，向施行後之未來事實有所適用，而自該條例施行起，調降擇領月退休金者之月退休給與權益，則不涉法律溯及既往原則，亦由司法院釋字第783號解釋闡明如前。
況且，就前述系爭條例改革退休撫卹法制所追求之重大公共利益而言，擇領一次退休金者，對國家財政影響已屬既定事實，就國家對該等公共利益追求上，鮮有影響，此與擇領月退休者對國家所追求之重大公共利益有持續性之影響，兩者仍有不同。
就退休法制照顧公立學校教職員之目的履行，以及就系爭條例改革退休法制之目的而言，擇領一次性退休給付與月退金，既有前述之不同，則系爭條例規定僅針對擇領月退休金者有所規範而適用，自屬有正當理由之差別待遇，與憲法第7條所保障之實質平等原則相符。
⒍又司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」依此，本院受司法院解釋所拘束，應依司法院釋字第783號解釋意旨作成裁判。
是原告主張原處分所適用之系爭規定違反平等原則，為不可採。
㈣原處分所適用之系爭條例第34條第3項規定，並未違反法律不溯及既往原則及比例原則：系爭條例第34條第3項規定雖不在司法院釋字第783號解釋標的範圍內，但上開規定係就系爭條例施行前已經審定並領取月補償金者，於系爭條例施行後，規範補發一次補償金餘額的計算方式，以保障系爭條例施行前已擇領月補償金退休教職員與擇領一次補償金者權益的衡平性。
系爭條例第34條規定是同條例第36、37及39條規定的配套規範，參酌前述司法院釋字第783號解釋意旨，亦難認違反法律不溯及既往原則及比例原則。
㈤綜上所述，被告所作成之原處分，於法有據，訴願決定予以維持，亦無違法。
原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
中 華 民 國 109 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 楊坤樵
法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 8 月 26 日
書記官 李虹儒
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