臺北高等行政法院行政-TPBA,108,簡上,149,20200110,1

臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第149號
上 訴 人 林肯大郡金龍特區管理委員會


代 表 人 丁承渝
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 侯友宜（市長）住同上

上列當事人間因消防法事件，上訴人對於中華民國108年7月31日
臺灣新北地方法院108 年度簡字第58號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、事實概要：上訴人林肯大郡金龍特區管理委員會為坐落新北市○○區○○路O段OOO巷OO弄OO號等「林肯大郡金龍特區」（地上5層、地下1層及地下2層，細分為5區，下稱系爭場所）之管理權人，經被上訴人新北市政府所屬消防局第六大隊汐止消防安全檢查小組安檢人員於民國107年8月25日前往系爭場所實施消防安全複檢時（上訴人前一次於107年7月25日接受檢查，因消防安全設備有未符合規定之情事，曾經被上訴人限期於107年8月24日以前改善完畢），發現消防安全設備仍有：「室內消防栓設備：幫浦組件切停2、3、4 區；
栓箱內缺件2、3、4、5區；
第5 區幫浦無法持壓。
泡沫滅火設備：幫浦切停2、3、4、5區；
泡沫原液不足全區。
火警自動警報設備：總機故障-全區；
探測器損壞-全區；
地區鈴無音壓-全區；
迴路異常-全區。
緊急廣播設備：主機故障1、5區；
主機遺失2、3、4區；
出口標示燈：故障-全區。
緊急照明設備：故障- 全區。
消防專用蓄水池：幫浦組件故障1、2、3、4、5 區無法測試。」
等缺失，認有違反消防法第6條第1項規定之情事，乃依同法第37條第1項開立「新北市政府舉發違反消防法案件及限期改善通知單」、「新北市政府消防安全檢查不合規定限期改善通知單」，限上訴人於107年9月25日前改善完畢。
嗣安檢人員於107 年11月26日前往複查，發現系爭場所上開消防安全設備缺失仍未改善（第5次違章），乃依消防法第37條第1項規定，並參照「違反消防法第六條第一項有關消防安全設備設置及維護規定裁處基準表」，以107年12月14日新北府消預字第1072374977號裁處書，裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）3萬元（下稱原處分）。
上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院（下稱原審法院）以108 年度簡字第58號行政訴訟判決（下稱原審判決）駁回其訴，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由（原審判決書關於上訴人消防安全設備缺失之事項載為「㈠室內消防栓設備：幫浦無法持壓【5區】、室內消防栓箱內配件不足【5區】，㈡緊急廣播設備：廣播主機故障【1、5區】，㈢消防專用蓄水池：幫浦組件故障【全區】」，固與原處分所載事實有所出入，原審判決既以原處分為審理標的，其證據亦引用「新北市政府舉發違反消防法案件及限期改善通知單【單號C610037 】」、「新北市政府消防安全檢查不合規定限期改善通知單【單號E610394 】」，足見原審判決就此部分應屬疏漏之顯然錯誤，尚不影響原審判決所為之事實認定），均引用原審判決書所載。
三、上訴意旨略以：
㈠原審法院僅就形式上之審查，以被上訴人所提之文書憑證作為判決之基準，未就現況實質審查所引新北市政府消防局辦理消防安全檢查違法案件展延處理原則（下稱消防安檢案件展延處理原則），非屬中央法規標準法第3條規定各機關發布之命令及消防法之子法，且涉及人民權益應以法律定之，上開原則屬內部規定並未依法制程序訂定，應屬無效，原審法院未審究該原則係非法規，亦未送立法院，因此判決屬不適用法規或適用不當者，為當然違背法令。
㈡原審法院未盡調查證據之能事，違反行政訴訟法第133條行政法院於撤銷訴訟應依職權調查證據之規定，應屬違法。
本件上訴人自始至終陳述本社區屬災區，非正常社區，當初分成速拆區、疏散區，且目前尚未趨於穩定，被上訴人迄今亦未宣布為正常社區。
又本社區原為940戶，因災變拆除200戶，被上訴人曾至上訴人社區會勘，認為天災不可抗力而自行撤銷處分，此點原審法院未依上開法律規定調查清楚，仍採被上訴人之陳述作為判決之基礎，顯然違背法令。
㈢上訴人係依公寓大廈管理條例第3條第8款成立之組織，為非法人團體，其運作依區分所有權大會決議執行。
上訴人無權處理災後消防設備，災變後，區分所有權大會亦未具體決議交由上訴人處理，且經費龐大，茲事體大，上訴人社區消防系統複雜，並非短期能建立等語。
㈣聲明：1.原判決廢棄。
2.第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
四、被上訴人答辯略以：
㈠原審判決認上訴人違反消防法第6條規定，且屬第5次嚴重違規，認事用法並無違誤，並已就上訴人所主張之事證、理由及本案之違規事實內容和法令適用性詳為論述，上訴人仍就相同事證為主張，並執其個人歧異之法律見解，泛言指摘原審判決違背法令及未依職權調查證據而為推測論斷，顯未具體表明有何不適用法規、適用法規不當之情，不符上訴法定要件。
㈡上訴人固主張原處分須由消防法明訂改善期間與展延處理原則，方屬適法等語。
惟依司法院釋字第443 號解釋所揭示層級化法律保留原則，若係執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關發布命令為必要之規範，原處分之改善期限與展延處理原則僅係執行時之細節性、技術性次要事項，以行政規則制訂已足，是上訴人所陳，並無理由。
㈢上訴人主張原審判決未盡調查證據之能事云云：查上訴人並未於原審提出被上訴人所屬消防局自行撤銷處分之證據，且縱使上訴人提出該證據，亦無礙本件上訴人應負設置及維護消防安全設備之義務。
按最高行政法院102年度判字第757號判決意旨，行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍外，尚應符合法規授權之目的；
如有逾越裁量權限或濫用裁量權力而為行政處分者，不論係出於積極的作為或消極的不作為，均屬違法（行政程序法第10條、行政訴訟法第4條第2項、第201條參照）。
而法規所以在法律效果的選擇上授予行政機關裁量範圍，乃因符合同一法律構成要件的社會事實，存在著不同的情節，如一律賦予相同的法律效果，可能違反實質平等及比例原則，故行政機關於行使裁量權時本應分辨不同的情節，在法定範圍內選擇適當的法律效果；
如不區分個案情節之輕重，一律裁處相同程度的法律效果，或未查明其情節之優劣，即核給最寬或最苛的法律利益，自不符合法規授權之目的，而構成裁量怠惰之違法。
基此，系爭場所於86年8 月18日受溫妮颱風侵襲造成嚴重毀損，被上訴人所屬消防局雖曾於95年11月13日以系爭場所遭遇災害且有災變尚未解決之情事，而自行撤銷系爭場所違反消防法之行政處分，惟此乃出於考量風災發生後，各項社會救助措施、大地補強工程、國家賠償程序尚在研擬或進行中，故酌情作成該撤銷處分。
惟風災發生迄今已超過20逾年，歷時甚久，前、後情事已難謂全然相同，又相關社會救助、補強工程、國家賠償業已持續進行或宣告完成達一段時間，且系爭場所目前仍有人居住使用，確有維護人民生命財產安全之必要等語。
㈣聲明：上訴駁回。
五、本院經核原審判決認事用法並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠關於消防安檢案件展延處理原則適法性問題：
⒈按中央法規標準法第7條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，
並即送立法院。」此為行政機關基於法律授權訂定授權命
令，或本於法定職權訂定職權命令之法律上依據。而參諸
司法院釋字第247 號、第344號、第347號等解釋，均肯認主管機關得基於其權限，為執行法律之必要而訂定執行命
令；
同院釋字第367 號、第514號、第570號解釋亦分別闡釋：「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管
行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自
亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則
定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法
律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依
職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」「教育部…修正
發布之遊藝場業輔導管理規則，係主管機關為維護社會安
寧、善良風俗及兒童暨少年之身心健康，於法制未臻完備
之際，基於職權所發布之命令，固有其實際需要，惟該規
則…規定，涉及人民工作權及財產權之限制，自應符合首
開憲法意旨。」「上開職權命令未經法律授權，限制人民
之自由權利，其影響又非屬輕微，與憲法第二十三條規定
之法律保留原則不符，均應不予適用。」因此，行政機關
如依組織法規定享有管轄權限，基於執行某一特定法律之
必要，即便未經法律授權，亦得就細節性及技術性事項訂
定職權命令，此合先敘明。
⒉次按中央主管機關內政部為辦理消防法第37條第1項、第38條至第40條、第42條及第42條之1 規定之案件，依職權訂定「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理
注意事項」（下稱辦理消防安檢違法案件處理注意事項）
；而新北市政府所屬消防局為使檢查未符合規定之供公眾
使用建築物消防安全設備、防焰及防火管理制度之限期改
善展延處理作業達適當、公平及效果，又依前開辦理消防
安檢違法案件處理注意事項訂定消防安檢案件展延處理原
則。
而消防法第37條第1項關於違反同法第6條第1項消防安全設備之設置維護義務，經通知限期改善，逾期不改善
或複查不合規定者，得處其管理權人罰鍰，如未改善，並
得連續處罰或為其他處分之規定，其中就「通知限期改善
」之改善期限雖未為具體之明文規定，惟消防機關為維護
公共安全，確保人民生命財產，必須評估各種致生公安之
危險因子與發生可能性、防制手段之可行性與必要性等因
素，而即時採取必要之因應措置，以達成預防火災、搶救
災害及緊急救護之任務（消防法第1條參照），而該等評
估因素本即難以有限之條文予以窮盡，或逕予劃一改善期
限，以免主管機關執行法律時有所窒礙，是由主管機關依
其法定職權，為執行法律規定而就細節性、技術性事項，
訂定行政規則的方式予以完備法制，自屬必要，即便因此
對人民產生不便或輕微影響，亦非憲法所不許（司法院釋
字第443號解釋理由書意旨參照）。
⒊按消防安檢違法案件處理注意事項第4 點第1款、第2款規定：「限期改善、舉發及裁處時應依違反事實及法規認
定之，並注意下列程序之合法、完整：㈠限期改善案件應
依裁處基準表所列期限，審酌個案給予適當改善期限，如
一時無法判定，得以書面通知該場所管理權人於七日內提
出改善計畫書，處分機關應依改善計畫書內容，實際審核
該場所改善期限，並以書面通知。㈡經通知限期改善，逾
期不改善或複查不合規定案件，應予以舉發，必要時得通
知陳述意見。裁處時依違規情形，把握適當、公平、效果
三原則，依表一至表十之裁處基準表，慎選量罰。但於案
情特殊或違法情節重大時，得依個案為公平適當之裁處，
不在此限。」
又消防安檢案件展延處理原則第4點第1款本文亦規定：「展延審查原則：㈠有鑑於場所消防安全設
備種類複雜且有使用年限、公寓大廈內部管理機制不健全
、機關學校設備維修經費涉及政府採購法等因素，致消防
安全設備缺失無法於三十日內改善完成，在管理權人提出
改善計畫書後，本局各救災救護大隊（分隊）得依據所提
改善計畫書重新審酌核予改善期限，展延審查項目如附表
一，展延期限次數規定如下：…。」可見，消防安檢違法
案件處理注意事項附表一「違反消防法第六條第一項有關
消防安全設備設置及維護規定裁處基準表」附註固載明
「限期改善期限以三十日為原則」，惟並不因此限制主管
機關得審酌個案情節，予以適當之改善期限，並依照管理
權人之申請，酌予展延改善期限，而改善期限固然不免對
管理權人產生不便或影響，惟管理權人對其實際支配管理
之場所，依法本即負有設置、維護其消防安全設備之行政
法上義務（消防法第6條），如未予設置維護，或其設置
維護有所欠缺或不足，即屬未盡其行政法上之義務，主管
機關於裁罰前要求其限期改善，係給予管理權人改正之機
會，以免其日後受罰，是限期改善之處分對於管理權人之
影響，自屬輕微。從而，本件上訴人主張消防安檢案件展
延處理原則非屬中央法規標準法第3條規定各機關發布之
命令及消防法之子法，且涉及人民權益應以法律定之，上
開原則屬內部規定，並未依法制程序訂定，應屬無效等語
，自有誤會。又消防安檢違法案件處理注意事項或消防安
檢案件展延處理原則不論是否函送立法院，或函送後立法
院是否備查，均不影響其效力，在主管機關修改或廢止前
仍然有效（行政法院），並非須於送立法院後始生效力，
是上訴人主張原審法院未審究消防安檢案件展延處理原則
係非法規，亦未送立法院，因此判決屬不適用法規或適用
不當者，為當然違背法令等語，亦不足採。
㈡關於原審法院是否未盡調查證據能事、上訴人社區消防系統能否短期建立部分：
⒈按對於簡易訴訟程序之判決提起上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第235條第2項定有明文。
又依同法第236條之2第3項準用第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；
而判決有第243條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人
對於地方法院簡易訴訟程序之判決上訴，如依行政訴訟法
第236條之2第3項準用第243條第1項規定，以判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體
之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外
之法則，應揭示該法則之旨趣。
如以行政訴訟法第236條之2第3項準用第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或
理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規
定不合時，即難認為已對簡易訴訟程序之判決之違背法令
有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
⒉本件上訴人雖以被上訴人給予之改善期限過短，其社區無法也無力建立正常的消防體系，認原審就此部分未盡調查
能事，而主張原審判決違背法令等語。惟原審判決已說明
系爭場所係於86年11月3 日報備成立，就系爭場所即應依審查通過之圖說設置及維護其消防安全設備。即便系爭場
所於86年8 月18日受溫妮颱風侵襲致造成嚴重毀損，然依內政部98年2月3日訂定之風災震災火災爆炸災害災區民眾安置或重建簡化行政程序辦法（107年8月15日修正為「風災震災火災爆炸火山災害災區民眾安置或重建簡化行政程
序辦法」，下稱災區重建簡化辦法），就災區原領有使用
執照且符合土地使用分區管制規定之建築物，經直轄市、
縣（市）主管建築機關認定係因天然災害損壞，必須原地
拆除重建、改建或修建者，該辦法第6條第1項設有相關放寬行政程序之規定，然有關結構安全、防火、避難設施及
消防設備等，仍應依法由建築師及專業工業技師等辦理；
意即系爭場所縱因受風災而有重建或修建時，雖得經申請
核准簡化行政程序，然其消防設備仍應由消防設備專技人
員辦理相關簽證事宜自明。然系爭場所於上訴人成立後迄
今，各區地上層仍有人員居住，且地下層亦有停放汽、機
車之情事，則被上訴人除得依災區重建簡化辦法予以簡化
行政程序辦理外，上訴人亦可依消防安檢案件展延處理原
則向被上訴人所屬轄消防安檢小組辦理展延申請，然上訴
人於本件前並未提出展延申請，且自其管理委員會於所受
風災後成立迄今20餘年，除未能積極設置或修復，甚而經稽查後、在本件之前，仍未依規定報請展延，則於系爭場
所有人員居住且地下層亦有停放汽、機車之情事下，一旦
發生災害，當無法確保系爭場所人民生命財產安全，是上
訴人主觀上縱無故意之責，亦具有過失之可歸責事由，被
上訴人依前揭消防安檢違法案件處理注意事項第4 點附表
一「違反消防法第六條第一項有關消防安全設備設置及維
護規定裁處基準表」附註規定限期改善，即難認其所定
改善期間有何違反比例原則或抵觸母法，是上訴人主張以
目前現況限期內改善根本不可能，每月一罰有失情理法，
因此望能予3年建立改善，目前上訴人所管理之區域共有5區，所有消防系統均已老化，且所列項目廠商不再生產根
本無法修繕，重新建置須龐大經費，又須花費2-3 年之時間。從招標、選商、施工、驗收，絕非如被上訴人所限1
個月期內能夠改善云云，容有未洽，要不可取，上訴人訴
請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。又本判決基礎已臻
明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經審核後，或
與本件爭點無涉，或對於本判決結果不生影響，爰無庸一
一再加論述等語，原審判決已詳述其論斷之依據。經核本
件上訴人就此部分之上訴理由，無非係重述其在原審提出
而為原審所不採之主張，並就原審取捨證據、認定事實之
職權行使，指摘其為不當，而非具體表明合於不適用法規
、適用法規不當或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首
揭規定及說明，應認此部分之上訴為不合法。
㈢綜上所述，原審判決就訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人之訴，依法自屬無誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，併就其上訴不合法部分，予以判決駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 10 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 林 秀 圓
法 官 李 明 益
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 1 月 10 日
書記官 劉 育 伶