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臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第843號
109年8 月5 日辯論終結
原 告 趙廷楠等27人（原告姓名及住所均詳如附表一所示
）
共 同
訴訟代理人 吳西源 律師
被 告 銓敘部
代 表 人 周弘憲（部長）
訴訟代理人 柯美燕
柯佩岑
張書瑜
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服公務人員保障暨培訓委員會如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告均為民國107年7月1日前之退休公務人員，原告退休時之退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如附表二所示。
嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之每月退休所得。
原告不服，提起復審，經如附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。
原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：原告在退撫法生效前，已辦理退休而終結現職公務人員身分，該法自不得適用於生效前已存在而終結之事件，否則即違「真正溯及既往」，若無重大公益考量，且在必要合理範圍內予以補償，已違反信賴保護原則而違憲。
再由司法院釋字第605號解釋意旨論之，被告依退撫法所作原處分，顯已侵害原告憲法上所保障請領退休金之權利。
又退撫法第4條第6款所規定之最低保障金額，以一個絕對金額適用於不同職級之公務人員，並未反映績效原則與職級原則，其所表達之理念反較接近社會救助法制上之最低生活費標準，與憲法保障公職權利有違。
且就公務人員請領退休金及勞工請領退休金兩方面來看，前後國家扮演之角色並不相同，其法律主體、法律關係及所源自之憲法規定亦各有不同，是二者之職業年金退休制度本應作不同之設計，無強求一致之理，改革亦如是。
倘此次年金改革從政治考量著眼，藉拉平公務人員與勞工退休權益以撫民怨，則與平等原則之真意有違。
另勞保與國民年金保險老年年金給付之調整，都未有如退撫法第37、38條所示「經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」
之規定。
若以此為由而不調整，即違反平等原則，而屬違憲。
此外，退撫法第37條規定，於107年8月1日起所得替代率全部遽減為75%（含退休金及優惠存款及其他補償金），於10年內所得替代率又大幅減少15%，此調降幅度逾越必要及合理性，有違比例原則。
而退撫法第27條規定以最後在職15年之平均俸額取代最後在職同等級人員俸額，作為月退金之計算基礎，並未有足以正當化之客觀理由，亦與服公職權利之制度性保障有所違背。
再者，被告於107年5、6月間依尚未生效之退撫法作成原處分，該處分屬行政程序法第111條第6、7款規定之無效行政處分，依行政程序法第110條第4項規定自始不生效力。
然被告未詳查，以無效之原處分重新計算審定，此顯然侵害原告依原公務人員退休法所取得之退休權利，應予撤銷。
退步言，縱被告認退撫法有效，亦應依行政程序法第123條、第126條第1、2項及第120條第2項規定，於重新計算審定作成原處分、廢止授予利益之合法行政處分（原告退休審定函）時，補償原告依原公務人員退休法審定退休之行政處分存續可得全部利益。
惟被告未依上述行政程序法規定辦理，被告原處分顯然違法侵害原告權益，應予撤銷。
爰聲明求為判決：１、復審決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：原告係於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依退撫法第34條、第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定），按原告退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。
參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。
本次公務人員年金改革或原處分，確係政府本於誠信原則，在充分考量公益維護、世代正義之餘，所為必要而合宜之作為。
原處分自系爭規定施行後逐年調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則，並未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。
系爭規定與適當性、必要性、衡量性3原則均無違背，實未違反比例原則之精神。
原處分並未違反憲法所定平等原則。
系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。
被告原處分係依總統已明令公布之系爭規定，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，與退撫法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合，並無行政程序法第111條第6款及第7款所定情事，爰原告指摘洵無足採。
原告指摘退撫法第4條第6款規定之最低保障金額，未反映績效原則與職級原則一節，洵屬有誤。
原告指摘物價指數調整，國家不隨同調整月退休金，將形成月退休金縮減一節，係屬誤解。
原處分係依系爭規定所為，並無違誤，爰原告主張補償依原公務人員退休法審定退休之行政處分存續可得全部利益，自當無所附麗。
綜上，原告之主張於法不合，無理由甚明，並答辯聲明：１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同前，而兩造對本件原處分重新計算退休所得之金額，各原告107年6月30日退休所得重新計算前之審定情形，均不爭執，並有兩造提出之原處分等證據附原處分卷可查，自足認為真實。
因此本件主要爭點厥為，原處分及其適用之退撫法系爭規定，㈠有無違反法律不溯及既往原則？信賴保護原則？比例原則？法安定性原則？㈡有無侵害原告受憲法保障之生存權及財產權？
（一）本件應適用之法律及本院見解：１、退撫法規定：⑴第27條規定：「（第1項）於本法公布施行前退休之公務人員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：一、退撫新制實施前年資之給與：一次退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加930元為基數內涵；
月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給930元。
二、退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加1倍為基數內涵。
……」⑵第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。
（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。
（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。
無餘額者，不再補發。」
⑶第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。
二、自110年1月1日起，年息為0。
（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。
（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。
（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。
（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。
2.110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。
3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。
4.自114年1月1日起，年息6%。
二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。
（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。
但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。
二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。
但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
⑷第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。
（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。
未滿1年之畸零年資，按比率計算；
未滿1個月者，以1個月計。
（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。
（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。
（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；
經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」
⑸第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。
二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。
三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。
（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。
（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」
２、退撫法施行細則第33條規定：「（第5項）107年6月30日以前已退休並依原公務人員退休法第30條第2項規定領取月補償金人員，由審定機關依本法第34條第3項規定，按其退休年資、等級及退休時適用之規定，計算其應領之一次補償金後，扣除本法公布施行前已領及本法公布施行後仍得領取之月補償金金額合計數而有餘額者，一次補發其餘額。
但依本法第37條規定調降每月退休所得，且於118年1月1日以後，仍得繼續領取全部或部分月補償金者，不予補發。
（第8項）第5項人員依本法第39條第1項第2款規定扣減退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）時，依序先扣減月補償金，再扣減退撫新制實施前年資所計得之月退休金。」
３、司法院釋字第782號解釋，認為退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
退撫法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
退撫法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
（二）退撫法係經立法院三讀通過，於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行；
經立法委員江啟臣、林德福等多人，認相關修正違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之平等權、工作權及財產權等，聲請釋憲。
司法院經召開說明會、言詞辯論後，始作成前揭釋字第782號解釋，其解釋理由略以：㈠退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。
公務人員因服公職，取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。
然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；
亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。
㈡調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯及既往原則：新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。
故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退休給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
㈢調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；
年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。
任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。
立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。
調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
１、參照上開解釋理由意旨，原告主張原處分違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、法安定性原則云云，並不足採。
２、如前述解釋理由，憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。
公務人員（含軍公教人員）因服公職，取得國家為履行對其（退伍除役）退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。
然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；
亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。
而「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。
82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」
84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。
並由政府負最後支付保證責任。」
上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。
在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；
如基金發生收支不足時，自應有因應之道。
政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。
至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。
退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得之財源，亦為退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。
此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。
因退撫條例之施行而被調降後之公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法公務人員退休後生活之意旨尚無違背。
對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違，更無礙其工作權。
因此原告主張其生存權工作權受侵害云云，參照上開說明，亦無理由。
３、又被告為掌理全國公務員銓敘事項之機關（銓敘部組織法第1條參照），其依退撫法第34、36、37、39條規定，以原處分重新審定原告之退休所得，並無行政程序法第111條第6款所定缺乏事務權限情形；
又原處分作成之時間，係在前揭退撫法條文於106年8月9日由總統明令公布後之107年4至6月間，其規制效力則自該等條文依同法第95條第1項規定，於107年7月1日施行時起發生，故為附有始期之行政處分，符合行政程序法第93條第1項、第2項第1款等規定，並無存在任何人一望即知之重大明顯瑕疵，故與行政程序法第111條第7款所定要件全然不符，原告指稱原處分在退撫法系爭規定施行前即作成，依行政程序法第111條第6、7款、第110條第4項規定，應屬無效云云，顯有嚴重誤會而不足採。
（三）又依據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之）。
而前開司法院釋字第782號解釋意旨，明敘退撫法系爭規定無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
又憲法保障服公職權、生存權、工作權保障、財產權之保障之意旨尚無違背，本院自應受拘束，因此原告主張本院不應受前揭司法院解釋拘束可自行適用法律認定而為裁判云云，核與前揭規定不符，應併敘明。
五、綜上，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞訴請請銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 19 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 鄭凱文
法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 8 月 19 日
書記官 陳德銘
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