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臺北高等行政法院判決
108年度訴字第160號
108年12月26日辯論終結
原 告 耿文姬
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
何嘉福
施珮瑩
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年12月14日府訴二字第1072091963號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣座落臺北內湖區金龍路○○號4樓建築物（以下稱為系爭建物），位於都市計畫第3種住宅區，經臺北市政府警察局內湖分局（以下簡稱為內湖分局）於民國107年3月29日查獲系爭建物內有涉嫌妨害風化罪行為之情事，調查後認原告涉有經營色情應召站、並向不知情房東承租系爭房屋以供伊媒介之女子陳○燕（年籍詳卷，以下稱為陳女）與男客從事性交或猥褻行為，乃將原告移送臺灣士林地方檢察署（以下簡稱為士林地檢署）偵辦，另查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象、且函送相關資料通知被告處理。
㈡嗣被告審認系爭建物位於第3種住宅區，其違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段、臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準第4點等規定，以107年8月21日北市都築字第10760253501號裁處書（以下稱為原處分）處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰並勒令停止違規使用，原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告對系爭建物並無事實上之管領力，非都市計畫法第79條所稱之使用人，被告逕以原告為裁罰對象，顯屬違法：⒈按都市計畫法第79條，並按最高行政法院95年1月庭長法官聯席會議決議略以：「依84年8月2日修正公布之建築法…對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。」
，可知行政機關就違反都市計畫法而裁處之對象應限於所有權人、使用人及管理人。
復按最高行政法院106年度判字第685號行政判決略以：「所謂使用人，即所有權以外，…具有事實上管領力而得加以使用者，亦屬狀態責任，從而應對…違反建築法秩序與安全負起排除義務。」
，是建築法上所稱之使用人必須限於對建築物具有事實上管領力而得加以使用之人。
⒉查被告無非係依原告及訴外人陳女等於內湖分局之歷次警訊筆錄為依據，認定原告有利用系爭建物而為陳女介紹嫖客賺取佣金之情事。
然查該筆錄雖指摘原告偶有為他人介紹性服務，且知悉警方於系爭建物內查獲陳女與嫖客從事性交易。
惟就該警訊筆錄之記載，至多僅可證明原告偶有為介紹性服務及知悉系爭建物內曾遭警方查獲有從事性服務之情事，尚難據此認定原告有將嫖客介紹予陳女及利用系爭建築物從事不法行為。
⒊次查士林地檢署107年度偵字第11998號檢察官不起訴處分書理由三略以：「證人陳女於偵查中具結證稱：該男客…並非被告介紹的，…核與被告所辯大致相符，足認…與證人陳女洽談從事性交易之人並非被告，亦非經其指示始前往該處從事性交易，自難僅以陳女拜託被告一同前往租屋，即認其有媒介，容留其等為性交或猥褻行為之犯行。
…」，據此，不僅難認原告有媒介之行為，更遑論原告對系爭建物有事實上管領力，進而利用系爭建築物從事不法行為。
㈡被告依內湖分局之警訊筆錄即率爾認定原告為系爭建物之使用人，並逕為裁罰，顯違反行政程序法之有利不利應予注意原則及職權調查義務：⒈按行政程序法第36條、第43條，並參照改制前行政法院39年判字第2號判例意旨略以：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。
倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」
，是行政機關依法應作成行政處分者，除有法規之依據外，即應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意，且如未能發現積極確實之證據，或證據不足以證明處罰要件事實，自不得以推測或擬制之方法，以為處罰之基礎。
⒉查原告原為中國籍，婚嫁來台，目前為單親媽媽。
內湖分局員警等多人，於107年7月19日清晨，利用原告與親友家人均在家中睡眠時，持搜索票進入屋內大肆搜索，雖持有法院核發文件，惟已驚擾家中親友及左鄰右舍，原告在心理承受莫大壓力的情況下，因思緒混亂及對於法律之誤解，急於結案回家，在警局筆錄上簽名畫押，事後才感到懊惱。
而本案是否受他人誣陷，致令檢警發動大規模搜索，亦實不得而知。
⒊次查被告引據內湖分局於107年7月19日2次詢問原告之偵訊筆錄記載，即遽以認定原告為系爭建物之使用人。
然查陳女、阮氏○○等2人被抓當日，原告並不在台灣。
警察查原告手機跟客人的通聯紀錄，也沒查到任何結果。
警察拍攝給客人LINE的手機並非原告所有，亦非原告所拍攝。
陳女、阮氏○○等2人的客人與原告無關，客人非原告介紹。
原告沒幫陳女、阮氏○○等2人繳房租，也沒有系爭建物的鑰匙。
不只士林地檢署對原告為不起訴處分，針對被告稱原告有媒介阮氏○○性交易，裁罰原告20萬元之處分，亦經貴院108年度訴字第159號判決原告勝訴。
被告未盡主管機關應對事實詳予調查與適宜運用法令之義務與職權，使原告身為弱勢之民眾無端受重罰等情。
並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。
②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告於系爭建物內經營色情工作室及從業女子從事性交易之違規事實至為明確：⒈依內湖分局原告調查筆錄答稱略以：「我有在經營色情工作室（應召站）」、「…我則是負責派男客給他們從事半套、全套性交易，男客與小姐從事半套或全套性交易係由他們決定，我會依照每個男客收取新台幣500元的費用。
…」、「銀色0PP0智慧型手機（IMEI:○、○）就是我幫陳女派遣男客之工作機。」
，陳女調查筆錄略以：「我於107年3月29日只有與一個男客（周○文)從事半套性交易行為。
男客（周○文）有付我新台幣2,000元。」
，周○文調查筆錄略以：「問：本日你從事何項性交易行為？…答：按摩、俗稱半套之性交易服務。
我與綽號小寧（line名稱：小寧。
可以約）之女子（經警方提示為）從事性交易。
以一小時2000元為價。」
⒉次依內湖分局107年10月11日北市警內分行字第1076026899號函說明略以：「…二、本案係本分局員警持…法院核發之搜索票…查獲，搜索及製作筆錄均全程錄影（音）蒐證，並無…員警脅迫方做未符事實之筆錄陳述情事。
三、訴願人甲○○於警詢筆錄中坦承使用其銀色OPPO手機上通訊軟體媒介男客與證人阮氏○○、陳女性交易，本分局員警雖未搜獲其派遣男客與前述證人性交易之相關通訊軟體對話紀錄，惟…手機門號SIM卡，訴願人自承…用於派遣男客與小姐性交易使用，…」。
可知依上開筆錄內容及內湖分局相關事實認定說明，原告於系爭建物內經營色情工作室及從業女子從事性交易之違規事實至為明確，調查筆錄並經當事人（原告）現場簽章，相關證人（從業女子與男客）均遭本府警察局內湖分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案，並未聲明異議。
⒊查本案107年9月10日（107年度偵字第11998號）檢察官不起訴書略以「…由陳女於107年3月29日，在臺北市○○區○○路00號4樓與男客周○文進行猥褻行為及收取性交易費用2,000元。
…證人陳女、阮氏○○係分與周○文、蔡○檠從事半套、全套性交易行為一節，業經證人陳女於警詢及偵查中具結證述及證人阮氏○○、周○文、蔡○檠於警詢時證述在卷，是此部分事實應堪認定。
…」等，可知檢察官並非認定系爭場所無從事性交易行為情事，而係敘明媒介性交易罪嫌不足，惟原告於筆錄中自述有媒介男客與從業女子從事性交易，且男客與從業女子均遭社會秩序維護法裁處部分，事證明確如前所述，原告主張洵不足採。
㈡原告為使用人，負有合法使用系爭建物之義務與責任，被告依都市計畫法裁處原告，並無違誤：⒈按都市計畫法第3條、第79條第1項前段，都市計畫法主要係規範土地或建築物之「使用」，並賦予該等土地或建築物之所有權人、使用人或管理人維持「合法使用」之義務與責任。
原告為系爭營業場所之使用人，自應維護該場所內人、事、物處在合法使用之狀態，並負有排除違法狀態回復合法狀態之責任。
⒉次按行政罰法第24條與第26條，業已明定一行為具有同時違反數個行政法上義務或同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務之可能性，故性交易之行為雖為刑事法律所明文禁止，並不妨礙行政法規就此一行為態樣為必要之規範。
又按刑事罰認定犯罪之證據證明力，通說認為必須「超越合理之可疑」而達「嚴格之證明」；
而行政罰認定違規之證據證明力，應準用民事訴訟法之規定，以「優勢證據」為已足。
故若有相當之證據可證明相對人已達行政罰之標準時，縱未達刑事罰嚴格證明之標準，於行政罰上，並非不能反於刑事案件結果而為認定（改制前行政法院75年判字第309號判例意旨參照）。
⒊查本市並未容許於任何區域從事性交易使用，被告依都市計畫法第79條之規定，處原告（使用人）20萬元罰鍰並勒令停止違規使用，並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明求為判決：①駁回原告之訴。
②訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠相關法條：⒈都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：…在直轄市為直轄市政府…。」
、第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」
第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
⒉臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用…。」
⒊臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準第2點規定：「依據法令(一)都市計畫法第79條…。」
、第3點規定：「執行對象(一)查獲妨害風化或妨害善良風俗案件之營業場所…。」
、第4點規定：「停止供水、供電原則及裁罰基準(一)本市建築物之使用，有本基準第3點各款情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令建物使用人、所有權人停止違規使用。
(二)違反都市計畫法第79條第1項案件裁罰基準：1.第一階段處使用人新臺幣20萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違規使用。
2.第二階段處使用人新臺幣30萬元罰鍰、所有權人新臺幣20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。」
第6點第1、2款規定：「1.警察局：負責取締非法經營、媒介性交易、毒品及賭博性電動玩具案件及查報；
2.都市發展局：負責土地使用分區、組別之認定及辦理違反都市計畫法第79條、第80條之處分、受理訴願等相關事宜。」
⒋臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：一、允許使用…住宅。
…服務業…園藝業。
二、附條件允許使用…（十一）第二十七組：一般服務業之視障按摩業…。」
⒌臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。
…公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」
㈡本件被告係以原告為系爭建物之使用人，有維護該場所內人、事、物處在合法使用狀態，並於違法使用時予以排除回復合法狀態之行政法上義務；
而系爭建物經查獲有作為性交易場所之違法使用情形，遂依都市計劃法第79條第1項規定對原告加以裁罰。
原告則堅詞否認有承租系爭建物並媒介男客與該建物名義承租人陳女從事猥褻行為，故本件首應審究者自為原告是否為系爭建物之使用人或管理人？⒈查系爭建物屬第三種住宅區，有地籍套繪都市計畫使用分區圖1份在卷可稽（原處分卷第1頁）。
而陳女承租系爭建物，並於107年3月29日為內湖分局查獲在系爭建物內與周○文從事俗稱「半套」之性交易行為等情，則據陳女、周○文分別於警詢中陳述明確，該2人警詢筆錄在卷可稽（原處分卷不可供閱覽部分，第89頁至第98頁），此外且有內湖分局執行搜索扣押之現金、保險套、潤滑劑、記帳本等證物（原處分卷不可供閱覽部分，第115頁至第120頁），陳女有在系爭建物內從事性交易行為之事實，要屬明確。
⒉系爭建物係由陳女為承租人，向訴外人郭○○承租，租期為107年3月25日至108年3月24日，則有房屋租賃契約書影本卷內可參（原處分卷不可供閱覽部分，第137頁至第140頁），故系爭建物名義上之承租使用人、所有人均與原告無涉。
被告認定原告為系爭建物之使用人，無非係以原告於警詢中坦承經營色情工作室（應召站）媒介女子與男客性交易、並有時候會幫忙小姐找房子後，由女子自己與房東或屋主簽約；
及陳女確有於前開時間，在系爭建物內從事半套之性交易行為等情，資為論據。
查：⑴陳女於警詢中就承租系爭建物過程，乃稱「我是自己先承租房間，在找網路上幫忙張貼性交易廣告服務的經紀…」、「（問：據該址屋主郭○○（房東）筆錄中所述，一位自稱妳姐姐之女子於107年3月20日她打來問屋主金龍路○○號4樓是否還有承租，並稱妳託她來看房子，是否屬實？）屬實。」
、」「我都叫她陳○○，但我不知道她真實姓名為何。
我們都是用LINE互相聯繫。」
，並於詢問員警提示原告照片時確認原告即為「陳小葳」，此有陳女前開警詢筆錄（原處分卷不可供閱覽部分，第93頁）可考。
原告於警詢中亦自承「我有很多姊妹都在從事色情工作室（應召站）的性交易服務，首先她們會自己找色情工作室（應召站）地點，有的時候我會幫忙找房子，然後她們自己去跟房東或屋主簽約…」、「（問：據金龍路○○號4樓屋主郭○○筆錄中稱，妳自稱陳女姐姐於107年3月20日致電於郭○○詢問該處是否還有承租，是否屬實？）屬實。」
、「我只是告訴她那裡可以承租，然後陳女就去簽約了。」
（前開卷第61頁、第63頁），原告協助陳女承租系爭建物，確為事實。
⑵然陳女就其遭查獲性交易行為之媒介者，乃陳稱「我是在網路上面看到外送奶茶的廣告並加入LINE（帳號忘記了），之後就有暱稱：語語個人工作室加入我的LINE並幫我介紹男客從事性交易…」（前開卷第92頁）；
至周○文則係稱「…我以LINE訊息向LINE：○○○○（內湖南港東湖汐止交通方便100本人服務評價好隱密空間！！line：○○○○現在可約…）帳號使用人告知我抵達，由小姐幫我開門…」（前開卷第97頁），兩人就媒介管道之陳述已有差異。
原告於警詢中亦稱不知道誰刊登前述○○○○內容（前開卷第64頁），對照內湖分局對原告執行搜索時雖查扣之3支行動電話及5張SIM卡，但從內湖分局107年10月11日北市警內分行字第1076026899號函所載「…本分局員警雖未搜獲其（指原告）派遣男客與前述證人（指陳女）性交易之相關通訊軟體對話紀錄…」（前開卷第141頁）等語，可知並無客觀積極證據足供認定原告所使用之行動電話門號或LINE帳號，即為聯繫媒介男客周○文者。
⑶被告雖以原告於警詢中所陳「…我則是負責派男客給她們從事半套、全套性交易，男客與小姐從事半套或全套性交易係由她們決定，我會依照每個男客收取新臺幣500元的費用…」「銀色OPPO智慧型手機（IMEI：○○○○○○、○○○○）就是我幫陳女派遣男客之工作機」等語（前開卷第61頁、第63頁），且原告、陳女、周○文遭內湖分局以違反社會秩序維護法裁罰時均無異議等情，爭執原處分認定並無違誤。
然上揭銀色OPPO智慧型手機不能認定係為原告聯繫媒介所用，已如前述；
且本件係違反都市計畫法之行政罰事件，所應認定之構成要件事實乃原告有無違反都市計畫法所課予之行政法上義務，而非原告有無媒介女子從事性交易之行為，被告徒以原告有協助聯繫陳女租屋之事，即認原告對系爭建物有事實之支配管領，因而為該建物之使用人，顯屬率斷，本院並不採取。
五、綜上所述，被告以原告為系爭建物之使用人，認定事實既有違誤，被告進而以原告違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，依都市計畫法第79條第1項前段、臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準第4點等規定，以原處分裁處原告罰鍰20萬元，並勒令原告停止違規使用，即非適法，訴願決定未予糾正，亦有未合。
原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君
法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 1 月 9 日
書記官 林俞文
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