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臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1044號
108年12月18日辯論終結
原 告 江素華
洪于婷
張慕萍
殷繼康
殷長佑
翁容玉
共 同
訴訟代理人 劉禹劭 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
何嘉福
柯賢城（兼送達代收人）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月25日府訴一字第1086102046號、府訴一字第1086102047號、府訴二字第1086101971號、108年4月24日府訴三字第1086102091號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告江素華所有門牌號碼臺北市○○區○○○路00號0樓之0建築物；
原告洪于婷所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000號00樓之0建築物；
原告張慕萍、殷繼康、殷長佑共有門牌號碼臺北市○○區○○○路00號00樓之建築物（權利範園殷繼康：30000分之20950；
張慕萍30000分之4525；
殷長佑：30000分之4525）；
原告翁容玉所有門牌號碼臺北市○○區○○○路00號0樓之0建築物（上開4建築物下合稱系爭建物），領有民國97年11月21日97使字第0469號使用執照。
系爭建物坐落土地位於臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）自翌日零時生效之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年細部計畫）、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）自翌日零時生效之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年修訂計畫）所編定使用分區「商業區」內，83年細部計畫、105年修訂計畫均明定系爭建物所在之商業區僅供一般商業使用，不得作住宅使用。
嗣因被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別先以106年4月27日北市都築字第10633332300號函、第10633332200號函（下合稱106年4月27日函）、106年4月28日北市都築字第10633328800號函（下稱106年4月28日函）、106年4月24日北市都築字第10633131800號函（下稱106年4月24日函）通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；
如現況已非住宅使用，請向稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課稅資料，如使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語。
後續被告雖曾分別以107年8月9日北市都築字第1076024494號函、第1076024492號函（下合稱107年8月9日函）、107年8月3日北市都築字第1076021862號函（下稱107年8月3日函）、107年8月8日北市都築字第1076023204號函（下稱107年8月8日函）通知原告將分別於107年9月4日、10日派員至現場會勘，惟屆期未獲原告配合無法進入。
被告又分別以107年9月14日北市都築字第1076037094號函、第1076037091號函（下合稱107年9月14日函）及107年9月11日北市都築字第1076035021號函、第1076035575號函（下合稱107年9月11日函）通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，仍然未獲回應。
被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反83年細部計畫、105年修訂計畫等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，分別以107年12月19日北市都築字第10760672092號函檢送同日期北市都築字第10760672091號裁處書、107年12月24日北市都築字第10760714152號函檢送同日期北市都築字第10760714151號裁處書、107年12月21日北市都築字第10760697612號函檢送同日期北市都築字第10760697611號裁處書、107年12月19日北市都築字第10760672082號函檢送同日期北市都築字第10760672081號裁處書（上開4份裁處書下合稱原處分）各處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠伊等使用系爭建物行為已完成都市計畫法第79條第1項之構成要件，僅屬狀態之繼續，而非行為之繼續，仍應於伊買受系爭建物時起算時效，自伊等買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。
㈡原處分違反法律保留原則及授權明確性原則：都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等規定並無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則。
縱認都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於臺北市土地使用分區管制自治條例內明訂，都市計畫法第39條亦明示都市計畫之管制措施應於臺北市都市計畫施行自治條例或其他自治條例中明定。
然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都市計畫施行自治條例並未限制商娛區不得作為住宅使用，自不應援引該條規定作為法律保留之根據。
觀諸他案之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案，及「潤泰京采」案，亦均係非住宅區作住宅使用之爭議，但臺北市政府卻極盡護航之能事，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不得做住宅使用之限制。
臺北市政府從來未依法公告限制系爭建物不得做住宅使用，且系爭建物並未妨礙商業之發展。
而105年修訂計畫亦未說明為何系爭建物做住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生。
原處分違反法律保留原則及授權明確性原則。
㈢原處分違反誠信原則及信賴保護原則：都市計畫法第79條明定之行政主體係臺北市政府，而非被告，只是臺北市政府委由被告執行，判別原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。
大彎北段商業宅現象存在已久，以行銷一般住宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐，然被告於該等建案申請核照、發照程序時，未依照法規確實做稽查，任由建商取得執照。
又伊依法向稅捐處申請變更為住家用稅率，而經該處依法同意變更，在105年8月4日監察院糾正臺北市政府後，伊向稅捐處申請變更稅率，稅捐處仍准許變更。
伊等於系爭建物設戶籍，戶政機關亦均無問題或提出質疑。
就此等臺北市政府機關行為，伊等當然亦會信賴。
伊取得系爭建物所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區亦無「不得做住宅使用」之文字限制，伊等理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，其信賴自值保護。
甚至，被告前代表人許志堅亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用，然被告嗣後以伊等適用住家用稅率為依據裁罰伊等，顯然違反誠信原則及信賴保護原則，況伊並無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之各項情形。
㈣原處分違反行政自我拘束原則：基於行政一體原則，不論係被告或稅捐處、戶政機關等單位，均為臺北市政府轄下機關，故就臺北市政府機關之行為，皆可做為人民信賴之行政慣例。
臺北市政府讓伊等長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰伊等，顯違反行政自我拘束原則。
此外，被告亦有長期放任之失職處。
㈤原處分違反比例原則及有利不利一體注意原則：關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷之查詢方式係土地建物登記簿謄本，然於107年3月5日起，伊經由土地建物登記簿謄本之調閱才足以知悉系爭建物主要用途是商業區系爭建物所坐落土地參考資訊檔欄位規定不能作為住宅使用；
另都市計畫使用分區之查詢為一般民眾比較少之查詢方式，係於104年9月1日起方得以查悉，且都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務，被告僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認伊等有違反都市計畫法情事，顯非適法。
另臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於伊購買使用系爭建物時點，是伊等依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止或依同條第4款規定，准許伊改為妨害較輕之使用，伊買受使用系爭建物時點早於105年修訂計畫，故伊等亦應得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定繼續為原有之使用。
故原處分直接禁止伊繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則，應予撤銷。
㈥原處分違反明確性原則：原處分未能說明伊在現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導伊變更稅率配合規避檢查之方式為之，業已然嚴重違反明確性原則。
又原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明，違反明確性原則。
㈦原處分違反法律不溯及既往原則：原處分所據之法令依據為105年修訂計畫、大彎北段裁處作業原則、104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）之都市計畫法第79條等，均在伊買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。
另依臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、94條，伊使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予伊等適當之補償。
㈧伊等並無故意或過失，亦無期待可能性：按都市計畫法第35條、都市計畫自治條例第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。
77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則其中第21條、第30條明文肯認商業區內亦得為住宅使用；
又82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第22條、第23條、第24條及第30條亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用。
該等規定均符合一般人民之認知，即商業區並未限制不得做為住宅使用。
伊等購買系爭建物，未獲告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係住商兩用，故伊等從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，實不具故意過失，亦無期待可能性。
㈨本件有行政罰法第8條但書之適用：伊等實難於短時間內依被告106年4月24日、27日、28日等行政指導函改善，故依本件情節，實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等語。
㈩並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原處分依都市計畫法第79條第1項處原告各10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：原告所有系爭建物坐落臺北市中山區金泰段105-4地號土地。
依臺北市政府83年細部計畫，明定街廓編號A2區係「供商業購物中心使用」，而非供住宅使用。
該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A2區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。
而系爭建物所坐落：臺北市中山區金泰段105-4地號土地，即係位於街廓編號A2區，故系爭建物確實不得供住宅使用。
又臺北市政府105年修訂計畫維持其92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年修訂計畫）關於系爭建物所在A2街廓不得供住宅使用之規定。
且系爭建物坐落土地臺北市中山區金泰段105-4地號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供商業購物中心使用，不得作住宅使用）」。
是以，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年細部計畫及92年修訂計畫所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，伊依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則之規定，以原處分處原告各6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：原告違反臺北市政府83年細部計畫及92年修訂計畫，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，伊依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
且伊並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。
至原告雖稱接收到之建案資訊均未載明不得作為住宅使用，反而一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非伊所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。
又原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北市政府稅捐稽徵處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。
且稅捐稽徵處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐稽徵處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束伊之效力可言。
另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。
又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。
原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。
另伊106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：臺北市政府83年細部計畫及92年修訂計畫已明定系爭建物所在A2街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；
嗣105年修訂計畫關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。
因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年細部計畫及92年修訂計畫即已規定，系爭建物分別於98年1月19日、99年2月26日、98年2月11日、98年5月12日、98年2月11日、98年1月19日登記為原告江素華、洪于婷、張慕萍、殷繼康、殷長佑、翁容玉所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
又「大彎北段裁處作業原則」僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。
另臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由伊行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。
故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
原告稱前揭105年修訂計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等語。
然如前述，83年細部計畫及92年修訂計畫已明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且105年修訂計畫案就此部分並無變更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：伊為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函之意旨，伊本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且伊係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
又依107年9月4日、10日現場使用情形訪視表影本記載，伊所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，管理員表示原告不在，而原告嗣後未依伊通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。
故伊係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。
伊已通知原告，將分別於107年9月4日、10日派員至系爭建物現場會勘。
依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達，故原告主張並未受伊合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。
另稅捐稽徵處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。
況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理等語，資為抗辯。
㈤本件並無違法性認識錯誤：原告在嗣經伊告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，原告應可認定在經伊告知有違規情形後，猶未改善違規情形，原告自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。
㈥按行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，然此期間，係自違反行政法上義務之行為終了時起算，此為行政罰法第27條第1項、第2項前段所明定。
本件原告係分別於98年1月19日、99年2月26日、98年2月11日、98年5月12日、98年2月11日、98年1月19日取得系爭建築物，依原告所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建築物作住宅使用超過3年，惟其迄至原處分作成時，仍將系爭建築物作為住宅使用，違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言（最高行政法院106年度裁字第1667號裁定、最高行政法院101年度判字第180號判決、臺北高等行政法院98年度訴字第2429號判決參照）。
㈦原告不適用臺北市土地使用分區管制規則第93條及第94條：依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函，有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94條「合法使用」定義如下：「臺北市土地使用分區管制規則第93條、第94條係為保障原有合法使用者之權益，並達到都市計晝之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者。
…」查系爭建物位於83年都市計畫案之A6街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告係於98年6月6日產權登記所有，故原告自不能以長年有違法情節，主張就系爭建物得依該自治條例繼續違法使用，故原告主張原處分違反誠信原則，不足採納等語，資為抗辯。
㈧並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有97年11月21日97使字第0469號使用執照存根暨附表（乙證卷第79-82頁）、系爭建物所在之都市計畫便民資訊－地籍套繪都市計畫使用分區圖（乙證卷第65頁）、108年7月15日列印之系爭建物所有權相關部別列印資料（乙證卷第9-22頁）、83年細部計畫（乙證卷第23-30頁）、105年修訂計畫（乙證卷第53-64頁）、原告江素華收受：被告106年4月27日函暨送達證書；
107年8月9日函暨送達證書；
107年9月14日函暨送達證書（原處分卷第1-10、15-20頁）、原告洪于婷收受：被告106年4月28日函暨送達證書；
107年8月3日函暨送達證書；
107年9月11日函暨送達證書（原處分卷第29-38、43-48頁）、原告張慕萍、 殷繼康 、殷長佑收受：被告106年4月24日函暨送達證書；
107年8月8日函暨送達證書；
107年9月11日函暨送達證書（原處分卷第57-76、81-96頁）、原告翁容玉收受：被告106年4月27日函暨送達證書；
107年8月9日函暨送達證書；
107年9月14日函暨送達證書（原處分卷第109-118、123-128頁）、被告現場使用情形訪視表暨相片（原處分卷第11-14、39-42、77-80、119-122頁）、原處分（原處分卷第21-28、49-56、97-108、129-136頁）、訴願決定（本院卷第38-85頁）影本等件在卷可稽，自堪認為真實。
經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告就系爭建物作為住宅使用違反83年細部計畫、105年修訂計畫之使用分區規定，是否有故意或過失？原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則及行政程序法第9、36、43條等規定？原告有無故意或過失？原告是否符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件？被告有無裁罰之權限？原處分是否逾越行政罰的裁處權時效？
五、本院之判斷：㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府；
……。」
第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」
第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」
第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」
第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。
……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」
第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。
（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」
第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰……。」
次按臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。
……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」
是臺北市政府就其有關都市計畫法第79條權限，業以104年4月29日公告委任被告辦理，並自公告之日起生效。
準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關。
原告主張：被告不具作成原處分之權源云云，不足採信。
㈡又按臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」
第10條之1第2款規定：「前條各使用分區限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。
……」另按大彎北段裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」
第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」
第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」
該作業原則係主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效行使裁量權，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願之行政成本所訂定之裁量基準。
又該統一裁罰基準係按違規情節態樣（依主要建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同之裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權之目的及範圍，且未增加法律所無之限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分之依據。
㈢準此，直轄市政府除本於地方制度法第18條第6款第1目規定，可擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，亦可基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。
而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用外，必要時更可依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用之必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物之使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用，再予劃分不同程度之使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。
此外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。
是以，臺北市土地使用分區中「商業區」之使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用，得於其所發布之都市計畫內增加「特定商業區」之使用類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別，亦即非所有「商業區」之建築物均可供作住宅使用，而應視其都市計畫之內容而定。
㈣原告就系爭建物之使用，確有過失違反83年細部計畫、105年修訂計畫之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，於法無違，未違反法律保留原則、有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則：⒈臺北市政府依都市計畫法第21條及內政部83年5月5日台內營字第8302817號函以83年6月1日公告83年細部計畫，繼依都市計畫法第23條，以105年11月9日公告核定105年修訂計畫。
而系爭建物係位於83年細部計畫、105年修訂計畫中街廓編號A2範圍內（乙證卷第31、63頁），依83年6月1日公告之83年細部計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定，已載明街廓編號A2商業區（供商業購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林陰綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，並以延續主要商業活動為原則，未容許供住宅（乙證卷第25、28頁），105年11月9日公告之105年修訂計畫，針對街廓編號A2之使用，除仍維持與前述83年細部計畫相同之商業區（供商業購物中心使用）外，僅再增列使用組別除不准許作住宅使用外，比照臺北市土地使用分區自治條例第三種商業區之使用組別（乙證卷第56頁），可見83年細部計畫、105年修訂計畫均有不准許位於商業區之系爭建物作為住宅使用之明文；
且各該細部計畫及修訂計畫均經被告依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知之程序。
堪認系爭建物所在位址確實係作商業區使用，且不得作住宅使用。
上述管制命令，係臺北市政府依據都市計畫法基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定之授權，為合理使用土地之必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，於83年細部計畫內所劃定「不得供作住宅使用」之特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原則並無違背。
原告主張原處分，違反法律保留原則等語，實不足採。
系爭建物所在位址既確實係作商業區使用，且不得作住宅使用。
而原告自承其購買系爭建物後，向來作為住宅使用，並申請自用住宅稅率等語（本院卷第287頁），足見原告已違反臺北市政府依都市計畫法發布之83年細部計畫、105年修訂計畫所定土地使用分區之管制命令，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定處罰及管制之要件。
被告認原告所有之系爭建物違規作住宅使用，核屬有據。
⒉次查，系爭建物之使用執照存根附表業已明白記載：使用分區：「商業區（供商業購物中心使用）」、地上1-11層用途：地上1層「一般零售業」、地上2-4層「金融保險業（不含銀行、合作社）」、地上5-11層「一般事務所」（乙證卷第79-80頁）；
參以被告曾分別以106年4月24日函、106年4月27日、106年4月28日函通知原告：系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐稽徵處現勘有供住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋稅；
系爭建物如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，該函業於106年5月5日、5月4日、4月27日、5月5日分別送達原告江素華、洪于婷、張慕萍、殷繼康、殷長佑、翁容玉，有送達證書附卷可稽（原處分卷第5、33、61-63、113頁）。
是原告江素華、洪于婷、張慕萍、殷~康、殷長佑、翁容玉分別至遲於106年5月5日、5月4日、4月27日、5月5日即當知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法，然原告卻未向被告查證確認，而續為住宅使用，難謂其無有應注意卻未注意之過失。
原告既有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，參酌系爭建物之主要建物面積分別為130.28平方公尺、131.22平方公尺、147.51平方公尺、130.28平方公尺、（乙證卷第9-22頁），面積100平方公尺以上，未達165平方公尺，屬於級距三，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對原告各裁處10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。
原告主張無故意或過失，亦無期待可能性云云，均無足取。
⒊又查被告除分別以106年4月24日函、106年4月27日、106年4月28日函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語外，又分別以107年8月3日函、107年8月8日函、107年8月9日函通知原告將分別於107年9月4日、10日派員至系爭建物現場勘查，並於該等函文均已送達原告；
然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查，被告再以107年9月11日函、107年9月14日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，該等函文亦已送達原告，仍然未獲回應。
足見被告已多次給予原告改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能保障原告之合法權益，加上原處分已經詳細記載原告之違規事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間之教示條款等等，此外，被告係於都市計畫法第79條第1項所規定6萬元以上30萬元以下之範圍內，依大彎北段裁處作業原則之級距三裁處原告各罰鍰10萬元。
堪認原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則。
㈤原處分並未違反信賴保護原則：⒈按人民主張信賴保護，須符合：⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。
⑵信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。
⑶信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形要件（最高行政法院106年度判字第427號判決可資參照），缺一不可。
原告主張有信賴基礎者，無非以稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅等，使原告信賴系爭建物可供作住宅使用云云，惟查，稅捐處僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法之主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職之當然之理。
況房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐處核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐處加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐處核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。
另所謂「使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領之建築執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「一般事務所」，並無得予作為住宅使用之記載，此觀被告提出系爭建物建案之使用執照及存根附表附卷即明（乙證卷第79-80頁）。
準此，臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載。
倘原告買受系爭建物時，有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物不得作為住宅使用；
惟倘原告買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照，則原告亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物得作為住宅使用之信賴基礎可言。
⒉又原告為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有遵守之義務。
是以，尚難謂因被告未事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。
系爭建物之登記謄本及所有權狀係地政機關依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故原告不得以系爭建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。
㈥原處分未違反法規不溯及既往原則：⒈按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，原則上不得適用。
所謂事件，係指符合特定法規構成要件之全部法律事實；
所謂發生，係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。
又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。
是除非立法者另設法律有溯及適用之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，或設限制新法於生效後適用範圍之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577號及釋字第620號解釋理由書參照）。
⒉經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年細部計畫即已明定系爭建物所在街廓編號A2區是「商業區（供商業購物中心使用）」，未容許供住宅使用（乙證卷第25、28頁）；
92年修訂計畫及105年修訂計畫就此部分均未變更，僅增列使用組別除不准許作住宅使用外，比照臺北市土地使用分區自治條例第三種商業區之使用組別（乙證卷第36、56頁），已如前述。
而系爭建物係分別於98年1月19日、99年2月26日、98年2月11日、98年5月12日、98年2月11日、98年1月19日登記為原告江素華、洪于婷、張慕萍、殷繼康、殷長佑、翁容玉所有，自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。
又臺北市政府於106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。
從而，被告依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及大彎北段裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。
至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。
原告主張原處分之法令依據為臺北市政府105年11月9日公告之105年修訂計畫及106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日之權限委任公告，均係原告購買系爭建物事實終結後之新法規範，故原處分以新法對於已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國之要求云云，均屬誤解，自不足採。
㈦被告之裁處權並未罹於時效消滅：原告主張其買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續，而非行為之繼續，自原告買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效，原處當屬違法云云。
惟查：⒈按「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。
（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。
但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」
行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。
準此，行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終了時起算。
又所謂行政法上之「狀態責任」，係以負責任之觀點，課予對「物之狀態」具有事實管領力之人排除危險、回復安全之義務，至於負有「狀態責任」之義務人為何，則應依法律規定之意旨定之。
都市計畫法第79條第1項規定，係以都市計畫範圍內之土地及建築物使用管制為中心所課予之義務類型，屬於典型之「狀態責任」。
易言之，臺北市都市計畫範圍內商業區之建築物所有權人、使用人或管理人，即為都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」之義務人，其等對建築物之使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制之「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生使用，負有排除之義務。
若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物之狀態保持義務」，被告自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止為違法使用。
⒉查原告為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物之違法狀態應予排除，然原告自承迄今系爭建物仍作住宅使用，未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，揆諸前揭說明，被告之裁處權並未罹於時效消滅。
原告此部分之主張，容屬其一己主觀之法律見解，並無足採。
㈧原告主張系爭建物得繼續違法使用，原處分有違誠信原則云云，按臺北市土地使用分區管制自治條例第93條規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列3類：一、第1類：嚴重破壞環境品質者：……二、第2類：與主要使用不相容者：……三、第3類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前2類者。」
第94條規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：一、第1類、第2類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或遷移。
二、第3類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。
三、第1類與第2類於停止使用滿1年及第3類於停止使用滿2年者，不得再繼續為原來之使用。
四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。
五、原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。」
細譯前開條文，可知該等條文規定乃針對上開分區管制自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，以保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定；
有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者（臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號令參照）。
查系爭建物位於83年都市計畫案之A2街廓商業區，早已載明不得供作住宅使用，而原告於98年6月6日登記所有，核與上開規定規範之情節有間，原告上開主張，不足採認。
㈨原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」之要件：⒈按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。
但按其情節，得減輕或免除其處罰。」
其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。
然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。
二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。
三、參考刑法第16條。」
由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。
而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，即學說上所稱之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己之行為究係違反何法規規定有所認知。
是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。
至所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」之情況，可參酌刑法第16條「除有正當理由而無法避免者外，不得因不知法律而免除刑事責任。」
之規定。
⒉臺北市政府於原告購買系爭建物前，即已發布系爭都市計畫，規定該建物所坐落之系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，自負有按臺北市政府所發布之都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務，且被告業已先後數次通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述，則原告按其應有之認知理當知悉其行為有違法之可能。
從而，原告不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，自不構成同條但書「得減輕或免除處罰」之要件。
六、綜上所述，被告查認原告就系爭建物作為住宅使用之行為，違反83年細部計畫、105年修訂計畫規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告各10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。
訴願決定予以維持，亦無不合。
原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮
法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 1 月 15 日
書記官 劉道文
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