臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴,1275,20200102,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1275號
108年12月19日辯論終結
原 告 儷都國際有限公司

代 表 人 楊天仁（董事）
訴訟代理人 陳又寧 律師
複代理人 蔡嘉晏 律師
訴訟代理人 陳守煌 律師
複代理 人 黃雅惠 律師
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科（縣長）
訴訟代理人 謝月媛
張雪會
李美惠 律師
上列當事人間健康食品管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國108年8月30日衛部法字第1080016364號、108年10月8日衛部法字第1080019489號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告為販售「喜樂纖」（健康食品許可證字號：衛部健食字第A00339號，品名：喜樂纖膠囊）健康食品及「墨墨黑」、「纖先暢」、「聰蓉活力飲」、「醇萃皙飲」、「蔬暢輕飲」、「爆燃SO素王」、「醇養妍」、「白藜蘆醇」、「果蔬暢爆燃飲」等食品，於新臺北有線電視35頻道momo購物2台等電視媒體或電腦網站刊播廣告，內容述及：「……長期食用所以讓我可以不必節食，也不會有副作用……有效阻斷體脂肪形成……減輕動物體重……降低總膽固醇……降低肝脂質含量……」等詞句刊播媒體、頻道、網址、查獲日期及違規詞句等詳如附表1），經新北市政府衛生局等查獲，移由原告登記所在地之被告所屬衛生局辦理。

案經被告審認「喜樂纖」健康食品廣告有虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍；

「墨墨黑」等食品廣告內容涉及虛偽不實、誇張之內容，原告分別違反健康食品管理法第14條第1項、食品安全衛生管理法第28條第1項規定，爰依健康食品管理法第24條第1項第1款、食品安全衛生管理法第45條第1項規定，以108年1月28日府授衛食藥字第1088550045號等49件行政處分書（詳如附表1，下合稱原處分1）共處原告新臺幣（下同）488萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願，遭衛生福利部108年8月30日衛部法字第1080016364號訴願決定（下稱訴願決定1）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

（二）原告為販售「喜樂纖」（健康食品許可證字號：衛部健食字第A00339號，品名：喜樂纖膠囊）健康食品及「爆燃SO素王」、「墨墨黑」、「纖先暢」、「聰蓉活力飲」、「醇萃皙飲」、「蔬暢輕飲」、「醇養妍」、「白藜蘆醇」等食品，於臉書、DV笛絲薇夢等網站及電視媒體刊播廣告，內容述及：「4個月瘦8公斤就是吃這個，抑制食慾效果很好……體脂真的有下降，我瘦了6公斤了，體重降低16.4％，肝臟脂肪降低23.5％，減少脂肪吸收，廢物順暢排除又有飽足感，不管你怎麼吃喜樂纖都能發揮，抑制體脂轉化、抑制吸收，促進代謝……長期食用……不必節食……不會有任何副作用……有效阻斷體脂形成……飯前30分鐘……可達抑制食慾……專門針對體脂肪的喜樂纖S秘方終於慢慢瘦回之前的模樣……」、「……47歲性感熟女鍾麗緹代言62→52變身奇蹟……何篤霖52歲BeforelOO公斤/After88公斤-12公斤（使用前/後對照圖）……為什麼鍾麗緹即使到了50歲，代謝趨近於0的年紀，她可以在3個月的時間內掉10公斤？為什麼何篤霖可以在3個月的時間，過了50歲的年紀瘦了12公斤？……這1包裡面48％濃度的SO素……現在鍾麗緹吃的這一個！超級SO素～48％濃度！她狂減10公斤！……醫師掛保證8週的時間最少15-20KG！！……再加一盒體驗10天份我們挑戰4公斤！……藝人61歲艾偉2個月……我大概1年沒有秤，一秤～91！！把我嚇的～差很多！給我2個月減肥，減肥成功就接這個，所以我這2個月減8公斤（Before/After對照圖）」等詞句（刊播媒體、頻道、網址、查獲日期及違規詞句等詳如附表2），經新北市政府衛生局等查獲，移由原告登記所在地之被告所屬衛生局辦理。

案經被告審認「喜樂纖」健康食品廣告有虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍；

「爆燃SO素王」等食品廣告內容涉及虛偽不實、誇張之內容，原告分別違反健康食品管理法第14條第1項、食品安全衛生管理法第28條第1項規定，爰依健康食品管理法第24條第1項第1款、食品安全衛生管理法第45條第1項規定，以108年2月19日府授衛食藥字第1088550120號等10件行政處分書（詳如附表2，下合稱原處分2）共處原告224萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願，遭衛生福利部中華民國108年10月8日衛部法字第1080019489號訴願決定（下稱訴願決定2）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）食品安全衛生管理法第28條第1項「不實」、「誇張」、「易生誤解」，以及健康食品管理法第14條第1項「虛偽不實」、「誇張」等規範性概念違反法律明確性原則，於被告為原處分1及原處分2時又無具體化之行政命令、規則可資遵循，使人民無從預見其廣告創意是否為法規範所允許，違反憲法第23條之明確性原則，且侵害原告受憲法第11條所保障之言論自由： 1、我國食品安全衛生管理法第28條、健康食品管理法第14條第1項前段，固以「不實」、「誇張」、「易生誤解」、「虛偽不實」等內容為裁罰之行為態樣，然並未將「合理消費者因此而受欺騙、誤導」作為規範要件，於被告為原處分1及原處分2時亦缺乏下位階之法規命令、行政規則就前揭行為態樣之判斷基準再為具體闡釋，使人民無從事前預見何種言論可能被認定是不實誇張易生誤解，或虛偽不實，而落入裁罰範圍，實有違法律明確性原則而有違憲疑義。

2、食品安全衛生管理法部分，於被告為本件如原處分1及原處分2所示之裁罰處分時，主管機關固發布有「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」（下稱認定基準），採用「原則性」規範方式，並適度放寬可敘述之標示、用語，作為同條第1項「不實、誇張或易生誤解」之認定基準，該認定基準非直接對外發生法規範效力之行政規則，位階過低，不得作為限制人民基本權利之直接依據，且「例句式」之裁罰標準未臻明確，過於僵化、機械性，使人民不知何所遵循，不符明確性原則，而有侵害言論自由疑義。

3、健康食品管理法部分，現行法制下亦無其他法規命令、行政規則可資參考，則立法者、主管機關未再以下位階之法規範就「虛偽不實」、「誇張」之判斷基準再為具體闡釋，使人民無從事前預見何種言論可能被認定是「虛偽不實」或「誇張」而落入裁罰範圍，實有違法律明確性原則而有違憲疑義。

（二）原告本件受裁罰之廣告無「詐欺性」，被告依食品安全衛生管理法第28條、健康食品管理法第14條予以裁罰，認事用法有所違誤；

且被告於原處分1及原處分2中卻均未敘明獲致結論之原因、涵攝過程，有處分未附理由之違法，應予撤銷：以現今社會網路極度普及與消費大眾智識水準而言，本件「醇養妍」、「醇萃皙飲」、「纖先暢」、「蔬暢輕飲」、「聰蓉活力飲」、「墨墨黑」食品廣告、「喜樂纖」健康食品廣告，內容均有所本，皆為通常人可理解之詞句，並無誇張、虛偽不實、易生誤解之情。

然被告未解釋渠所擷取之廣告段落有何「誇張」、「虛偽不實」、「易生誤解」之處，其係依該認定基準之何項規範為裁罰之基礎？對於構成要件之涵攝過程為何？對於廣告創意與違法之認定界線為何？認事用法之論理附之闕如，使原告無從知悉被告獲致結論作成裁罰處分之原因，亦致司法機關無從事後審查，故如原處分1及原處分2均有認事用法顯有違誤、處分未附理由之明顯違法，自應予撤銷。

（三）被告於原處分1及原處分2中，將原告於106年9月起至107年9月間，就同一產品於同一平台刊播廣告之單一行為，於108年間認定為多次違法行為，有違反一行為不二罰原則之違誤，應予撤銷：原告就同一產品於同一平台刊播廣告之行為，雖於106年9月至107年9月間陸續遭到監控、檢舉，惟於廣告託播後，原告即未曾更改廣告內容，故各該廣告實係出於一次委託他人刊播廣告以銷售同一產品之行為決意。

縱認原處分1及原處分2之廣告已違反食品安全衛生管理法第28條、健康食品管理法第14條規定，如考量行為人託播廣告之決意、此決意表現於外之舉動次數、行為之危害等因素，應認定原告所為多次利用廣告以達招徠銷售目的之行為，係出於違反同一行政法上義務之單一意思，在法律上應評價為一行為。

詎被告不察，逕以原告廣告受檢舉日期、刊播平台認定行為數，並遲於接獲檢舉後約半年至一年半之108年1月、2月始陸續為原處分1及原處分2，有違反一行為不二罰原則之違誤。

（四）綜上所述，聲明求為判決： 1、訴願決定1及原處分1均撤銷。

2、訴願決定2及原處分2均撤銷。

3、訴訟費用由被告負擔。

三、本件被告抗辯：

（一）原告接獲被告之原處分1及原處分2後，已經明白被告裁罰之法令依據及實務判定行為數認定基準，被告裁罰原告之違法行為，原處分1及原處分2詳載事實、處分理由及法令依據，並未違反行政程序法第96條規定。

（二）廣告言論自由是否包含在憲法第11條之言論自由，非被告權屬，非本案爭點，被告依法行政，並無違誤：被告依據食品安全衛生管理法、健康食品管理法及裁罰當時之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」等法令，作出原處分1及原處分2，依法行政，並無違法可言。

上開法令的主管機關衛福部，甚至以例如等文字明確說明，法令內容明確，並無違反法律明確性原則。

（三）原處分1及原處分2並無違反一行為不二罰原則。 1、依行為數認定標準第3條訂定理由中特別強調「為避免民眾受違法廣告影響認知產生健康、財產等損害，考量不同產品品項、廣告版本（廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介及刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，故應分別計次違法行為，按次處罰至其停止刊播為止，方能符合社會通念及政府遏止違規廣告之制裁意義」、「廣告傳播媒介多元化，不同之電視頻道係以不同顧客群為訴求主體，並具不同閱聽族群，故屬不同媒介傳播，應以數行為認定，不同之電台頻道、報紙版次、雜誌期數、網頁網址、車輛、文案（如：看板、廣告牌、海報等）張貼處所、傳單發送者等行為數認定，亦同。」

，申言之，於食品、健康食品廣告判斷行為數，除應依行為數認定標準第3、4條之標準外，並應特別考量「民眾認知之侵害情況」，及「收視（接收廣告內容）族群、閱聽族群」綜合判斷。

2、最高行政法院前揭決議係針對藥事法第65條規定；

「非藥商不得為藥物廣告。」

違反該規定者之行為數如何評價所為之決議，且無法律或法規命令就如何認定違反藥事法第65條之行為數為規定，與原告係違反食品安全衛生管理法及健康食品管理法，已有法律位階之法規命令就行為數之認定為規定，並不相同。

且管理藥品與食品所依據之法律不同，難以援引類比。

（四）綜上所述，聲明求為判決： 1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：

（一）按「為加強健康食品之管理與監督，維護國民健康，並保障消費者之權益，特制定本法；

本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」

「健康食品之標示或廣告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容。」

「健康食品之標示或廣告，不得涉及醫療效能之內容。」

「健康食品業者違反第14條規定者，主管機關應為下列之處分：1、違反第1項規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。

2、違反第2項規定者，處新臺幣40萬元以上2百萬元以下罰鍰。」

健康食品管理法第1條、第14條第1項、第2項、第24條第1項第1款、第2款分別定有明文。

次按食品安全衛生管理法第28條第1項、第2項規定：「（第1項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。

（第2項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」

第45條第1項規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上4百萬元以下罰鍰；

違反同條第2項規定者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以下罰鍰；

再次違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；

經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄。」

第55條之1規定：「依本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央主管機關定之。」

（二）次按改制前行政院衛生署（現為衛生福利部）101年9月28日署授食字第1013000020號發布，嗣於103年1月7日修正之認定基準第3點規定：「涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：(一)使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形例句：治療近視。

恢復視力。

防止便秘。

利尿。

改善過敏體質。

壯陽。

強精。

減輕過敏性皮膚病。

治失眠。

防止貧血。

降血壓。

改善血濁。

清血。

調整內分泌。

防止更年期的提早。

2.宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句：解肝毒。

降肝脂。

3.宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：例句：消滯。

降肝火。

改善喉嚨發炎。

祛痰止喘。

消腫止痛。

消除心律不整。

解毒。

4.涉及中藥材之效能者：……。

5.引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能：……。

(二)使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。

強化細胞功能。

增智。

補腦。

增強記憶力。

改善體質。

解酒。

清除自由基。

排毒素。

分解有害物質。

改善更年期障礙。

平胃氣。

防止口臭。

2.未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。

增加血管彈性。

3.涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。

預防乳房下垂。

減肥。

塑身。

增高。

使頭髮烏黑。

延遲衰老。

防止老化。

改善皺紋。

美白。

纖體（瘦身）。

4.引用本部部授食字號或相當意義詞句者：……。」

查前開認定基準係衛生福利部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食安法規定，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能所訂定，就第3點有關「涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定標準」，為協助下級機關正確涵攝構成要件事實、適用法律，而訂頒之解釋性行政規則，經核符合食品安全衛生管理法第28條規範意旨，未對人民之權利行使增加法律所無限制，於法律保留原則無違，自得予以適用（最高行政法院107年度判字第629號判決意旨參照）。

（三）本院經核原處分1並無違誤，玆分述如下：1.經查：原告經查獲於附表1所述日期、有線電視頻道及網址刊播「喜樂纖」健康食品廣告及「墨墨黑」、「纖先暢」、「聰蓉活力飲.醇萃皙飲.蔬暢輕飲」、「爆燃so素王「醇養妍」、「白藜蘆醇」、「果蔬暢爆燃飲」等食品廣告，內容述及附表1違規詞句欄所載詞句，且原告出具之陳述意見書坦承上開廣告為其所刊登，此有新北巿政府衛生局等單位函文、廣告監控截取畫面、網路截圖資料、電視或網路疑似違規廣告監控表、原告公司基本資料及原告出具之陳述意見書等附於原處分卷可稽（見原處分卷第1頁至第1631頁，證物明細詳如附表3）。

2.從而，被告審認「喜樂纖」健康食品廣告有虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍；

「墨墨黑」等食品廣告內容涉及虛偽不實、誇張之內容，原告分別違反健康食品管理法第14條第1項、食品安全衛生管理法第28條第1項規定，爰依健康食品管理法第24條第1項第1款、食品安全衛生管理法第45條第1項規定，以原處分1共處原告488萬元罰鍰，揆諸前揭定及說明，並無違誤。

又被告作成原處分1時，一般食品係以食品安全衛生管理法第28條及第45條，處罰最低罰鍰一個行為數是處罰4萬元；

健康食品則係依照健康食品安全法第14條規定，處罰最低罰鍰一個行為數是處罰10萬元，均係處罰最低之罰鍰，並無裁量怠惰及裁量濫用之情事，亦無未審酌行政罰法第18條第1項之情形。

3.然查：附表1所示之廣告，其中部分食品廣告內容述及感冒狀況減緩、抗病毒、抗發炎、抗過敏、抑制癌症發生等多種醫療的功效，已涉療效能，違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定；

另「喜樂纖」健康食品廣告部分係內容述及該產品可降低肝臟脂質及總膽固醇，亦涉及醫療效能，違反健康食品管理法第14條第2項規定，被告本應分別以違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定、健康食品管理法第14條第2項規定，依食品安全衛生管理法第45條第1項規定（60萬元以上500萬元以下罰鍰）及健康食品管理法第24條第1項第2款規定（40萬元以上2百萬元以下罰鍰）裁處原告，惟被告僅以違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定（4萬元以上400萬元以下罰鍰）、健康食品管理法第14條第1項規定（10萬元以上50萬元以下罰鍰）論處原告，雖有未洽，然基於不利益變更禁止原則，原處分1仍應予維持，併此敘明。

（四）本院經核原處分2並無違誤，玆分述如下：1.經查：原告經查獲於附表2所述日期在臉書、DV笛絲薇夢等網站及電視媒體刊播「喜樂纖」健康食品廣告及「墨墨黑」、「纖先暢」、「聰蓉活力飲」、「醇萃皙飲」、「蔬暢輕飲」、「爆燃SO素王」、「醇養妍」、「白藜蘆醇」等食品廣告，內容述及附表2違規詞句攔所載詞句，經原告出具之陳述意見書坦承系爭廣告為其所刊登，此有新北巿政府衛生局等單位函文、廣告監控截取畫面、網路截圖資料、電視或網路疑似違規廣告監控表、原告公司基本資料及原告出具之陳述意見書等附於原處分卷可稽（見原處分卷第1632頁至第2145頁，證物明細詳如附表4）。

2.從而，被告審認「喜樂纖」健康食品廣告有虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍；

「爆燃SO素王」等食品廣告內容涉及虛偽不實、誇張之內容，原告分別違反健康食品管理法第14條第1項、食品安全衛生管理法第28條第1項規定，爰依健康食品管理法第24條第1項第1款、食品安全衛生管理法第45條第1項規定，以原處分2共處原告192萬元罰鍰，揆諸前揭定及說明，並無違誤。

又被告件成原處分2時，一般食品係以食品安全衛生管理法第28條及第45條，處罰最低罰鍰一個行為數是處罰4萬元；

健康食品則係依照健康食品安全法第14條規定，處罰最低罰鍰一個行為數是處罰10萬元，均係處罰最低之罰鍰，並無裁量怠惰及裁量濫用之情事，亦無未審酌行政罰法第18條第1項之情形。

3.然查：附表2所示之廣告，其中部分食品廣告內容述及防止便秘、抗心血管疾病、水腫、減少細胞發炎等多種功效，已涉及醫療效能，違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定；

另「喜樂纖」健康食品廣告部分內容述及該產品可降低肝臟脂質及總膽固醇，亦涉及醫療效能，違反健康食品管理法第14條第2項規定，被告本應分別以違反食品安全衛生管理法第28條第2項規I定、健康食品管理法第14條第2項規定，依食品安全衛生管理法第45條第1項規定（60萬元以上500萬元以下罰鍰）及健康食品管理法第24條第1項第2款規定(40萬元以上2百萬元以下罰鍰）裁處原告，被告僅以違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定（4萬元以上400萬元以下罰鍰）、健康食品管理法第14條第1項規定（10萬元以上50萬元以下罰鍰）論處原告，雖有未洽，然基於不利益變更禁止原則，原處分2仍應予維持，併此敘明。

4.原告主張：原告本件受裁罰之廣告無「詐欺性」，被告依食品安全衛生管理法第28條、健康食品管理法第14條予以裁罰，認事用法有所違誤云云，不足採信。

（五）原告又主張：食品安全衛生管理法第28條第1項「不實」、「誇張」、「易生誤解」，以及健康食品管理法第14條第1項「虛偽不實」、「誇張」等規範性概念違反法律明確性原則，於被告為本件處分時又無具體化之行政命令、規則可資遵循，使人民無從預見其廣告創意是否為法規範所允許，違反憲法第23條之明確性原則，且侵害原告受憲法第11條所保障之言論自由云云。

惟查：1.憲法第11條保障人民之言論自由，乃在保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。

商業言論所提供之訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法言論自由之保障。

惟憲法之保障並非絕對，立法者於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，得以法律明確規定對之予以適當之限制，業經司法院釋字第623號解釋在案。

2.又食品之標示、宣傳或廣告，係在食品上或利用傳播方式，提供該食品客觀資訊，以達招徠銷售為目的，具商業上意見表達之性質，固應受憲法言論自由之保障，惟因與國民健康有重大關係，立法者基於維護公益之必要，自可對之為合理而適當之限制。

上引食品安全衛生管理法第28條第2項規定，禁止食品宣傳或廣告不得有不實、誇張、易生誤解或宣稱醫療效能之情形，旨在保障消費者獲得真實而完整之資訊，維護國民健康與消費權益，為增進公共利益所必要，與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則均無違背。

3.本件原告對於系爭廣告雖有其言論自由，然仍應遵守健康食品管理法及食品安全衛生管理法相關規定，於法令限制內為商業言論之表達，原告卻以超過許可範圍之保健效能及不實、誇張或易生誤解詞句為廣告內容，已使消費者無法獲得客觀真實而完整之產品資訊，顯然影響消費權益及國民健康，該行為自非法律所得容許。

4.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。

（六）原告再主張：被告於原處分1及原處分2均未敘明獲致結論之原因、涵攝過程，有處分未附理由之違法，應予撤銷云云。

惟查：1.按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。

但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。

故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100年度判字第2175號判決意旨參照）。

2.經查：本院觀諸原處分1及原處分2記載之內容，原處分1及原處分2已明確記載違規行為人、時間、地點、違規行為、處分理由及法令依據等情，已足使原告瞭解其原因事實及其依據之法令。

足見原處分1及原處分2之記載，已足使原告得以瞭解被告作成原處分1及原處分2之原因事實及其依據之法令，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，尚難謂原處分欠缺明確性，而有違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定之情形。

3.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。

（七）原告另主張：被告於原處分1及原處分2中，將原告於106年9月起至107年9月間，就同一產品、同一平台刊播廣告之單一行為，於108年間認定為多次違法行為，有違反一行為不二罰原則之違誤，應予撤銷云云。

惟查：1.按健康食品管理法為食品安全衛生管理法之特別法，依健康食品管理法第1條規定，該法未規定事項，應適用其他有關法律之規定，故健康食品管理法未規定事項，應適用食品安全衛生管理法相關規定。

2.次按行政罰法第24條第1項、第2項規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。

但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。

（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。

但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」

第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」

其立法理由載明「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。

此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」

準此以論，行為人以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰者，固應適用行政罰法第24條第1項之一行為不二罰原則，從一重處罰之，但如非屬同一行為者，即應適用同法第25條規定分別處罰。

而違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，應依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之。

復按行為數認定標準第1條規定：「本標準依食品安全衛生管理法（以下簡稱本法）第55條之1規定訂定之。」

第3條規定：「實施違反本法第28條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷其行為數：一不同品項之產品。

二不同版本之廣告。

三不同刊播媒介之個數。

四不同日之刊播。」

其訂定理由載明：「一明定違反本法第28條廣告限制規定行為數之判斷基準。

二本法第28條廣告限制規定之立法目的，係為避免民眾受違法廣告影響認知產生健康、財產等損害，考量不同產品品項、廣告版本（廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介及刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，故應分別計次違法行為，按次處罰至其停止刊播為止，方能符合社會通念及政府遏止違規廣告之制裁意義。

三廣告傳播媒介多元化，不同之電視頻道係以不同顧客群為訴求主體，並具不同閱聽族群，故屬不同媒介傳播，應以數行為認定，不同之電台頻道、報紙版次、雜誌期數、網頁網址、車輛、文案（如：看板、廣告牌、海報等）張貼處所、傳單發送者等行為數認定，亦同。」

第4條規定：「判斷前二條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一違反之動機及目的。

二違反之手段。

三違反義務之影響程度。

四違反義務所致之所生危害及損害。」

其訂定理由明載：「一查違法之行為究應評價為『一行為』或『數行為』乃個案判斷之問題，並非僅就法規與法規間之關連或抽象事實即可認定，必須就具體個案之事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件之實現及受侵害法益，斟酌被違反行政法上義務條文之規範目的、立法意旨、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。

二考量違規行為樣態繁多，且食品業者之營業規模與型態差異甚大，故有關違反不作為義務之行為數及違反食品廣告規定之行為數，除分別依本標準第2條及第3條判斷外，仍應考量本條各款規定，依具體個案之違規情節綜合判斷之。」

（最高行政法院107年度判字第629號判決意旨參照）。

3.經查：本件「喜樂纖」健康食品及「墨墨黑」等食品之各次違規廣告，或為不同日期刊播，或為不同廣告版本，或為不同刊播電視頻道、網頁網址，被告依前揭行為數認定標準評價屬數違規行為，揆諸前揭規及說明，並無不合，亦未違反一行為不二罰原則。

4.至最高行政法院105年10月11日第1次庭長法官聯席會議決議，係針對藥事法第65條規定；

「非藥商不得為藥物廣告。」

違反該規定者之行為數如何評價所為之決議，且無法律或法規命令就如何認定違反藥事法第65條之行為數為規定，核與本件原告所涉係違反食品安全衛生管理法，而已有法規命令就行為數之認定為規定，並不相同（最高行政法院107年度判字第629號判決意旨參照），故本件無從比附援引。

5.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。

五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分1及原處分2，均無違誤，訴願決定1及訴願決定2遞予維持，亦無不合。

原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢
法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
書記官 陳可欣