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臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第567號
原 告 何淑美等20人（姓名、住址詳見附表）
共 同
訴訟代理人 李漢中 律師
何姿穎 律師
陳漢笙 律師
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
被 告 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 趙少華
被 告 彰化縣政府
代 表 人 王惠美
被 告 嘉義縣政府
代 表 人 翁章梁
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 鄭猷耀 律師
陳廷瑋 律師
被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會
代 表 人 周弘憲
被 告 臺灣銀行股份有限公司
代 表 人 呂桔誠
上列當事人間有關年金改革事務事件，原告不服教育部、公務人員保障暨培訓委員會如附表所示訴願、復審決定（下合稱訴願、復審決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等20人（姓名及住址詳見附表）分別係公立學校教職員、公務人員，經被告依民國106年8月9日公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新退撫條例）、公務人員退休資遣撫卹法（下稱新退撫法，並與新退撫條例合稱新法）第34、36、38、39條等規定，分別以附表原處分欄所示日期、文號之函文及所附「核定公立學校教職員退休所得計算單」、「核發公立學校教職員核定退休金計算單」、「退休（職）公務人員退休（職）所得附表」（下合稱原處分），審定渠等於107年8月1日或108年2月1日退休生效，及渠等之最後在職薪點、退休等級及俸額、退撫新制實施前、後年資、該等年資分別核給月退休金百分比、得辦理之優惠存款金額及每月退休所得等事項。
附表序號1至10、12至19之原告不服，分別提起訴願，經附表訴願、復審決定欄各該序號所示訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟；
附表序號11、20之原告周淑惠、林素檉則因教育部、公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）於其2人提起訴願、復審後，逾3個月未作成決定，而提起本件行政訴訟；
教育部、保訓會嗣於訴訟進行中，始以附表序號11、20之訴願決定及復審決定駁回其2人之訴願及復審。
二、原告之主張：㈠聲明：⒈原處分及附表序號1至10、12至19之訴願、復審決定均撤銷。
⒉被告應按月給付原告依舊法法規核定退休所得金額，及自原告退休時起至回復給付原退休所得金額時止，新舊法規核定退休所得金額之差額（起訴狀附表4），全部退休所得包括但不限於下列各項：⑴一次退休金與公保養老給付優惠存款利息（下稱優存利息），⑵舊制月退休金，⑶新制儲金月退休金，⑷月補償金，⑸其他法定退休給與及其他法定退休給與。
⒊被告應自原告退休起，就以上金額及上開差額，自每月應給付之日起迄至清償日止，按年息5％計付利息，並依原告其他實質損失與精神損失，給予損害賠償。
㈡陳述：軍公教員工退休金制度，由政府雇主與員工期約勞務之未來退休給付，受憲法制度性保障，84年前舊制退休金，由政府雇主完全負責，84年後採取新制儲金制度，性質為員工勞務所得之遞延薪津，屬於受僱員工財產權，且依法由政府雇主負最後支付保證責任。
軍公教員工退休後各項法定所得，包括一次退休金與公保養老給付優存利息、舊制月退休金、新制儲金制月退休金、月補償金、其他法定退休給與等，均非屬公共年金，而係員工勞務所得，受憲法第15條生存權及財產權之保障。
政府對一般職工退休金（如勞工退休金條例）並無最高所得替代率限制，新法增加此限制，並無任何正當理由，所採取差別待遇手段與目的間之達成亦無實質關聯，且與陸海空軍軍官士官服役條例第26條亦採不同之計算標準，違反憲法保障平等權之意旨。
退休金為遞延薪資與勞務所得之財產權，為員工與雇主間之法律關係，無涉他人與公益，況國家財政健全，稅收穩定，無退撫基金破產問題，亦無重大情事變更，應無為公益而限制人民財產權、生存權之必要，故新法第36、37、39條違反比例原則及政府最後支付保證責任。
原告退休所得，係依受僱於政府時之法令規定，為工作待遇條件約定，原告於新法施行前即依當時有效之學校教職員退休條例（下稱舊退休條例，於108年4月24日廢止）、公務人員退休法（下稱舊退休法，於107年11月21日廢止，並與舊退休條例合稱舊法）、公教人員保險法繳費，退休金請求權即已發生，並不因國家已否支給、一次或分次支給而影響請求權已發生之事實，新法溯及適用，有違法安定性及法律禁止溯及既往原則，就退撫新制之退撫基金由公務人員在職時提撥35%，逕予調降，違反憲法對人民財產權之保障，未採取符合比例原則、平等原則之合理補救（或補償）措施，亦未明定過渡條款，適度排除或延緩新法對已退休人員之適用，逕將合法退休所得之優惠存款分2年歸零，並以片面設定「所得替代率」，逕自即刻逐次調降退休人員合法退休財產所得，亦違反信賴保護原則、誠信原則，並造成公務人員退休後，未能獲國家妥善照顧，且失去吸引人才投入公職誘因，已牴觸制度性保障之核心。
況且，此次年金改革由「總統府國家年金改革委員會」提出，而考試院、行政院照章接受，未作評估，違反正當法律程序及權力分立原則等語。
三、被告銓敘部之抗辯：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：附表序號20之原告林素檉於108年2月間提起本件行政訴訟前，保訓會尚未作成復審決定，其係未經復審前置程序，逕行提起撤銷訴訟，與行政訴訟法第4條第1項規定不合，起訴不備其他要件。
原告林素檉係於107年8月1日退休生效，被告銓敘部依新退撫法第36、38、39條等規定，按其退休總年資、退休等級，計算其自107年8月1日至118年1月1日後各實施期間之每月退休所得，無涉法律不溯及既往原則，且參酌司法院釋字第525號解釋理由書，無信賴保護原則之適用，並合於相同事物應為相同處理之實質平等原則。
又新退撫法係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休基本生活之重大公益考量下，採緩步逐年調降措施，另設計最低保障金額及人道條款，無違憲法第15條保障財產權、生存權之意旨。
另新退撫法雖將既有制度作些許修正，惟其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後請領合理退休所得，無違憲法所定制度性保障意旨。
再者，原告林素檉每月退休所得等權益之法源依據為新退撫法，核與公教人員保險法無涉，其主張公教人員保險法之修正損及權益云云，洵屬對法律適用之誤解，並無足採。
四、被告新竹縣政府、苗栗縣政府、臺中市政府、彰化縣政府、嘉義縣政府（下合稱被告新竹縣政府等5人）之抗辯：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：附表序號1至17之原告分別係於107年8月1日或108年2月1日退休生效之教育人員，被告新竹縣政府等5人依新退撫條例第34、36、38、39條等規定，按渠等退休總年資及退休薪級，審定渠等自退休生效日後每月退休所得，於法無違，原處分應予維持。
至原告稱原處分違反憲法規定、新退撫條例違反法律不溯及既往、信賴保護原則、年金改革執行程序違憲等情，核屬聲請大法官解釋法律是否牴觸憲法事項，尚非被告新竹縣政府等5人得審查之範圍。
五、被告臺南市政府之抗辯：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：被告臺南市政府依新退撫條例第36、37、39條等規定作成原處分，審定附表序號18、19之原告每月退休所得，於法無違。
本次修法已充分考量退休所得替代率且仍保有至少30%至60%之所得替代率，足以維持渠等退休生活，並高出最低生存條件之確保，已善盡國家贍養原則，未違反制度性保障。
又附表序號18、19之原告與國家間退休金與優惠存款給予關係，係向將來不間斷發生，屬繼續性之法律關係，且新退撫條例係自107年7月1日後，適用於將來發生之事實與法律關係，無涉法不溯及既往原則，另參酌司法院釋字第525號解釋意旨，及前開條例訂有最低保障金額，足以保障退休人員之生活條件與尊嚴，減緩渠等退休後生活與財務規劃所受之衝擊，並充分考量受影響退休人員之信賴利益，並衡酌所欲達成之重要公益，自不違反信賴保護原則、比例原則、憲法第15條保障人民財產權及生存權之意旨。
且原處分適用之相關法規，與權利濫用禁止原則、禁反言、權利失效無涉，附表序號18、19之原告訴稱原處分違反誠信原則云云，自無可採。
六、被告公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱基管會）之抗辯：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：依公務人員退休撫卹基金管理條例第2、4條、新退撫條例第2、6條、新退撫條例施行細則第91條規定，被告基管會僅係退撫給與支給執行機關，有關退撫給與之支付均依退撫法令及各主管機關審定結果辦理。
各主管機關依新退撫條例規定，重新計算原告107年7月1日以後之退撫給與金額，被告基管會嗣依前開法令及教育人員主管機關審定結果辦理支給，於法並無不合。
七、被告臺灣銀行股份有限公司之抗辯：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：原告聲明第2、3項並未表明對被告臺灣銀行股份有限公司有何給付請求權及其請求之原因，顯不合於行政訴訟法第105條第1項規定之起訴程式。
原告一次退休金與公保養老給付所得存儲之金額及該金額應適用之利率，被告依公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法、退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第9條、第10條第1項規定及優惠儲蓄綜合存款開戶總約定書約定，按審定機關之原處分辦理，並無違誤。
又原告未說明損害及請求權基礎、亦未就損害之發生舉證，故其等請求其他實質損失與精神損失給予損害賠償，並無理由。
八、本院之判斷：㈠按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
行政訴訟法第107條第3項定有明文。
所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。
次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。
準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。
故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
㈡如事實概要欄所載之事實，有原處分書、訴願決定書及復審決定書附本院卷1可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
原告起訴所爭執者，無非附表所示被告以原處分審定原告自107年8月1日或108年2月1日後之每月退休所得，所依據之新法相關規定，違反平等原則、比例原則、法安定性原則、法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則及政府最後支付保證責任，暨憲法第15條保障人民生存權、財產權之意旨；
另年金改革由「總統府國家年金改革委員會」提出，而考試院、行政院照章接受，未作評估，違反正當法律程序及權力分立原則。
惟查：⒈立法委員林德福等38人因行使職權，認新退撫法第4條第4至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定；
新退撫條例第4條第4至6款、第8條第2項、第19條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公教人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公教人員保險養老給付與優存利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。
經司法院於108年8月23日作成釋字第782、783號解釋，認新退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；
第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；
第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背；
新退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；
第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；
第4條第4、5款、第19條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
其解釋理由略以：⑴退撫給與為公務人員、公立學校教職員因服公職、教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與；
公務人員、公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，與勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付者，本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付。
84年7月1日施行之舊退休法、85年修正施行之舊退休條例第8條第1項所稱「由政府負最後支付保證責任」，由退撫新制所採由現職公務人員、公立學校教職員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給之共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；
至立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視。
共同提撥制自實施以來，未依歷次精算報告之意見足額提撥，長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債越增。
退撫基金係退休公務人員、公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限，自屬重要公共利益。
新退撫法第7條第2項、新退撫條例第8條第2項將撥繳費用之基準由原8%至12%，提高為12%至18%，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，然係自新法施行後，始對未來發生效力，未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用或侵害受規範對象工作權之問題；
且該規定除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由行政院會同考試院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（新退撫法第8條第1項、新退撫條例第9條第1項參照）後，逐步調至上限之18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯，未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
⑵新法所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；
非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。
又雖84年施行之舊退休法、85年修正施行之舊退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，受規範對象據此舊法將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。
惟對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當，綜合理由如下：①平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著差異；
②處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；
③降低政府因補貼優存利息之財務負擔；
④消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；
⑤因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；
⑥維護退撫基金之存續，及⑦延緩政府培育人才提早流失。
而新法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，另規定原月退休所得【即舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和】於超過新法第37條規定之年度退休所得替代率與本薪計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除，上述替代率之設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成，且新法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
⑶綜上，所謂「政府負最後支付保證責任」，由退撫新制所採共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；
而立法者為因應退撫基金收支不足之情形，以新法第36、38、39條規定，所採行退撫給與改革立法，無涉法律不溯及既往原則，且與達成延長退撫基金用盡年限，保障退休公務人員、公立學校教職員老年經濟生活安全之立法目的間，確有合理關聯，亦未牴觸信賴保護原則、比例原則，且與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背，業據司法院大法官作成第782、783號解釋，本院應受解釋意旨拘束。
至於新法第34條第1項規定退休公教人員因兼具退撫新制實施前、後年資，而得依舊退休法第30條第2、3項及舊退休條例第21條之1第5、6項規定核發補償金者，於新法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發，並未侵害原告之權利；
新法第34條第2、3項則係針對已依舊法審定並領取補償金之退休公教人員所為規範，非原處分作成所適用之法律。
是原告主張上述新法規定，違反比例原則、法安定性原則、法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則及政府最後支付保證責任，暨憲法第15條保障人民生存權、財產權之意旨，係屬違憲，附表所示被告據以作成原處分，自屬違法云云，顯非有據。
又依司法院釋字第782、783號解釋意旨，公教人員退撫給與與勞工退休金有本質上之差異，新法第37條對公教人員退休所得替代率所設限制，係為追求上述重要公共利益，其目的正當，則原告另指稱政府未於勞工退休金條例設有最高所得替代率之限制，新法卻增加此限制，係就本質上相同之事物，無正當理由而為差別待遇，違反平等原則，附表所示被告依該新法規定作成原處分為違法云云，亦顯屬無憑。
⒉再按關於國家政策之形塑，包括立法事實之確認、是否採取立法措施與立法內容如何，在權力分立原則下，屬行政權及立法權之權責，除有違反憲法規範之情形外，司法權對政治部門之政策形成自由原則上應予尊重。
105年起推動之年金改革，係由總統府成立年改會就年金制度相關議題，召集跨黨派專家學者、雇主、受僱者、青年、婦女、政府相關部門代表等參與，其後經由年金改革國是會議凝聚形成年改政策內容，再由該管之行政院、考試院各依其憲法所定職權研議並提出立法草案，末經立法院審議通過，核與憲法所定各機關權責之規範無違；
至附表所示被告適用前揭新法規定，審定公教人員之每月退休所得結果，如有原告所指低於退除役軍人所得領取退除給與之情形，亦係立法者之決定，而非各該被告所為原處分有何違法情事，則原告另以新法之修訂由「總統府國家年金改革委員會」提出，而考試院、行政院照章接受，未作評估，違反正當法律程序及權力分立原則，且導致退休公教人員所得替代率遠低於退休軍職人員，有違平等原則等理由，指摘原處分違法，仍顯無可採。
九、綜上所述，原告對原處分提起撤銷訴訟，在法律上顯無理由，其等以原處分經撤銷為前提，依行政訴訟法第8條第2項規定，併予請求被告應按月給付原告依舊法法規核定之退休所得金額，及自原告退休時起至回復給付原退休所得金額時止，新舊法規核定退休所得金額之差額，並就以上金額及上開差額，自每月應給付之日起迄至清償日止，應按年息5％計算之利息，且依原告其他實質損失與精神損失，給予損害賠償，因該撤銷之訴明顯無法獲得勝訴判決，亦顯非有理由；
爰不經言詞辯論，逕以判決駁回原告之訴。
十、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 侯 志 融
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
書記官 李 建 德
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