臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴,128,20200806,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第128號
109年7月2日辯論終結
原 告 張秀惠
訴訟代理人 張珉瑄 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 劉士昇 律師
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國107年11月28日台內訴字第1070078983號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：原告所有坐落桃園市楊梅區永寧段（下同）92地號土地（下稱「系爭土地」）、訴外人鄭宏權（下稱「鄭君」）所有坐落同段90地號土地（下稱「90地號土地」），及訴外人陳鳳英所有坐落同段93地號土地（下稱「93地號土地」，並與其他二筆土地合稱「系爭三筆土地」），部分範圍坐落在桃園市楊梅區福人路（下稱「福人路」）上。

改制前桃園縣楊梅市○○里里長前於民國102年6月28日向改制前之桃園縣楊梅市公所（現改制為桃園市楊梅區公所，下稱「楊梅區公所」）申請維護道路，楊梅區公所便於103年4月間，於原有道路範圍內，進行柏油鋪面整平之養護工程。

之後，被告所屬養護工程處於107年7月4日辦理會勘，會勘後作成結論：「一、查本市楊梅區福人路於民國71年闢建時寬度為14公尺。

……二、福人路非但為福人山莊住戶（依據桃園市楊梅區戶政事務所107年6月12日桃市楊戶字第1070003726號函，福人路及其巷弄設籍戶數人口數112戶、246人）聯外通行之必要道路，亦為社區住戶以外之登山客通行所必要。

從而，福人路應為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。

三、會勘當日，福人路及其巷弄住戶，計有43人，表達福人路為既成道路，不允許土地所有權人封路，造成住戶沒有回家之道路。」

案經被告審認後，以107年7月23日府工養行字第1070177162號函（下稱「原處分」）復原告，認定系爭三筆土地上福人路經過部分符合司法院釋字第400號解釋理由書既成道路意旨，已屬公用地役關係的既成道路。

原告就原處分關於系爭土地部分不服，提起訴願遭駁回，於是提起本件行政訴訟。

二、原告主張要旨及聲明：

（一）福人路是雙子城建設開發股份有限公司（下稱「雙子城公司」）於68年間以後，因辦理福人山莊開發計畫，由原有路段向南延伸開闢，並銜接系爭土地道路部分，其後該道路即稱為福人路，原保甲路則滅失。

福人路設立之初，設有警衛室、管制門等措施管制人員進出，僅供福人山莊住戶等特定人使用，且使用道路目的，也僅在系爭巷道上散步、遊玩，並無通行必要。

至於福人山莊住戶以外之親友、執行公務人員、郵差、送報生、抄表員等人行經福人路，則是經福人山莊住戶同意，才得通行該道路。

換言之，福人路是地主與建商間基於私法契約而提供予福人山莊住戶使用道路，並非供不特定公眾使用之道路，與司法院釋字第400號解釋須供不特定公眾通行之要件不符。

至於福人路後來開放不管制，是因道路維護費用原由福人山莊與另一社區共同負擔，該社區倒閉，福人山莊無力單獨負擔維護及管制費用，才於90年間撤除管制，並由里長於102年間向楊梅區公所反映，由楊梅區公所維護道路，該道路仍屬私設道路，不同意無關人等進入，只是無力管制至今未逾20年，不能認屬時日長久。

另福人路所連接的福人登山步道，原為軍事管制區，解嚴後才開發，且福人山莊曾於興建中損壞國防戰地工事，遭陸軍部隊命停工，並與之達成工程整建協議，顯見當時有軍隊管制登山，並非不特定公眾均得任意進入；

是約90年間以後，才有登山步道，因位於福人路口，故被稱為福人登山步道。

登山客得以步行之方式由保甲路進入福人登山步道，原告未同意登山客得以行駛車輛由福人路駛近登山口，且登山客將車輛隨意停放在福人路或鄰近土地上，亦損害土地所有人之權益，並不適宜，故福人路並非通行福人登山步道所必要。

（二）退步言，縱為解決福人山莊及微笑山丘住戶對外通行，也應僅在此目的之必要範圍內，選擇對土地所有人損害最少之處所及方法為之，原告並無為使居民或其他人獲得最大經濟效益而提供系爭土地任意通行的義務，其他個人也不能因其特殊用途就擴張原告應容忍之範圍。

依建築法第42條、建築技術規則建築設計施工編第2條、建築技術規則建築設計施工編第118條、建築技術規則建築設計施工編第2條第1項第4款等規定，系爭土地縱須供公眾通行使用，路寬8公尺之通行範圍，已有兩線道，可供居民開車交通往來、會車等通常使用，也符合法令規定，原處分之認定也超過公眾通行使用之必要範圍。

再者，依系爭土地前手呂賢明與雙子城公司之土地買賣契約書約定，道路路寬為12公尺，依雙子城公司71年8月7日向市政府申請建築執照之記載，雙子城公司當時在福人山莊所闢建之道路，即福人路及附屬巷道，主線路寬為10公尺，附屬巷道為7公尺，而證人相鄰93地號土地地主於民事訴訟事件也證稱福人路路寬最初並非14公尺，有擴張情形。

再依楊梅區公所於101年7月間委外測繪之地籍圖，福人路寬度彎曲而非直線，且由空照圖可知，該路各處路寬並非一致，103年9月由楊梅區公所辦理維護工程時，寬度為10公尺，顯見被告在103年後又自行拓寬福人路之路寬。

被告主張福人路路寬為14公尺，與卷內其他資料不符，亦與現有實際狀況不符，被告未測量現有柏油路之實際路寬，與法有違。

（三）本院103年度訴字第1909號有關鄭君與楊梅區公所間訴請剷除90地號土地上柏油事件之判決，並未實質審理是否成立公用地役關係。

至於臺灣桃園地方法院（下稱「桃園地院」）」106年度壢簡字第233號、106年度簡上字第223號民事確定判決，雖認為鄭君所有之90地號土地上，有公用地役關係存在，惟該案件原、被告當事人與本件並不相同，原告之系爭土地與鄭君所有90地號土地之間，尚隔93地號土地，上開民事判決無法比附援引，且福人路於雙子城公司獲准開設後，是否供不特定多數人出入使用，也未經原告辯論，對原告不生拘束效力。

況鄭君不服該等民事判決，另以桃園市政府為被告，提起既成道路爭議之行政訴訟，現由本院108年度訴字第39號審理中，故90地號土地是否存有公用地役關係，猶未可知，遑論對原告生拘束效力。

（四）聲明：1.訴願決定及原處分關於系爭土地部分均撤銷。

2.確認系爭土地如附圖所示範圍內之公用地役關係不存在。

三、被告答辯要旨及聲明：

（一）福人路是由福人山莊社區開發商雙子城公司闢建完成，是經系爭土地當時所有人呂賢明（即原告配偶）讓渡土地永久使用權，並指界大於12公尺供雙子城公司開發道路，在林務局農林航空測量所71年7月18日之航照圖上，已有完整路型存在，並於71年8月14日向當時改制前楊梅鎮戶政事務所申請，經該戶政事務所報請改制前桃園縣政府核備後，命名為「福人路」。

依當時楊梅鎮戶政事務所報請核備函，以及桃園縣政府核備函之記載，福人山莊所開闢道路全長1260公尺、寬度14公尺，已鋪設柏油路面，並核定命名為福人路而供道路通行使用至今。

又觀諸林務局農林航空測量所71年7月18日、80年11月6日、85年9月26日、90年10月11日之航照圖，以及目前Google衛星地圖與現場勘驗照片顯示，福人路自71年間起即有完整路型存在且維持良好，為該路各巷弄內福人山莊、微笑山丘等社區住戶對外之唯一聯絡道路，其間並設有福人登山步道；

北側則連接楊梅區校前路，並與週邊道路聯結，依此方式與鄰近道路相連通形成路網。

經被告調查及會勘結果顯示，福人路可連接校前路（桃71區道）形成一完整道路系統，非但為福人山莊、微笑山丘等社區住戶聯外通行之必要道路，亦為社區住戶以外之登山客通行福人登山步道所必要。

且現地道路與前開航照圖核對路型，除93地號土地於105年8月7日遭破壞再由被告及楊梅區公所恢復原狀外，其餘福人路路面及路型尚維持良好，足認福人路非僅供福人山莊、微笑山丘等住戶或其同意之人所使用而已。

再福人路未設管制出入設施，一般人車均可自由進出通行，其間並設有福人登山步道，顯見是供不特定公眾所使用通行而通往各地，依一般經驗法則及論理法則，其他不特定公眾可因各種有目的或無目的性社會活動之進行而通行其間（例如拜訪親友、推銷、散步等），故福人路為不特定公眾通行所必要，非僅為通行之便利或省時。

至於原告所舉建築法第42條、建築技術規則建築設計施工編第2條、第118條等，乃建築主管機關對於相關建築執照申請案件，於審核建築許可之依據，與福人路是否為既成道路及其範圍認定無關，無從據此作為事實上供公眾長久通行使用之既成道路的寬度限制。

至於鄰地所有人到庭作證稱道路感覺有變寬之說，僅屬臆測推論或聽聞轉述，不足採信。

（二）福人路自71年間即已存在並使用至今，縱原告於101年12月4日因夫妻贈與而取得系爭土地所有權，該路供公眾通行使用也已歷30年，顯屬時日長久，足認定已因時效完成而有公用地役關係存在。

關於公用地役關係形成之間，土地所有權人是否阻止他人通行，應依客觀情事認定，不因土地所有權人主觀上認知而有不同。

原告主張系爭土地是基於地主與建商間私法契約，僅供福人山莊特定住戶使用，不成立公用地役關係等語，並不可採。

且本件依證人宋○○在民事事件證述及林務局空照圖顯示，福人山莊大門於78年左右後就拆掉，該大門是在他筆90地號土地上，另有一西班牙式大門則在90地號土地與96地號土地交界處，均早已拆除，且與福人路前段的系爭土地無關，亦即福人路在系爭土地路段上從未設有任何管制出入措施。

此外，並無證據證明福人路於公眾通行之初，其土地所有權人有阻止而中斷通行之情事。

況且，福人路闢建與福人山莊社區開發之工程，非短時間可能完成，原告更為先前讓渡系爭土地使用權之所有權人呂賢明的配偶，對土地上開設福人路並通行數十年之情，無不知之理，卻未曾阻止，足認已符合司法院釋字第400號解釋理由書所稱既成道路公用地役關係之要件。

（三）聲明：原告之訴駁回。

四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有系爭土地登記第一類謄本（見訴願卷第58頁）、系爭三筆土地權利情形查詢表（見同卷第122-125頁）、福人路部分土地清冊編號圖（見同卷第128頁）、○○里里長申請維護道路書（見原處分卷第3頁）、柏油鋪面整平之養護工程施工照片、工程結算驗收證明書（見同卷第4-6頁）、被告所屬養護工程處107年7月4日福人路會勘紀錄及簽到表（見同卷第61-63頁）、原處分（見本院卷第39-41頁）、訴願決定書（見同卷第19-31頁）等在卷可供查對屬實。

五、爭點：

（一）原告應提起何種類型之行政訴訟？

（二）原告所有系爭土地如附圖所示範圍，是否有公用地役關係存在？

六、本院的判斷：

（一）被告業以原處分認定系爭土地供福人路通行範圍具公用地役關係，原告不服應提起撤銷訴訟，其提起確認訴訟部分不合法：1.行政訴訟法第6條第3項前段規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

……」是所謂確認訴訟補充性原則。

故如果行政處分的規制效力仍然存在，行政處分相對人認為該行政處分違法損害其權利或法律上之利益，而得依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，解消行政處分的規制效力者，依照確認訴訟補充性原則，就不得提起確認公法上法律關係成立或不成立的訴訟。

2.原處分認定系爭三筆土地上福人路經過部分，已成立公用地役關係而屬既成道路，原告雖為系爭土地所有權人，但有義務容忍福人路經過系爭土地部分供公眾通行使用，原處分規制效力繼續存在，原告為解消原處分對系爭土地所有權能的限制，得依行政訴訟法第4條規定，提起撤銷訴訟以獲得救濟，原告也依該條規定，對原處分提起訴願，經訴願決定駁回其訴願，而提起本件訴訟，第1項聲明訴請撤銷原處分，且查原處分認定系爭土地成立公用地役關係而屬既成道路的範圍，與原告確認訴訟聲明所欲確認系爭土地不存在公用地役關係如附圖所示的範圍，經核相一致（詳見下述），則如果原告撤銷訴訟部分有理由，藉由訴請撤銷原處分的規制效力，就能解除其對系爭土地所有權能的限制，而使原告對系爭土地的權利獲得救濟，參照前開確認訴訟補充性原則的說明，就不得提起如其第2項聲明所示的確認訴訟，則該確認訴訟部分，並不合法，合先敘明。

（二）系爭土地如附圖所示福人路之通行道路，確具公用地役關係，原處分關於系爭土地部分，並無違誤：1.按「……公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。

既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。

至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。

……」經司法院釋字第400號解釋理由闡釋甚明。

且公用地役權關係是私法上所有權人的所有物，在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內，負有公法上的供役性，私法上所有權人有義務容忍其所有物供公眾使用。

是故，土地已因時效完成而有公用地役關係存在，雖然該土地所有權人仍享有所有權，但所有權能的行使已受限制，不得違反供公眾通行的目的而作他用（最高行政法院前44年判字第11號、57年判字第32號及61年判字第435號判例參照）。

至於究竟須經公眾通行達若干年代，始可以取得公用地役關係，則應類推適用民法第772條、第769條及第770條規定，作為認定公用地役關係取得時效的年限（最高行政法院92年度判字第1124號判決意旨參照）。

又所謂公眾通行的既成道路，是因私有土地供不特定多數人即公眾通行時日長久，基於公益的考量，才能認為有公共地役關係存在，如果道路只供特定鄰地所有人或使用人通行，僅衍生該等特定鄰地所有人或使用人對此道路有無私法上地役權的問題，就不能認定該道路為既成公眾通行的道路（最高行政法院99年度判字第550號判決同此意旨）。

惟按「縱土地所有權人曾將土地出租予第三人使用，亦不能排除不特定公眾『實際上』出入通行使用該土地已逾2、30餘年而成立之公用地役關係」（最高行政法院97年度判字第1082號判決意旨參照），由此可知，同筆土地雖曾依私法上約定供特定人使用，但若非供特定人排他使用，且實際上也由不特定公眾通行而時日長久者，亦可成立公用地役關係而構成司法院釋字第400號解釋所稱的既成道路。

再者，所謂通行所必要，不必類如無此通路即不能與公路聯絡的程度，但須無此通路而欲到達該通路所達到的公路，在客觀上顯然不便，不合社會生活所需要者，始可稱之為通行所必要（最高行政法院92年度判字第1889號判決意旨參照）。

換言之，所謂公眾通行所必要，不限於公眾對外通行的「唯一」通路；

只須無此通路在客觀上顯然不便於公眾與公路的聯絡，不符合社會生活需要，就可認為公眾通行所必要，而非僅為通行的便利或省時。

2.福人路是不特定公眾通行所必要： (1)福人路坐落系爭土地的現況，是鋪有柏油路面可供人、車通行，外側有排水溝，面寬14公尺（含道路兩側排水溝、水泥鋪面）的道路，有福人路現狀照片（見訴願卷第236-237、244頁，本院卷第299、301頁）、GOOGLE空拍圖（見訴願卷第235頁）、桃園市楊梅地政事務所於108年12月17日依被告所屬養護工程處囑託所繪系爭三筆土地上福人路既成道路範圍之複丈成果圖（下稱「108年12月17日複丈成果圖」，見本院卷第319頁）、被告所屬養護工程處107年7月4日福人路會勘紀錄（見原處分卷第61頁）等在卷可查。

(2)福人路經過系爭土地的路段，向南側延伸在90地號土地及同段96地號土地之間，為福人登山步道入口處，此經被告陳明（見本院卷第327頁），且有標示系爭三筆土地、同段96地號土地與福人路所在位置之福人路部分道路現況實測圖（見訴願卷第170頁）、福人登山步道入口現況照片、該登山步道地圖（見同卷第237、245頁），並比對其上有螢光筆標示福人路經系爭土地路段的林務局農林航空測量所90年10月11日航空測量照片（見同卷第131頁），就可得到映證。

(3)福人路經系爭土地路段及福人登山步道入口再往南延伸，便可抵達位於福人路75巷各巷弄內的「福人山莊」，以及位於同路78、92、106、120巷的「微笑山丘」社區，此參見卷附GOOGLE空拍圖就可明瞭；

且由該空拍圖與上述福人登山步道地圖可知，除了福人路以外，並無其他鋪有柏油可供汽車通行的車道可抵達福人登山步道入口處，而福人山莊、微笑山丘社區下方雖另有揚昇路經過，但兩社區與該路之間並無柏油道路可以彼此通達；

相對地，兩社區往北沿福人路經過福人登山步道入口、系爭土地路段再往北，就可連接校前路而與周邊路網相連，校前路再往北甚至可銜接交流道直接通往國道中山高速公路。

(4)福人山莊、微笑山丘社區沿福人路往北出入間，前雖曾設有警衛室與管制門，管制人員進出，但該等社區出入管制已廢除甚久，福人路現況由南往北，從兩社區到校前路口間，均無任何管制設施阻礙通行，則為兩造共認的事實，且經證人黃正淦、黃正仁在本院到庭證述明確（見本院卷第204、207、211頁），且由證人即雙子城公司負責人宋○○，在桃園地院以106年度訴字第69號受理兩造間回復原狀的民事訴訟事件（下稱「系爭民事事件」）中，於106年8月24日到場證述甚明，並經本院調取該民事事件卷宗查閱無誤（見桃園地院106年度訴字第69號卷一，下稱「系爭民事卷」第150-151頁）。

(5)綜上可知，福人路不僅為福人山莊、微笑山丘社區居民聯外的主要道路，也是不特定人由外進、出兩社區，或前往福人登山步道的主要通道；

如捨福人路不行，欲到達福人路所通往的校前路或兩社區下方的揚昇路等，再銜接聯外路網，只能透過山間步道，客觀上顯然不便，不合社會生活所需要，故福人路現狀已屬於不特定公眾通行所必要的道路，而非僅為通行便利或省時的額外便道。

3.福人路在系爭土地路段自71年間闢建完成至今，均供公眾通行，且與今日附圖繪測之14公尺寬度相當： (1)原告取得系爭土地是於101年12月4日以夫妻贈與原因，由其前手即配偶呂賢明贈與取得，此為兩造共認事實，並有系爭土地登記謄本可佐證（見訴願卷第58頁）。

而系爭土地重測分割前原所有人呂賢明、黃陳秀香，前於69年3月16日曾與雙子城公司簽訂合約書，約定以60萬元之代價，將維益化學股份有限公司廠房外寬度約12公尺空地的使用權讓與雙子城公司，供該公司開發道路使用，施工時須經土地所有人同意指定位置才予動工等情，有呂賢明、黃陳秀香與雙子城公司所簽立土地使用權讓與合約書存於系爭民事卷為證（見該民事卷第93-98頁），且為兩造共同肯認屬實，並經證人黃陳秀香之子黃正淦到庭證述明確，指明依該合約所開闢的道路，就是現在的福人路（見本院卷第203-205頁）；

另證人雙子城公司負責人宋○○，在前述經本院調卷查閱之系爭民事事件中，也證實雙子城公司就是基於上開土地使用權讓渡合約，開闢福人路供福人山莊出來下坡至校前路的出入使用，因高低落差，為行車安全，填土方變緩坡，從社區出來慢慢左轉，靠水溝作擋土，且因原約定寬度12公尺太窄無法轉彎，經呂賢明、黃陳秀香同意擴大路幅寬度後，才動工闢建，並報請機關核准；

至於雙子城公司申請建築執照內工程概要欄所載「10公尺寬柏油路」的道路工程，則是指福人山莊內，福人路75巷內的道路寬度，不是福人路主線道寬度等情（見系爭民事卷第150-153頁），且有宋○○在該民事事件指證雙子城公司當時闢建道路完成後，報經改制前楊梅鎮戶政事務所核定為「福人路」的公函，以及指認雙子城公司申請建築執照列有「10公尺寬柏油路」道路工程概要之建築執照申請書等存放在該民事卷宗可查（見同卷第29、23-24頁）。

(2)查系爭民事卷內所存楊梅鎮戶政事務所71年9月4日楊鎮戶字第2040號函（下稱「楊梅戶政71年9月4日函」），將雙子城公司為開發福人山莊所闢建道路核定命名為「福人路」，是因楊梅鎮戶政事務所先於71年8月26日以楊鎮戶字第1917號函（下稱「71年8月26日函」），報改制前桃園縣警察局轉請改制前桃園縣政府命名，楊梅鎮戶政事務所於71年8月26日函稿說明欄中，更記載：「本鎮永寧里楊梅段山坡地，由雙子城公司闢建『福人山莊』新社區，道路已鋪設柏油路面，主線寬14公尺全長1260公尺。」

等語，改制前桃園縣政府則以71年9月1日七一府警戶字第099235號函（下稱「被告71年9月1日函」）復：「貴鎮永寧里楊梅段山坡地闢建『福人山莊』新社區，其道路全長1260公尺寬度14公尺，經會商楊梅鎮公所同意命名為『福人路』請核備一案，准予備查。

……」等語，楊梅鎮戶政事務所才依桃園縣政府該函復，發楊梅戶政71年9月4日函予雙子城公司、改制前楊梅鎮公所、楊梅郵局、電信局、派出所等機關（構），這對照卷附楊梅戶政71年9月4日函（見系爭民事卷第29頁、訴願卷第231頁），71年8月26日函（見訴願卷第228-229頁）、被告71年9月1日函（見同卷第230頁）等函文內容，就可清楚明瞭。

(3)參核卷內林務局農林航空測量所於71年7月18日、80年11月6日、85年9月26日、90年10月11日分別拍攝的航空測量照片（見訴願卷第131-134頁），並對照GOOGLE空拍圖（見同卷第235頁），可確知現今福人路經過系爭土地路段的位置、路線分布型態等，與71年7月歷來航空攝影所照到系爭土地上的道路相當，可見福人路的確是由系爭土地前所有權人於69年間有償出讓土地使用權後，由雙子城公司於71年間闢建完成而通行使用至今。

(4)至於福人路的路幅寬度，71年至今雖有約略變寬趨勢，證人黃正仁到本院作證時，固然也證稱該路寬度感覺有變寬等語（見本院卷第209頁），但查：A.原處分是參照被告所屬養護工程處107年7月4日福人路會勘紀錄而作成。

在該會勘紀錄中是以所查71年間闢建寬度為14公尺的福人路作為會勘對象，並作成該路是不特定公眾通行必要之道路的結論（見原處分卷第61頁），而71年8、9月間福人路剛闢建完成，由楊梅鎮戶政事務所報請改制前桃園縣政府核定並予命名的福人路寬度，就是14公尺，也經本院查明如前，且被告於本件訴訟進行中，指示所屬養護工程處指界予桃園市地政事務所於108年12月17日所繪福人路既成道路複丈成果圖（即附圖），也是以道路左側（西側）之排水溝外側向東（右側）平移14公尺，作為原處分認定福人路在系爭土地既成道路的範圍，此經被告於本院準備程序陳明（見本院卷第238頁）。

綜合而言，原處分所確認的福人路既成道路在系爭土地路段，就是如附圖所示寬度14公尺的道路。

B.前述由原處分確認在系爭土地上的福人路路段，其位置、路型、路線走勢、寬度、範圍等，與前述經由71年7月歷來航空攝影、GOOGLE空照圖比對所認定雙子城公司71年間闢建完成而通行使用至今的福人路在系爭土地的路段約莫一致。

C.證人宋○○在系爭民事事件中已證述福人路的開闢，是以施作的排水溝作擋土，使車輛能由地勢較高的福人社區出來左轉而緩降下坡，沿該路抵達校前路聯外，且動工闢建的道路寬度，經原地主同意，已較原合約書所定12公尺更寬，至於福人山莊建築執照申請資料中所載寬度10公尺道路工程，是指社區內福人路75巷的巷道寬度等情明確。

參以108年12月17日複丈成果圖（即附圖）及GOOGLE空照圖等可清楚顯示，福人路在系爭土地的路段，相對於同段93、96、90等地號土地，更接近北側的校前路，而福人山莊則相對位於福人路南側末端，社區內道路是由福人路75巷（約呈北往南走向）及75巷28弄、30弄（約呈東北往西南走向）等巷弄所組成，福人路75巷則北上銜接匯入福人路主線道，向北延伸經過系爭土地路段，並至校前路聯外。

也就是說，福人路在系爭土地路段，是福人路本身主線道經過路段，與下方福人山莊內之巷弄道路，間隔有相當之距離，而證人宋○○在系爭民事事件中，指證福人山莊申請建築執照所列寬度10公尺道路工程是社區內福人路75巷寬度的建照申請資料（見系爭民事卷第23-24頁），經核剛好就是原告提出指稱福人路主線道只有10公尺的建築執照申請資料（見本院卷第87、109-111頁）。

由此可知，原告提出佐證其福人路主線道只有10公尺主張的建照申請資料，該等資料內工程概要欄所載「10公尺寬柏油路（備註「含大門道路」）」、「7公尺寬柏油路」等道路工程，分別指社區範圍內，南北走向可往北外出通達福人路主線道而聯外的福人路75巷，以及同巷往西南分岔延伸的28弄、30弄等道路。

簡言之，建照資料顯示10公尺、7公尺的道路寬度，是福人山莊建築範圍的巷、弄寬度，與雙子城公司為了讓該社區聯外通行，另外向鄰近包括系爭土地在內之土地所有人購買土地使用權，所闢建福人路主線道的寬度，並不相當，福人路主線道寬度，包括經過系爭土地的路段，自闢建完成開始通行時起，均是原處分所確認的14公尺。

D.綜合上述，福人路在系爭土地路段，以左側排水溝外緣起算向東平移14公尺的範圍，是71年間闢建至今，該路一直供通行使用的道路範圍，這與原處分所確認福人路既成道路的範圍一致。

至於福人山莊建照申請資料所載該社區巷弄寬度，與經過系爭土地的福人路主線道14公尺道路寬度無關。

又超過上述71年間闢建以來供通行的14公尺道路範圍之外，歷年間因養護不時擴張的路幅，例如原告所舉楊梅區公所委由世和測量有限公司於101年7月間測繪福人路柏油路面經過系爭三筆土地的部分道路現況實測圖（下稱「101年7月委外測量圖」，見訴願卷第170頁），雖顯示路緣彎曲，且在系爭土地路段的路幅寬度較108年12月17日複丈成果圖為寬等情事，但此等超過14公尺的道路範圍，並不在原處分（即附圖）所認定既成道路範圍內。

原告舉證人黃正仁提及路幅感覺變寬的證述、101年7月委外測量圖，以及福人山莊建照申請資料等，均無從就其主張福人路路幅只有10公尺寬的說法，為有利的證明，該主張並不可採。

(5)原告雖提出福人路經過90地號土地路段上，所設柵欄大門、設軌道鐵門二道門間並有警衛室管制出入的照片（見本院卷第191頁），並舉訴外人即93地號土地所有人配偶姜水浪在該地號土地上曾放置貨櫃遭裁罰而訴願的訴願決定（見同卷第185-190頁）、證人宋○○在系爭民事事件中有關福人路上曾設二道大門的證述，以及林務局農林航空測量所於85年、90年間所拍攝的航空測量照片（見訴願卷第131、132頁）等為證，主張福人路在90年以前，有設大門、警衛室管制出入，並非自71年間起均供公眾通行，且93地號土地上放置貨櫃路寬僅5、6公尺，不是14公尺寬道路都供通行等語。

但查：A.福人路在系爭土地上的部分，相較於同路行經同段 93、90、96地號等土地，是比較靠近北側銜接校前 路的路段，與該路南側末端所達福人山莊之間，相 隔有段距離，且由卷附108年12月17日複丈成果圖 及101年7月委外測量圖可知，由福人路經系爭土地 要接續往東南方向延伸，先後經過93地號土地、90 地號土地、96地號土地，才會接近福人路75巷而通 往福人山莊。

B.雙子城公司負責人宋○○在系爭民事事件中，固然 證稱：福人路在90地號土地路段，曾於接近93地號 土地處設有電動大門，並有警衛室，並在90號、96 地號土地交界處，另有一個西班牙式大門管制進出 ，後來90幾年間，因福人山莊無力負擔道路維護費 用，逐漸開放大門等管制措施，並將大門、警衛室 拆除，90地號、96地號、97地號交界部分登山步道 入口處，前作為社區停車場使用，開放後就成為登 山步道供人休憩的公園等語（見系爭民事卷第150- 151頁），經核雖與原告所提出90地號土地上柵欄 門、鐵門二道門間並有警衛室管制出入的照片相符 ，但既然此等管制措施均位於福人路越過系爭土地 與93地號土地後，更接近福人山莊社區的90地號土 地之上；

換言之，福人路在系爭土地的路段，自從 與福人山莊一同闢建完成之後，就一直位於福人山 莊社區大門與警衛室等管制設施之外，更接近校前 路聯外路網的路段，而屬於非社區住戶的不特定公 眾都可接近通行的路段。

C.同理，93地號土地上即使曾由訴外人姜水浪放置貨 櫃阻礙出入，也是位於系爭土地更往福人社區東南 方向延伸的路段，反之，就福人路經過系爭土地的 路段而言，則不曾因該等貨櫃而阻礙公眾的通行。

D.參以林務局農林航空測量所於71年、80年、85年、 90年歷來拍攝的航空測量照片，都顯示系爭土地上 從未設過管制門、警衛室、貨櫃或其他阻礙出入設 施（備）的跡象。

E.綜上，福人路在系爭土地路段，自71年間闢建完成 14公尺寬的道路啟用至今，均未曾設有任何排他性 管制措施，限供特定鄰地所有人或使用人通行，或 限縮其通行路幅，該路段是開放給不特定公眾通行 使用的道路，應可認定明確。

4.福人路在系爭土地路段為公眾通行必要道路，且土地所有權人於公眾通行之初，並無阻止情事，迄原告爭執為止，已時日長久，符合司法院釋字第400號解釋所定公用地役關係之要件：如前所述，福人路在系爭土地的路段，雖然該道路的闢建最初始於土地所有權人呂賢明、黃陳秀香與雙子城公司間所簽訂的私法上土地使用權讓與合約，目的在供福人山莊社區居民聯外通行使用，但現實上該路段並未專供此等鄰地所有人或使用人通行使用，而是從71年間闢建完成啟用至今，一直都開放給不特定公眾通行使用，為公眾前往或離開社區通行所必要，迄原告105年12月間對被告提起回復原狀的系爭民事事件為止（見本院調取系爭民事卷第3頁所附，桃園地院中壢簡易庭簽移送民事庭依通常訴訟程序審理的簽呈），已逾30餘年之久，遠超過類推適用民法第772條、第769條及第770條等規定最長20年的時效取得期間，且其時日長久，若非歷經系爭民事事件或如本件行政訴訟的司法調查程序，一般用路人難以記憶其確實供公眾使用的起始，僅知其梗概，甚至連受讓系爭土地所有權之原告都疏誤忽視該道路自闢建之始就供公眾通行的事實，堪稱時日長久，且自90年間撤除鄰近90地號土地上的管制措施，使一般人得以接近利用位於90地號、96地號土地上之福人登山步道入口時起，也成為不特定公眾駕車前往福人登山步道登山休憩之必要通道。

而查直至上述因長久時效經過而取得公用地役關係以前，均無系爭土地所有人曾表示反對該路段供公眾通行的意思，原告也未舉任何證據足以佐證曾有系爭土地所有人出面阻止公眾的通行，綜合而言，福人路在系爭土地路段，確已符合司法院釋字第400號解釋所闡釋公用地役關係成立的3要件，而屬既成道路，甚為明確。

原處分就系爭土地部分，認定經過該土地的路段既成道路成立公用地役關係，於法並無違誤。

再者，福人路經過系爭土地路段，是因長久公眾通行的事實，依法成立公用地役關係而為既成道路，並不是依建築法規的規定，申請闢建為道路使用，且該路段的路寬，更是經雙子城公司考量當地地勢與出入通行必要所開闢，並由公眾長久在此寬度的道路上通行無礙，因而成立公用地役關係並形成既成道路，其路寬就是14公尺，已經本院認定明確如前。

因此，原告另以建築法、建築技術規則相關規定等，主張福人社區等居民通行系爭土地依建築法令只須兩線道寬8公尺路幅，超過部分非既成道路等語，經核也不可採。

七、綜上所述，原告主張各節均不可採，福人路經過系爭土地路段確實已成立公用地役關係而屬既成道路，原處分就此部分確認該路段屬既成道路，並無違誤，訴願決定予以維持，應屬有據，原告第1項聲明訴請撤銷訴願決定及原處分關於系爭土地部分，為無理由，應予駁回；

至於第2項確認訴訟聲明部分，則不合法，本應以裁定駁回，但本院考量此部分訴訟所涉事實，與其他部分有所牽連，為期卷證齊一，並避免裁判矛盾，故以程序上更為慎重的判決，併予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘的攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵
法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
書記官 林 苑 珍