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臺北高等行政法院判決
108年度訴字第546號
原 告 陳美鳳
廖忠宏
吳玉花
江劉秀枝
徐明聰
共 同
訴訟代理人 黃勝文 律師
張鎧銘 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 呂政庭
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服被告中華民國108年2月21日新北府訴決字第1072263379號（案號：1073121078號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
本件原告之起訴，依其所訴之事實在法律上顯無理由（理由容後說明），爰不經言詞辯論逕為判決。
二、事實概要：緣訴外人新北市樹林區公所因新北市樹林區光興里里辦公處陳情反應訴外人王水城於其所有之○○市○○區○○○段000○00○號土地（下稱系爭土地）設置紐澤西護欄以致阻礙通行，乃會同被告所屬工務局（下稱原處分機關）現場會勘，原處分機關逕作成民國107年10月4日新北工養字第1073653698號函（下稱原處分）認定系爭土地屬具公用地役關係之既成道路。
王水城不服，提起訴願，經被告108年2月21日新北府訴決字第1072263379號訴願決定（下稱系爭訴願決定）以系爭土地是否符合既成道路之要件，尚有事實未明之處為由，撤銷原處分，並發回原處分機關另為適法之處理。
原告以其所有同段497-5、497-6、497-7、497-8、497-9地號土地及其上建物毗鄰系爭土地為由，指系爭訴願決定侵害其「通行權」，依行政訴訟法第4條第3項提起本件行政爭訟，訴請撤銷系爭訴願決定。
三、原告起訴主張：系爭土地為○○市○○區○○街000巷，該巷毗鄰之建物為原告所有，領有改制前臺北縣工務局72樹使字第1350號使用執照。
故原告和平通行系爭土地已達20年以上，自符既成巷道之要件。
原告之通行權因王水城於系爭土地放置紐澤西護欄並私設停車位而受有損害，訴願決定未查而將原處分撤銷，顯有違誤云云，為此訴請撤銷系爭訴願決定。
四、被告則以：原告倘認系爭土地係供渠等5戶出入之唯一通路，應依民法第787條規定對王水城主張通行權，循私權救濟途徑解決渠等糾紛，原告對系爭土地之通行僅屬反射利益，原告並無公法上權利或法律上利益，即無請求行政機關將系爭土地認定為具公用地役關係之既成巷道之公法上權利，渠等訴請撤銷系爭訴願決定顯欠缺權利保護必要等語。
並聲明求為駁回原告之訴。
五、本院判斷如下：
（一）按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
……（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
行政訴訟法第4條第1項、第3項定有明文。
由此可知，撤銷訴訟的訴訟對象為「經訴願決定所維持或獲得的原處分」，其理論建制於：訴願機關是原處分機關的上級監督機關，訴願係行政體系內部之「自省的救濟程序」，其實是行政程序的延長，故當人民對原處分機關作成之行政處分不服而提起訴願，整個案子還是在行政系統的行政程序內進行。
訴願機關作成之訴願決定，固然從形式上觀察，是一個與原處分分開的行政處分，但二者實質上應視為一體，故在行政訴訟法上乃將其當作一個統一的行政決定。
換言之，原處分只是一個最初型態決定，必須經由訴願決定所維持或獲得的處分，才是整個行政系統對外的最終型態決定，也才是法院撤銷訴訟所應審理之對象。
因此，撤銷訴訟之提起原則上應以訴願前置，並以原處分機關為被告，以撤銷原處分及訴願決定為其聲明。
而行政訴訟法第4條第3項之所以例外允許訴願決定利害關係人單獨訴請撤銷訴願決定，並非因為訴願決定性質上為行政處分之一種，而是因為該等訴願決定所審查之原處分，影響所及不限於處分相對人（其情形在第三人效力處分尤為明顯），訴願決定將原處分撤銷或變更，已然取代原處分，而於原處分之外，自居處分機關身分首次損害訴願決定利害關係人之權益，為使訴願人及訴願決定利害關係人（二者利害相反）之權利能即時獲得有效之保障，制度上乃將此類訴願決定單獨定性為「整個行政系統對外的最終型態決定」，賦予利害關係人無庸再向訴願機關之上級機關尋求行政救濟，而得逕以訴願機關為被告，向法院單獨求為撤銷訴願決定，以回復有利於己之原處分效力。
（二）是而，訴願決定依職權調查證據，認定事實，以原處分確有違法或不當，並侵害訴願人之權利或利益時，為使訴願人之權益立即獲得保障，自可撤銷原處分之全部或一部，不復有後續之另為處分，實務上稱此種撤銷為「單撤」（訴願法第81條第1項本文前段參照）。
此等單撤之訴願決定，乃以訴願決定取代原處分成為行政系統統一對外之決定，如因此侵害訴願人以外利害關係人之權益，該利害關係人當得循行政訴訟法第4條第3項單獨對訴願決定提起撤銷訴訟以為救濟。
然而，訴願機關因原處分所依據之事實未臻明確，需原處分機關重新調查，始能決定應否或如何處分者，或基於權限分工，在行政作業上須由原處分機關重為處分者，乃有必要撤銷原處分，並發回原處分機關（訴願法第81條第1項本文後段參照），實務上稱此種撤銷為「發回」。
例如，土地所有人主張其土地近年始供公眾通行，且通行之範圍亦僅一小部分，與原處分機關認定者有差異，原處分竟將全部土地列為既成道路，對原處分有所不服，其中涉及通行是否已年代久遠、公眾通行之範圍，原處分認定結果未明確，自以發回諭知原處分機關「實地調查」為宜。
此際，訴願決定形式上雖將原處分撤銷，但無非藉此以令原處分機關續行行政調查程序，另為適法之處理，然未限定其結論是否應與原處分相異；
究其實際，該等訴願決定不僅未取代原處分而成為行政系統對外之統一決定，反而是除去原處分曾經對外發生之效力，令原處分機關重新處於自始未作成原處分之法律狀態。
是於原處分機關另為處理前，尚無行政系統對外決定可言，也無任何人或物可能因此而有法律關係變動，或權益因此受損害，自無開啟司法救濟之必要（當然，如原處分機關或訴願機關逾期殆為決定，乃另當別論）。
綜此，行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願決定」，徵諸前揭撤銷訴訟審理對象之建制原則，解釋上應於文義範圍內為目的性限縮，排除訴願決定係將原處分撤銷，發回原處分機關另為適法處理之情況。
蓋整個行政系統尚無對外的最終型態決定，遽而起訴單獨求為撤銷僅係命原處分機關重啟行政程序之訴願決定，法院無從以之為撤銷訴訟所應審理之對象，起訴欠缺權利保護必要，其訴乃顯無理由。
（三）裁判實務上雖不無先例，認：原處分如係基於相對人申請所為之授益處分，經原處分之利害關係人不服而提起訴願，訴願決定如將該授益處分撤銷，乃損害原處分相對人之權利，原處分相對人得以訴願決定利害關係人身分，提起行政訴訟法第4條第3項之撤銷訴訟，此不因訴願決定是否諭知命原處分機關另為適法處理而有異。
惟此，無非純就行政訴訟法第4條第3項為文字可能射程之層面為解釋。
如以此見解，認為發回原處分機關重新踐行調查程序以作成處分之訴願決定得為撤銷訴訟之程序標的，揆諸前述撤銷訴訟審理對象之論述，無疑是混亂了撤銷訴訟立法體系上應有的解釋標準。
再者，訴願機關為原處分機關之上級機關，尚且斟酌功能專長及權限分工，始依訴願法第81條第1項後段裁量，作成撤銷原處分，發回原處分機關之決定，而不依同法條項前段自為調查並作成行政系統之終局決定（單撤）；
法院於此，如猶逕認該等訴願決定撤銷原處分，即侵害原處分所授利益相對人之權利而受理其依行政訴訟法第4條第3項提出之撤銷訴訟，並就該等訴願程序所不明（即原處分所爭議）之法律及事實狀態予以調查，進而就原處分爭議作成實體判決，乃有下列嚴重法律體系上之缺失：一則，無異架空訴願法第81條第1項本文後段所賦予訴願機關就個案裁量是否發回原處分機關續行調查另為適法決定之權限；
二則，自干居於原處分機關身分為首次行政決定，有失於權利救濟機關之地位；
三則，乃為過早且過度介入行政權行使，有悖於權力分立原則之虞；
四則，就法官非擅長之各類專業判斷，先於行政系統決定而為之，而非集中精力於處分合法性之審查，要非司法定紛止爭之正途。
至於如因訴願決定發回原處分機關重為決定，致人民公法上權益有無陷於不明確所可能產生之損害，於常規救濟前，行政訴訟上有暫時權利保護制度，應可即時予以緩解，有效保護當事人權利，仍符合憲法賦予人民訴訟權之本旨，併予指明。
（四）經核，如事實欄所載事實，有卷附新北市樹林區公所107年9月25日新北樹工字第1072241300號函、系爭土地會勘紀錄、原處分及訴願決定等件為憑。
是而，訴外人王水城就認定其所有之系爭土地為既成道路之原處分不服，提起訴願，系爭訴願決定以系爭土地是否符合既成道路之要件，事實未臻明確，乃撤銷原處分，並發回原處分機關實地調查，另為適法之處理。
揆諸本院首揭關於行政訴訟法第4條第3項之論述，系爭訴願決定並非該項撤銷訴訟之審理對象，原告仍以其所有土地或建物毗鄰系爭土地為由，指系爭訴願決定侵害其「通行權」，依上開條項規定訴請撤銷系爭訴願決定，乃顯無理由至明。
（五）又，本件原處分其行政程序之開啟，並非出於原告，或者任何申請權人之申請，而係原處分機關因人民陳情事件，逕就系爭土地為公用地役關係之確認，而為系爭土地所有人不利之處分，尚非因任何人申請而作成之授益處分。
故此，即令以前述實務裁判先例之見解，認發回原處分機關續查之訴願決定乃有損於原處分授益相對人經原處分所賦予之權利，因本件原處分並未授予任何人權利，原處分撤銷與否，也無損於系爭土地公用地役關係是否存在（公用地役關係之成立，依大法官釋字第400號解釋，乃出於特定事實而形成，無待乎行政機關或法院形成），是本事件情狀與裁判先例所示並不相同，原告並不得援引據以提起行政訴訟法第4條第3項之撤銷訴訟，附此敘明。
六、綜上，原告等依行政訴訟法第4條第3項提起本件撤銷訴訟，法院得審理之對象並不存在，原告起訴欠缺權利保護必要，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第104條、第98條第1項前段，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 程怡怡
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 18 日
書記官 李芸宜
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