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臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第704號
原 告 陳秋蘭等430人（姓名、住址詳見附表）
共 同
訴訟代理人 陳垚祥 律師
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲
被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會
代 表 人 周弘憲
被 告 臺灣銀行股份有限公司
代 表 人 呂桔誠
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原起訴之陳虞晃、唐起原於訴訟進行中死亡，前者之繼承人白似珍、陳佩竹及後者之繼承人陳淑貞、唐華儀、唐華祺分別具狀聲明承受訴訟，經核於法相符，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：附表序號1至425之原告（姓名及住址詳見附表各該序號）、陳虞晃及唐起原等427人為退休公務人員，前經被告依民國84年施行之公務人員退休法（下稱舊退休法，於107年11月21日廢止）核定，於107年6月30日前退休生效，並支領月退休金。
被告嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新退撫法）第34、36、37、39條等規定，重新審定計算上述427人107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，並分別以附表原處分欄所示日期、文號之函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分）為通知。
上述427人不服，提起復審經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
陳虞晃、唐起原於訴訟進行中死亡，由附表序號426至430之原告（姓名、住址詳見附表各該序號）承受訴訟。
三、原告之主張㈠聲明：⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉確認被告應依原告退休當時有效之舊退休法，對原告已成就退休事實之給付條件，核定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付原告之全部退休所得。
⒊被告應自107年7月1日起，按月給付原告依退休時之法規核定包括但不限於下列各項退休所得金額之差額及上開差額自每月應給付之日起至清償日止，按年息5%計算之利息：⑴一次退休金之優存利息及公保養老給付之優存利息。
⑵舊制月退休金。
⑶新制儲金月退休金。
⑷月補償金。
⑸其他法定退休給與。
⒋被告應依原告之其他實質損失與精神損失（即起訴狀附表二所載）給予損害賠償。
⒌原告要求被告給付之金額及各項損失賠償，係因被告主動毀棄原告退休時所審定之金額並擬持續變動，其權責歸屬非原告所能釐清，故請求依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第245條規定，聲明保留關於給付範圍，並請責令被告提供依退撫新法致減損差額之詳細給付計算，以確定其金額。
㈡陳述︰⒈我國軍公教退休金制度，係由政府雇主與員工期約勞務之未來退休給付，84年以前舊制退休金，由政府雇主完全負責，惟84年後採取儲金新制，建立基金穩定給付來源，並增訂員工在職時提撥部分薪津存入，其性質屬員工勞務所得之遞延薪津，為受雇員工之財產權，旨在保障政府員工退休後能維持與退休前相當之適切生活水準，受憲法制度性保障，如政府委託管理退撫基金之機構不足支付，政府仍應負「最終支付」之保證責任，我國107年之「年金改革」，意圖剝奪應由雇主負責之政府員工法定「職業退休金」，殊屬不當。
⒉原告經被告銓敘部依舊退休法審定之一次退休金、公保養老給付優存利息、舊制月退休金、新制儲金月退休金、月補償金及其他法定給與項目，均屬憲法保障之財產權，應由國家負擔給付義務，並非社會福利年金可比，亦無憲法第23條之適用。
被告依新退撫法刪減原告退休給付之內容、金額，差額達原退休所得3分之1，嚴重侵害其等受憲法第15條保障之財產權及生存權。
⒊勞工退休後得向雇主即企業主請領退休金，且無論勞退新舊制，均未設有最高「所得替代率」之限制。
公務人員與勞工均為受雇者，新退撫法對於本質上同為受雇職工之公務人員退休所得，卻設有最高任職年資為35年之所得替代率限制，僅於第15條第1、2項所定例外情形得最高採計40年，為無正當理由之差別待遇。
又依107年6月21日制定之陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）第26條第1項第2款規定，服役滿20年者，應核給俸率55%，其後每增加1年增給2%，但軍官以不超過90%、士官以不超過95%為限；
相較於84年退撫新制之退休公教人員服務滿20年者，所得替代率僅40%，滿30、35、40年者，所得替代率依序為37.5%、60%、62.5%，與軍職相同服役年資之核給俸率差距分別為17.5%、25%、32.5%；
又服役條例第26條第4項但書所定軍職最低保障新臺幣（下同）38,990元，與公教人員之32,160元，差距亦達21.24%，對同為國家服務之軍公教員工，竟無正當理由而為此差別對待，已違反憲法第7條平等權之保障。
⒋近年政府稅收年年超收，國家收支穩健，無財政困難問題，政府卻以退撫基金將於西元2031年破產為由，調降退休支付，自無正當理由。
況政府為避免退撫基金破產，本有諸如妥善運用退撫基金投資並提高獲利比率、減少不當施政浪費、改善投資環境、擴展經濟以增加稅基，並按經濟成長率提撥固定預算等多種方法可資運用，詎竟採取對原告損害最多之方法，大幅直接減少已退休人員之退休所得，與所欲達成目的之利益嚴重失衡；
且新退撫法導致退休公務人員無力支付所需之養護機構費用，造成老年生活喪失安全保障，對已退休人員構成至為嚴重之生命威脅，有違憲法第23條所定比例原則。
⒌已退休公務人員於退休當時，原信賴當時之退休條件，因而選擇領取月退休金以規劃其退休生活，如今國家於事後遽變且溯及適用，惟退休人員未可變更改領一次給付或申請再度回任，國家亦未依公務人員退休撫卹基金管理條例第5條第3項及其施行細則第15條規定以預算撥補歷來收繳基金不足支出之差額，反以降低舊制年資與優惠存款利息方式結餘資金，挹注基金改善財務，此舉僅能延後基金收支平衡16、17年，非全然解決基金永續經營問題。
退撫制度本質為基金式職業年金，縱兼有社會保險性質，惟破產疑慮仍應追究政府同時身為制度設計者、雇主及基金操作者之責任。
新退撫法將所得替代率上限自95%降至75%，實屬過苛，且無任何合理補救措施，或制定合理過渡條款；
加以新退撫法未扣除公教人員自提退撫費用部分，有失公允，且當公務人員技術或專業加給高於本俸時，其實際所得替代率將遠低於新法所得替代率，對退休給付請求權侵害更形嚴重，足見新退撫法減少公務人員之退休給付，欠缺正當性，違反信賴保護原則。
⒍被告依舊退休法所為前處分，依該法第34條規定，已將退休所得之給付內容、金額、方式及時期於退休生效時審定確定，為司法院釋字第717號解釋所稱「法規生效前『業已終結』之事實或法律關係」，且公教人員於退休時業完全履行其勞動債權，故國家對待給付中之退休給付範圍已告確定，可能保留之調整事由，應限於通貨膨脹及情事變更之因素，不應包含在退休之要件事實完成後，關於退休給付之法令有不利於公教人員之變更，否則為真正溯及既往，為憲法所禁止，從而新退撫法對原告退休給付內容所為實質不利變更，自有違法律不溯及既往原則。
⒎新退撫法將公教退休人員退休金縮減，使原告無力經營退休生活與其疾病所需醫療、健康照護倍增之支出，退休生活財務規劃受到衝擊，政府亦未提出合理補償或補救措施，違反憲法對公務人員制度性保障之規定。
四、被告之抗辯㈠聲明：駁回原告之訴。
㈡陳述：⒈被告銓敘部部分：原告係於107年6月30日前退休生效，被告依新退撫法第34、36、37、39條等規定，按渠等退休總年資、退休等級及得辦理優惠存款總金額，重新計算渠等自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則，且原處分係自新退撫法施行後調降退休公務人員每月退休所得，無涉禁止法律溯及既往原則；
至新退撫法規範所欲追求之公益與侵害個人之私益並非顯不相當，未違反比例原則。
又上述新退撫法規定，雖將既有制度作些許修正，惟其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後請領合理退休所得，並無違背憲法所定制度性保障之意旨。
新退撫法係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休生活基本保障之重大公益考量下，同時採緩步逐年調降措施，另亦設計最低保障金額及人道條款2項保障，相關調降方案及配套措施，與改革目的達成間具有效性及合比例性，與憲法第23條所定比例原則相符，未違反憲法第15條保障財產權之意旨。
依新退撫法第7條第1項、第8條規定，當退撫基金財務精算預警有財務疑慮時，政府之責為設法改善或提供解決之道；
被告銓敘部除積極提升退撫基金經營績效外，並於新退撫法第40條規定，各級政府所節省退撫支出之經費，全數挹注退撫基金，乃為延後退撫基金收支不足及用罄年度，並提昇退撫基金財務穩健，保障退休人員支領退休所得之權益，原告指訴，誠屬誤解。
⒉被告公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱基管會）部分：其僅係退撫給與支給執行機關，有關退撫給與之支付悉依退撫法令規定及主管權責機關審定結果辦理，於法並無不合。
⒊被告臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）部分：原告未於起訴狀內表明對其有何請求及請求之原因事實，程序不符行政訴訟法第105條第1項規定，且其係依退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第9條、第10條第1項規定，及與原告所訂優惠儲蓄綜合存款開戶總約定書第10條約定，自107年7月1日起，依主管機關審定內容辦理原告優惠存款續存事宜，並無違誤。
五、本院之判斷：㈠按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
行政訴訟法第107條第3項定有明文。
所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。
次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。
準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。
故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
㈡如事實概要欄所載之事實，有原處分書及復審決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
原告起訴所爭執者，無非被告銓敘部依據新退撫法相關規定，以原處分大幅減少附表序號1至425之原告、陳虞晃及唐起原等427人之每月退休所得，損害其等受憲法第15、18條所保障之財產權、服公職權，並違反禁止法律溯及既往原則、比例原則、信賴保護原則、平等原則。
惟查：⒈立法委員林德福等38人因行使職權，認新退撫法第4條第4至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。
經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；
第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；
第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
其解釋理由略以：⑴84年7月1日施行之舊退休法第8條第1項所稱「由政府負最後支付保證責任」，由退撫新制所採由現職公務人員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給之共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；
至立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視。
共同提撥制自實施以來，未依歷次精算報告之意見足額提撥，長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債越增。
退撫基金係退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限，自屬重要公共利益。
新退撫法第7條第2項將撥繳費用之基準由原8%至12%，提高為12%至18%，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，然係自新退撫法施行後，始對未來發生效力，未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用或侵害受規範對象工作權之問題；
且該規定除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由行政院會同考試院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第8條第1項參照）後，逐步調至上限之18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯，未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
⑵新退撫法所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新退撫法生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；
非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。
又雖84年施行之舊退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退撫法公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休法將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。
惟對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當，綜合理由如下：①平緩服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著差異；
②處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；
③降低政府因補貼優存利息之財務負擔；
④消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；
⑤因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；
⑥維護退撫基金之存續，及⑦延緩政府培育人才提早流失。
而新退撫法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，另規定原月退休所得【即舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和】於超過新退撫法第37條規定之年度退休所得替代率與本薪計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除，上述替代率之設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成，且新退撫法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
⑶至新退撫法第34條第3項規定，原依舊退休法審定並領取月補償者，於新退撫法公布施行後，應以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依舊退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，係以新法規變動非屬一次性退撫給與之月補償金內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，並未調降或追繳已受領之月補償金，故與法律不溯及既往原則無涉，業據前述司法院釋字第782號解釋理由闡述甚明。
又年資補償金係因84年退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，屬全部源自政府預算之恩給制範疇，立法者得有相對較高之調整形成空間；
衡諸年資補償金之給付，致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退休人員，退休所得替代率均相同且最高，兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。
同一群體間之相同等級、相同服務年資，不同任職時期者，退休所得有顯著之差異，且此一差異將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯；
是新退撫法第34條第3項規定，有助於達成消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得不均衡之重要公共利益目的，揆諸司法院釋字第782號解釋意旨，難認與比例原則及信賴保護原則有違。
⒉綜上，立法者為因應退撫基金收支不足之情形，以新退撫法第36、37、39條規定，所採行退撫給與改革立法，無涉法律不溯及既往原則，且與達成延長退撫基金用盡年限，保障退休公務人員老年經濟生活安全之立法目的間，確有合理關聯，亦無違信賴保護原則、比例原則，第34條第3項規定亦無因違憲而不能適用情形，業據司法院大法官作成第782號解釋，本院應受解釋意旨拘束。
是原告以新退撫法第34、36、37、39條違反法律不溯及既往原則、比例原則、信賴保護原則、平等原則，係屬違憲，被告銓敘部據以作成原處分，係屬違法為由，訴請撤銷原處分及駁回對原處分所提復審之復審決定，在法律上顯無理由。
又原告以聲明第2項，求為確認被告應依附表序號1至425之原告、陳虞晃及唐起原等427人退休當時有效之舊退休法所核定退休所得金額、種類及給付領取方式，繼續按期給付其等退休所得，既非確認行政處分無效或違法，亦非確認公法關係成立與否，與行政訴訟法第6條第1項所定確認訴訟之要件明顯不合；
且觀原告該項聲明意旨，實係主張被告銓敘部依新退撫法第34、36、37、39條重新計算審定上述427人退休所得之原處分為違法，應回復為依舊退休法核定之結果給付退休所得，惟原告業以聲明第1項訴請撤銷原處分，復以第2項之確認聲明爭執原處分之合法性，顯違行政訴訟法第6條第3項所定確認訴訟之補充性原則，自屬無據。
再者，原告以聲明第3、4項，請求被告應自107年7月1日起，按月給付依舊退休法核定之退休所得與依新退撫法計算審定退休所得之差額，及自每月應給付之日起至清償日止，按年息5%計算之利息，另應賠償起訴狀附表二所示實質損失與精神損失部分，均以原處分係屬違法，應予撤銷，為其前提，惟原告對原處分所提撤銷訴訟明顯無法獲得勝訴判決，則上述聲明第3、4項之請求亦顯非有理由。
原告另以第5項聲明，保留其等依第3、4項聲明請求被告給付之範圍，並請求被告提供依新退撫法計算審定退休所得，致所減損退休所得詳細金額，因上述第3、4項聲明之給付請求顯屬無據，同為顯無理由。
是原告之訴，依其等起訴意旨，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之；
原告聲請本院向財政部、被告基管會及行政院函詢如其準備㈢暨聲請狀所載資料，因與判決結果無影響，並無調查必要，附此敘明。
六、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 侯 志 融
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 8 月 24 日
書記官 李 建 德
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