臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴,1221,20200102,1


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臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1221號
108年12月5日辯論終結
原 告 黃祥麟
訴訟代理人 沈明欣 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 邱昱程
陳文章
上列當事人間醫師法事件,原告不服衛生福利部中華民國108年5月16日衛部醫字第1081662916號覆審決議,提起行政訴訟,本院判決如下:

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要:原告為新北市「佑祥牙醫診所」之負責醫師,於民國102年6月起至103年10月22日間,於診所內聘僱容留非具牙醫師資格者單獨執行醫療行為,再由原告具名於病歷資料上記載參與診療及治療情形,持向中央健康保險署(下稱健保署)行使以詐取保險醫療費用之給付,犯行使業務登載不實文書、準文書及詐欺取財罪,經臺灣新北地方法院於105年8月8日以105年度醫訴字第3號刑事判決(下稱系爭刑事判決)處有期徒刑1年6月,緩刑5年,緩刑期間交付保護管束,並應於判決確定後3月內向檢察官指定之公庫支付新臺幣(下同)35萬元,以及向檢察官指定之政府機關(構)、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體提供100小時之義務勞務確定。

嗣被告所屬衛生局以原告有醫師法第25條第2款「利用職務機會之犯罪行為,經判刑確定」之規定,將原告移送懲戒,經被告所屬醫師懲戒委員會以107年5月8日新北府衛醫字第1070826864號決議書決議處原告「停業2個月,併處1年內接受額外繼續教育學分60小時(包含醫學倫理及醫事法律課程各30小時)」,被告乃以107年5月8日新北府衛醫字第1070826864號函檢附上開決議書(下稱原處分)予原告,通知原告其擔任負責人之「佑祥牙醫診所」應一併辦理停業。

原告不服,循序提起行政爭訟。

二、原告起訴主張:原告就本件犯罪行為已繳回全部所得,另支付公庫35萬元,並提供100小時義務勞務,於緩刑期間內交付保護管束,健保署另對原告作成停止特約2個月之處分,業已執行完畢,上開處罰已足達成警示糾正之效,如再以原處分對原告處停業2個月並接受60小時義務教育學分之懲戒,對原告而言實屬過重,不符比例原則,且有違一事不二罰原則等語。

為此聲明求為判決撤銷覆審決議及原處分。

三、被告則以:系爭刑事判決內容為刑事罰,健保署所為停止特約處分係屬違約罰,本件原處分係屬懲戒罰,三者法律依據、規範目的、構成要件、種類、內容、對象均不相同,並無一事多罰之疑慮。

況被告已給予原告6個月的時間以安頓員工與病患,原告尚無從以影響病患權益為由主張免受懲戒等語。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院判斷如下:

(一)按醫師有「利用業務機會之犯罪行為,經判刑確定」之情事者,由醫師公會或主管機關移付懲戒;

懲戒之方式包括:警告、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修、限制執業範圍或停業1個月以上1年以下、廢止執業執照、廢止醫師證書。

其性質不相牴觸者,得合併為一懲戒處分,為醫師法第25條第2款、第25條之1所明定。

至於醫師經移付懲戒,是否該當應付懲戒事由及所對應之法律效果,乃為醫師懲戒委員會所判斷裁量,如有逾越或濫用之情事,行政法院得為合法性監督,但審查密度如何,因事件不同而有異,並應視組織及程序是否完備,判斷政策性及專業性高低而有不同。

醫師業務本即具有高度專業性,醫師充任業務是否有該當懲戒事由,必須由具有該本門專門知識者及相關法律知識之專家判斷,故而,醫師法第25條之2第5項就職司醫師懲戒之懲戒委員會及覆審委員會,訂有遴選標準及比例,而就懲戒之發動,受懲戒當事人之程序保障及相當於審級之救濟,並於同法第2項、第3項訂有明文,關於懲戒委員會及覆審委員會其餘設置及審議細節,同條第6項亦授權主管機關制訂醫師懲戒辦法以規範。

顯然醫師法已設置結構上為合議制之懲戒委員會及覆審委員會,使其成員具有類似鑑定事實之專業能力,且能反應不同之社會多元理念並依照法定程序行使職權,上開委員會對法律解釋或涵攝所得並具體化其法律效果,行政法院自應尊重。

因此,醫師懲戒委員會及覆審委員會對於醫師是否有醫師法上應付懲戒事由以及相對應之法律效果選擇,只要無基於錯誤之事實,或有與事件無關之考量,或違背一般公認之價值判斷標準者,或組織不合法、未遵守法定程序,未予當事人應有之程序保障外,行政法院採取低密度審查標準,合先敘明。

(二)又,上開醫師法對醫師特定行為所為之裁罰性不利處分,法文雖謂之「懲戒」。

不過,一般而言,學界對於懲戒罰之理解,有廣狹之分,狹義者,限於對特別權力關係下之人所為之處罰,如對公務員、軍人及學生之懲戒;

廣義者,則除特別權力關係之人外,尚擴及對專門職業者,例如會計師、律師、建築師、技師等之懲戒;

如採廣義之見解,凡對於此等專門職業及技術人員所為之懲戒罰,將被排除於行政罰法適用範圍之外。

然觀諸行政罰法第1條之立法說明,雖稱:「依本條規定,本法所稱之行政罰,係指行政秩序罰而言,不包括行政刑罰及執行罰在內。

至懲戒罰與行政罰之性質有別,懲戒罰著重於某一『職業內部秩序』之維護,故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰,從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。」

然另謂:「另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的,則是否具有行政秩序罰性質,而屬本法第二條之範疇,應由其立法目的、淵源等分別考量。」

準此,對於專門職業及技術人員之「懲戒」,不應望文生義,當然將其排除於行政罰法適用範圍之外,毋寧仍應視此等特定身分之人有無違反行政法上義務,而非僅是違反內部紀律之特別規定,以及對其所為之懲戒處分是否具有裁罰性,而非僅是內部紀律之維持而定。

基此,本件原處分係以原告有醫師法第25條第5款所示利用業務機會之犯罪行為作為前提,並就其特殊犯罪行為之情節,相應以「停業」及「接受教育學分」等具有裁罰性之處分,而由醫師法之直轄市、縣(市)主管機關所設置之醫師懲戒委員會決議,送由主管機關執行(醫師法第25條之2第1項、第4項、醫師懲戒辦法第2條第1項參照);

而非以原告為醫師公會會員身分,有違反公會章程所規定之內部紀律為由,經公會依章程、理事會、監事或會員(代表)大會而決議處分(醫師法第41條參照),如解除其公會會員身份等。

據此,原處分應定性為行政罰。

(三)承上,原處分既定性為行政罰,即有行政罰法之適用。關於一行為同時觸犯刑罰與行政罰之競合情形,行政罰法第26條第1項本文明揭採刑罰優先原則,此基於刑罰對人民處罰強度及權益干涉較強,刑罰程序較為慎重嚴謹,故依刑事法律處罰,即足以達到制裁目的,不再處以行政罰中之「罰鍰」;

但同條第1項但書則另揭示,其他種類行政罰不受刑事優先的影響,優先只有罰鍰部分,其他種類之不利裁罰處分因兼具維護公共秩序之作用,另有「其他行政目的」,仍可併罰之。

至於行政契約中違約效果之規定,乃契約兩造之合意,即使當事人因違約而受他造為處罰性待遇,與國家基於法律規定而對人民施以行政罰之性質迥然有異,權源不同,是而,一行為同時該當行政罰構成要件及行政契約違約要件,二者效果自可併行。

(四)經查,原告為新北市「佑祥牙醫診所」之負責醫師,於102年6月起至103年10月22日間,從事如事實欄所載利用業務機會犯罪之行為,經判刑確定,有系爭刑事判決在卷可憑;

原告有該當醫師法第25條第2款應移付懲戒事由無疑。

被告所屬醫師懲戒委員會依原告經法院判決刑度之高低,參酌「新北市政府醫師懲戒常見案件裁罰參酌表」,而為「停業2個月,併處1年內接受額外繼續教育學分60小時 (包含醫學倫理及醫事法律課程各30小時)」處分之決議,亦有卷附107年4月17日被告所屬醫師懲戒委員會開會通知單、議程、會議紀錄、出席委員及出席醫師簽到單、被告所屬衛生局違反醫師法案件移付懲戒書、委員書面審查意見書2件等可按(附本院卷第79頁至第100頁)。

核其決議之組織及程序於法並無不合(醫師懲戒辦法第3條委員人數設置、第8條通知移付懲戒人到場陳述意見、第9條委員2人先行審查、第12條審議及決議之出席及同意比例等規定參照),且無基於錯誤之事實,或與事件無關之考量,更無違背一般公認之價值判斷標準,作成懲戒決議,交由被告對外以原處分執行之,自無違法可言。

(五)原告爭執其因同一行為已受刑事罰,又遭健保署停止健保特約2個月,原處分再為行政處罰,有違一事不二罰原則,且屬過當,而有違比例原則云云。

然則,原處分雖屬行政罰,但處分內容並非罰鍰,兼具其他行政目的,是同一行為經刑事處罰後,仍可以原處分併罰之。

再者,原告與健保署簽訂契約對民眾提供醫療給付,以向健保署取得醫療費用給付,乃為兩造合意之行政契約,原告因違反契約內容而遭停止特約2個月,無非停止健保署對原告醫療行為之對待給付,並未禁止原告從事醫療行為而向醫療對象收取費用,與原處分處以停業等行政罰之內容也完全不同,本可併行,業如前述。

是而,原處分於刑事罰及行政契約違約效果之外,再為停業及再教育之決定,無違一事不二罰原則。

至於,原告一行為經刑事處罰及當受健保特約違約不利效果,本為被告所屬醫師懲戒委員會所知悉而引為裁量基礎,爰以法院刑事判決就其行為判處刑度之高低,依「新北市政府醫師懲戒常見案件裁罰參酌表」所示基準處以停業2個月及再教育60小時處分,更與一般公認之價值判斷無違,原告未具體指出該委員會判斷基礎有何錯誤,或有何與事件無關之考量,泛指原處分違反比例原則,要屬無據。

五、綜上,原告主張均無可採。原處分認事用法,並無違誤,覆審決議遞予維持,亦無不合,原告訴請撤銷,為無理由,應予駁回。

據上,本件原告之訴為無理由,依行政訴訟法第98條第1項前段,判決如主文。

中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 程怡怡
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出委任書。
(行政訴訟法第241條之1第1項前段)
四、但符合下列情形者,得例外不委任律師為訴訟代理人。
(同條第1項但書、第2項)
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者,得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件,上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件,上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一,經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件,具備會計師資格者│
│  ,亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件,具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時,其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形,而得為強制律師代理之例外,上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
書記官 李芸宜

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