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臺北高等行政法院判決
108年度訴字第578號
108年10月3日辯論終結
原 告 郭雅馨
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 薛佳青
游雅婷
上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月3日府訴二字第1086101683號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告委由代理人蘇鴻億檢附合法房屋切結書、臺北市士林區平等段1小段361地號土地（下稱系爭土地）之土地謄本、地籍圖謄本、土地所有權狀、日治時期總督府繪製二萬分之一台灣堡圖（1921大正版）、合法房屋證明申請建築師簽證表、建築物地籍套繪圖、各層平面圖及各向立面圖等影本資料於民國107年2月26日就其所有位於系爭土地地下之圓柱形構造物（下稱系爭構造物）向被告申請合法房屋證明，案經被告以107年5月14日北市都建字第10736256500號函復原告，該構造物為碉堡，與建築法第4條及第5條規定不符，所請歉難同意辦理（下稱107年5月14日函）。
原告不服，第1次向臺北市政府提起訴願，經該府審認本件被告是否有通知原告限期補正不明為由，爰以107年8月28日府訴二字第1072091195號訴願決定：「原處分撤銷，由被告於決定書送達之次日起50日內另為處分。」
在案。
㈡嗣經被告依臺北市政府上開訴願決定撤銷意旨重新審查後，以107年9月10日北市都建字第1076030655號函（下稱107年9月10日函）略以：「……說明：……都市計畫發布前之舊有房屋，其所有權人申請認定合法建築物者，應依臺北市建築管理自治條例第35條規定，檢具申請書及下列文件：㈠切結書：註明如有不實申請，願負法律責任。
㈡建築物所有權相關證件：如建築改良物登記簿謄本、買賣契約等。
㈢土地所有權相關證件：如土地登記簿謄本、土地使用同意書等。
㈣都市計畫發布實施前建造完成者，應檢附載明建物完成日期之建築改良物登記簿謄本、課稅始期證明、接水、接電日期證明、第一次水電費收據、載有該建築物資料之土地現況調查清冊或卡片之謄本、戶口遷入證明、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。
㈤經建築師及申請人簽認之各層平面圖、立面圖（比例尺1/100）、地籍配置圖（1/500、或1/600或1/1200）、面積計算表及彩色相片（各向正立面、屋頂及周圍環境）。
前項合法建築物之樓地板面積、樓層數、建築物形狀及構造，以建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料認定；
僅有水電證明而無建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料者，得依航測圖認定。
房屋構造、結構安全及各項圖說由建築師負責。
士林區都市計畫發布實施日期為：民國59年7月4日。
本案尚不符說明第㈡及第㈣款規定文件，請臺端於本文到30日內依臺北市建築管理自治條例第35條規定各款文件，並委託建築師檢討澄清現況構造物是否屬合法房屋及是否符合前開規定後，檢具相關證明文件向本處申請辦理，倘逾期未補正或補正後仍不符規定，本局仍依規定予以駁回。」
通知原告補正，期間，原告於107年9月4日向被告檢送不動產買賣契約書影本（註明含土地上之所有地上物）作為建築物所有權相關證件；
及日治時期總督府繪製二萬分之一台灣堡圖（1921大正版）、臺北市政府警察局106年6月13日北市警管字第10635297400號函、第三作戰區指揮部106年7月17日陸六軍作字第1060008198號書函及臺北市歷史圖資展示系統37年航測影像與現今行政區套圖等影本資料作為都市計畫發布實施前建造完成證明；
被告乃以107年9月18日北市都建字第1076033220號函（下稱107年9月18日函）復略以：「……說明：……本案尚不符事項說明如下：㈠第1款：切結書，未檢附。
㈡第2款：建築物所有權相關證件，檢附買賣契約未有該構造物標示範圍。
㈢第4款：建物完成日期之建築改良物登記簿謄本、課稅始期證明、接水、接電日期證明、第一次水電費收據、載有該建築物資料之土地現況調查清冊或卡片之謄本、戶口遷入證明、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖等文件未能佐證該碉堡構造物，具有個人或公眾使用之建築物用途及機能，且未能佐證該構造物迄今未曾拆除重建持續存在。
㈣不符上述說明規定，所檢附之日治時期總督府繪製二萬分之一台灣堡圖（1921大正版）顯示之構造物，與現況照片、建築師及申請人簽認圖說之樓地板面積、樓層數、建築物形狀及構造不一致。
除申請書抽存外，檢還申請書圖文件一份，另上述不符事項請臺端於本文到20日內依臺北市建築管理自治條例第35條規定各款文件，並委託建築師檢討澄清現況構造物是否屬合法房屋及是否符合前開規定後，檢具相關證明文件向本處申請辦理，倘逾期未補正或補正後仍不符規定，本局仍依規定予以駁回。」
原告不服上開107年9月10日函及107年9月18日函，向臺北市政府提起訴願，案經臺北市政府以該等函復僅係通知原告補正相關資料之觀念通知，並非對原告所為之行政處分，乃以107年12月28日府訴二字第1072092 050號訴願決定：「訴願不受理。」
在案。
㈢原告再於107年10月9日行文向被告表示其確實已依臺北市建築管理自治條例第35條規定，檢具完整書圖文件，請依法秉公審理其申請案等語；
案經被告審認原告之申請不符合臺北市建築管理自治條例第35條規定，乃以107年12月10日北市都建字第1076045039號函（下稱原處分）復原告略以：「主旨：有關臺端於本市士林區平等段一小段361地號土地之碉堡式構造物申請認定合法建築物一案，本局歉難同意辦理……說明……旨揭地號土地擬依『臺北市建築管理自治條例』第35條申請合法建築物認定一案，不符規定事項如下：㈠查申請資料中『不動產買賣契約書』內第一條第二項建物標示空白，無法審認為前開法條第2款建築物所有權相關文件之建築物。
㈡另查臺北市歷史圖資展示系統1921台灣堡圖（大正版）圖面，標示位置無臺端指稱之構造物。
……。」
原告提起訴願，遭決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠被告僅以契約書建物標示空白為由駁回原告申請，刻意忽略契約書其他約定事項載明事證，且臺北市政府於108年4月3日之訴願決定亦同樣刻意忽略契約書內其他有利原告之完整內容，違反客觀公正原則及比例原則：1.原告所提不動產買賣契約書（甲證18）第15條其他約定事項中，載明「⒈買方確知悉現土地上設有碉堡……⒋買方指定以郭雅馨（即原告）名義辦理登記⒌點交包括土地上之所有地上物」等文字，確經甲乙雙方用印及簽名確認，經由買賣取得所有權無誤。
該契約係因原告工作忙碌，委請配偶楊尚欽代為訂約，文字記載指定以郭雅馨（即原告）名義辦理登記清楚不過，惟臺北市政府無視契約書有利原告之載明事證，僅以原告非該買賣契約之當事人為由不予認定，違反客觀公正原則。
被告無視臺北市建築管理自治條例「舊有合法建築物處理」立法意旨，僅以契約書中單一項目標示空白即行駁回，並刻意忽略同契約書第15條其他約定事項記載內容，明顯為行政行為重大瑕疵，違反行政程序法第9條客觀公正原則。
2.另查「土地登記規則」第79條規定，顯見舊有合法建築物未記載面積者多屬正常，登記機關會依權責另循法定程序認定處理，故被告僅就契約書建物標示空白為由駁回原告申請，妨礙原告後續法定程序認定處理權益，於法及行政權責劃分皆屬不當，顯有違行政程序法第7條及憲法第23條規定之「比例原則」。
且查人民向地政機關辦理建物所有權第1次登記時，依據臺北市地政局執行「建物所有權第一次登記申辦程序」規定，按規定還會公告15日，公告期間有無提出異議另依調處辦理，故從機關權責來看尚無涉被告業務，爰被告僅就契約書建物標示空白為由駁回，有違比例原則，實屬過當。
㈡都市計畫發布實施前建造完成證明只需檢具航照圖或政府機關測繪地圖等證明文件之一即可並非全數備齊，被告刻意忽視其他有利原告之證據，僅以單一證明圖資有疑義而駁回，刻意忽略其他有利之證明存在，再次違反客觀公正原則，原告所提證物足為法定證明：1.原告於107年9月4日函送日治時期總督府繪製二萬分之一台灣堡圖（1921大正版）（同甲證23），係建築師依據圖內橘咖啡（老闆先祖為系爭土地原地主）祖厝及鄰近公有建物平等國小（日治時期創校）為定位、再參照內寮舊聚落位置及圖內道路作為輔佐指標所得，遠比被告指稱位處原始森林之平等段1小段194地號土地之說法可信度為大，與平等段1小段194地號土地相差甚鉅，顯見誤差極大，被告說詞不足採信。
2.臺北市歷史圖資展示系統之37年航測影像與現今行政區套圖，雖因系爭構造物位地面下半掩處，航側影像未有明確顯影，有影約圓形影像恰與系爭構造物位置重疊，可資交互比對證明。
復經原告新近向中央研究院人社中心之臺北百年歷史地圖服務系統申請查詢再獲得：⑴日治時期2萬5千分之1地形圖及⑵大屯國家公園區域圖（1937年繪製），此二歷史圖資較甲證23繪製年代為新，地形誤差較小，圖內發現平等里內寮聚落可找到系爭構造物之清楚標示，形狀、位置，以及與聚落、地形及道路之對比皆為吻合，足以作為法定證明。
3.檢附系爭土地所在之平等里現任里長徐明忠開立之「鄰里證明」（甲證29），證明原告系爭土地上系爭構造物為鄰里知悉之日治時期建築物，由里長親臨現場勘查、親筆書寫且蓋里長公職章為證明，足為法定「其他足資證明之文件」。
㈢被告未依臺北市建築管理自治條例第35條規定秉公審理原告申請，多處違反行政程序法刻意刁難，復以臺北市政府之歷次訴願決定書亦刻意忽略被告行政行為之瑕疵及不公正程序，嚴重傷害人民對行政行為之信賴：⒈未曾有法律訂定「碉堡」定義、碉堡式構造物非屬建築物與不得申請認定合法建築物、以及臺北市建築管理自治條例第35條並無訂立需提具使用用途及機能規定等，明顯違反行政程序法第4條及第10條等規定。
⒉被告反覆更新駁回理由，原告補件越補越缺，令人不知所措，且得再檢具諸多法律無明文規定額外特殊證明要求，亦造成無建築師願冒得罪被告風險來接案，如此反覆找新理由、不一次說清楚之舉，顯有違行政程序法第8條規定誠信原則、信賴保護原則及行政程序法第5條規定之明確性原則。
被告107年5月14日北市都建字第10736256500號函說明三明載申請書及切結書由被告抽存；
隱匿事實及依舊認定送件不齊，此屬內容重大瑕疵。
3.臺北市建築管理自治條例第35條規定並無要求原告需佐證建築物用途及機能、迄今未曾拆除重建持續存在證明、契約要標示建築物範圍及額外要求委託建築師檢討澄清現況構造物是否屬合法房屋及是否符合前開規定後檢具相關證明等諸多要求，有違行政程序法第10條合法裁量原則，以及違反行政程序法第6條之平等原則。
4.被告副本通知與本申請案毫無關係之臺北市建築管理工程處違建查報隊，查申請合法建築認定與違章建築並無關係，且與臺北市建築管理工程處違建查報隊無直接或必要之業務連結，明確有違不當聯結禁止原則，令原告心生恐懼。
㈣被告規避依職權調查證據之責任，連現場勘查都不願意，一昧就現有資料小瑕疵據以駁回申請，完全無視申請個案特殊性及建物實質存在之有利事實，非現代行政機關應有保障人民權益之作為：1.本案具地形、半掩地面下、年代久遠等特殊性，除內政部特別函示被告須本於權責核處外，平等里現任里長、臺北市政府警察局及第三作戰區指揮部等相關機關皆赴現場勘查，唯有被告堅持不執行現場查證，只就歷年航測影像及地形圖中查尋有無系爭構造物之影像。
然航測影像本身易受天氣、歷次儀器解析度影響，復系爭構造物為位處林下地形、半掩地面下建築，易被樹林冠層遮覆造成航照圖無法有效判讀，而地形圖係行政機關繪製，戰後因行政機關未確實調查登錄地形圖資之責任，更不應轉嫁人民及原告概括承擔。
此外，歷年航測影像若具體可信，當可從士林區之都市計畫發布實施日期（59年7月4日）後之歷年諸多航測影像中發現系爭土地上有無新建違章建物之違法事證，但卻沒有，更足以證明系爭構造物年代久遠之事實。
2.士林區都市計畫發布實施日期（59年7月4日）至今近半甲子，可申請合法建築證明者多已申辦，現今幾無相關案件申請；
被告不思查證幫助人民，卻刻意為難要其知難而退，此絕非現代法治國家行政機關應有之作為；
被告未依行政程序法規定調查事實及證據所作之行政處分顯有重大失當。
㈤並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告107年2月26日的申請，應作成准許核發合法建築證明之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則略以：㈠都市計畫發布實施前之舊有房屋，其所有權人申請認定合法建築物者，自應檢具臺北市建築管理自治條例第35條第1項各款所定之文件。
查被告由臺北市歷史圖資展示系統查得自58年至104年版地形圖，在系爭土地上均無系爭構造物之標示，再查閱自37年至102年航測影像，亦查無系爭構造物之顯影，反而經被告比對後，發現原告所指標示系爭構造物之位置疑似位於臺北市士林區平等段1小段194地號土地，然不論是否位於被告所比對之194號地號土地，事實上，經被告查閱臺北市歷史圖資展示系統及航測影像，原告所主張之該系爭土地上並無該系爭構造物之顯影。
另查，原告所提之不動產買賣契約書，該契約書內第1條第2項建物標示空白，縱該不動產買賣契約書第15條約定中有記載「⒈買方確知管理土地上設有『碉堡（防空洞）』依法規定不得拆除……⒌點交包括土地上之所有地上物……」，仍無法證明該碉堡或所指述之地上物為合法房屋，且依該不動產買賣契約書買方為楊尚欽、賣方為余秀華，訂約日期為105年，原告既非該買賣契約之當事人，尚難認該不動產買賣契約書得視為原告對系爭構造物之建築物所有權相關證明文件。
末查，系爭構造物所在地為士林區，其都市計畫發布實施日期為59年7月4日，查閱原告檢附之合法房屋切結書、系爭土地之土地謄本、地籍圖謄本、土地所有權狀、日治時期總督府繪製二萬分之一台灣堡圖（1921大正版）、合法房屋證明申請建築師簽證表、建築物地籍套繪圖、各層平面圖及各向立面圖等影本資料，皆無任何事證可以證明該系爭構造物係在59年7月4日前建造完成。
故，被告核認原告所檢附之文件，不符合臺北市建築管理自治條例第35條所定之文件，據以否准原告所請，並無違誤。
㈡被告依訴願決定撤銷意旨以107年9月10日函載明如事實欄所述補正事項通知原告於文到30日內補正；
期間，原告於107年9月4日向被告檢送不動產買賣契約書影本作為建築物所有權相關證件及日治時期總督府繪製二萬分之一台灣堡圖（1921大正版）等資料作為都市計畫發布實施前建造完成證明，然經被告審查後，以107年9月18日函通知原告於文到20日內補正如事實欄所述之文件，有107年9月10日函及107年9月18日函影本附卷可稽；
惟原告檢送之不動產買賣契約書、圖資、航測影像等資料，經被告審認尚非屬臺北市建築管理自治條例第35條第1項第2款及第4款所定之文件，被告爰以原處分駁回原告之申請，自屬有據，與法並無不合。
㈢並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：原告107年2月26日之申請是否符合臺北市建築管理自治條例第35條規定？
五、本院之判斷：㈠按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關……在直轄市為直轄市政府……。」
第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」
第5條規定：「本法所稱供公眾使用之建築物，為供公眾工作、營業、居住、遊覽、娛樂及其他供公眾使用之建築物。」
第7條規定：「本法所稱雜項工作物，為營業爐灶、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、機械遊樂設施、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處理設施等。」
第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」
臺北市建築管理自治條例第1條規定：「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。」
第35條規定：「都市計畫發布實施前之舊有房屋，其所有權人申請認定合法建築物者，應檢具申請書及下列文件：切結書：註明如有不實申請，願負法律責任。
建築物所有權相關證件：如建築改良物登記簿謄本、買賣契約等。
土地所有權相關證件：如土地登記簿謄本、土地使用同意書等。
都市計畫發布實施前建造完成者，應檢附載明建物完成日期之建築改良物登記簿謄本、課稅始期證明、接水、接電日期證明、第一次水電費收據、載有該建築物資料之土地現況調查清冊或卡片之謄本、戶口遷入證明、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。
經建築師及申請人簽認之各層平面圖、立面圖（比例尺1/100）、地籍配置圖（1/500、或1/600或1/1200）、面積計算表及彩色相片（各向正立面、屋頂及周圍環境）。
前項合法建築物之樓地板面積、樓層數、建築物形狀及構造，以建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料認定；
僅有水電證明而無建築改良物登記簿謄本或課稅證明之資料者，得依航測圖認定。
房屋構造、結構安全及各項圖說由建築師負責。
各區都市計畫發布實施日期如下：舊市區：民國34年10月25日。
景美、木柵區：民國58年4月28日。
南港、內湖區：民國58年8月22日。
士林、北投區：民國59年7月4日。」
準此，都市計畫發布實施前之舊有房屋，其所有權人申請認定合法建築物者，應檢具臺北市建築管理自治條例第35條第1項各款所定之文件。
又臺北市政府95年7月5日府工建字第09560103901號公告：「主旨：公告委任臺北市政府都市發展局辦理建築管理業務之事項，自中華民國95年8月1日起實施。
……公告事項：臺北市政府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自95年8月1日起依規定委任臺北市政府都市發展局辦理……。」
㈡次按內政部89年4月24日台89內營字第8904763號函釋略以：「一、復貴府89年3月14日89府社福字第15413號函。
二、按實施建築管理前已建造完成之合法建築物，前經本部63年3月8日台內營字第575150號函規定，可檢附4種證明文件之一，據以認定之。
又本部89年3月29日台89內營字第892889號函頒『九二一震災重建暫行條例第13條第2項第3款規定合法建築物重建時原建築面積及樓地板面積認定要點』第2點規定，實施建築管理前己建造完成之合法建築物依本條例重建時，起造人應檢附8種證明文件之一，據以認定之。
準此，實施建築管理前己建造完成之合法建築物，可檢附下列證明文件之一：（1）建築執照、(2)建物登記證明、（3）未實施建築管理地區建築物完工證明書、（4）載有該建築物資料之土地使用現況、（5）完納稅捐證明、（6）繳納自來水費或電費證明、（7）戶口遷入證明、（8）地形圖、都市計畫圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪圖，據以認之。
本案有關貴轄內○○安養中心之合法屋認定，仍請當事人檢附上開規定文件之一，據以辦理。」
（本院卷第103頁）核該函釋內容係對實施建築管理前已建造完成之合法建築物所為之釋示，規定必須提出證明文件資料。
另土地登記規則第79條規定：「實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，應提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件或實施建築管理前有關建物之下列文件之一：曾於該建物設籍之戶籍證明文件。
……其他足資證明之文件。」
（本院卷第139頁）。
㈢查原告委由代理人蘇鴻億檢附相關資料，於107年2月26日就系爭構造物向被告申請合法房屋證明，案經被告以107年5月14日函復原告，系爭構造物為碉堡，與建築法第4條及第5條規定不符，所請歉難同意辦理。
原告不服，提起訴願，經訴願決定以被告是否有通知原告限期補正不明為由，撤銷原處分，由被告於決定書送達之次日起50日內另為處分在案。
嗣經被告依上開訴願決定意旨重新審查後，以107年9月10日函通知原告補正，經原告於107年9月4日向被告檢送不動產買賣契約書等影本資料作為都市計畫發布實施前建造完成證明，被告以107年9月18日函復原告於文到20內補正相關證明文件，嗣原告於107年10月9日向被告表示其確實已依臺北市建築管理自治條例第35條規定，檢具完整書圖文件等情，有合法房屋切結書、系爭土地之土地謄本、地籍圖謄本、土地所有權狀、日治時期總督府繪製二萬分之一台灣堡圖（1921大正版）、合法房屋證明申請建築師簽證表、建築物地籍套繪圖、各層平面圖及各向立面圖、不動產買賣契約書影本、臺北市政府警察局106年6月13日北市警管字第10635297400號函、第三作戰區指揮部106年7月17日陸六軍作字第1060008198號書函及臺北市歷史圖資展示系統37年航測影像與現今行政區套圖等影本資料及被告107年9月10日函、107年9月18日函等件在卷可稽，經被告以不動產買賣契約書內第1條第2項建物標示空白，無法審認為臺北市建築管理自治條例第35條第2款建築物所有權相關文件之建築物。
另臺北市歷史圖資展示系統1921台灣堡圖（大正版）圖面，標示位置無系爭構造物等由，不符合臺北市建築管理自治條例第35條規定，乃以原處分否准原告之申請，揆諸首揭規定，於法尚無不合。
㈣原告雖主張不動產買賣契約書第15條其他約定事項中，載明「⒈買方確知悉現土地上設有碉堡……⒋買方指定以郭雅馨（即原告）名義辦理登記⒌點交包括土地上之所有地上物」等文字，指定以郭雅馨（即原告）名義辦理登記，經由買賣取得所有權。
被告僅以契約書建物標示空白為由駁回原告申請，與訴願決定刻意忽略契約書其他約定事項之完整內容，違反客觀公正原則及比例原則云云，並提出原告與楊尚欽之身分證影本、原告授權委託書等件為憑。
經查，不動產買賣契約書第1條不動產標示及買賣權利範圍約定：「一、土地標示：台北市士林區平等段1小段361地號地目旱面積5公畝65平方公尺5平方公寸全部二、建物標示空白」，有不動產買賣契約書在卷可稽（本院卷第125頁），並為兩造所不爭（本院卷第296頁筆錄），可知，不動產買賣契約書之買賣標的僅有土地並無建物，碉堡不在不動產買賣契約書第1條所定之「不動產標示及買賣權利範圍」內。
至於不動產買賣契約書第15條其他約定事項第1點載明「⒈買方確知悉現土地上設有碉堡」等語，僅係買方（即原告之夫楊尚欽）知悉土地上現設有碉堡，為原告所不爭（見本院卷第296頁筆錄）。
本院質之原告該第1點約定之碉堡是否即為系爭構造物？證據資料？答稱：「是。
甲證3建築師繪測的圖，圖上有繪測日期107年2月24日（如本院卷第37、55、57、59頁）契約105年8月9日訂定。」
等語（本院卷第296頁筆錄）。
惟查，建築師繪圖之時間與不動產買賣契約簽訂之時間相隔2年之久，尚難以嗣後建築師繪測圖證明當時不動產買賣契約之內容。
另其他約定事項第5點載明「點交包括土地上之所有地上物」，係指賣方點交之範圍包括系爭土地上之所有地上物，點交與買賣之法律行為尚屬有間，縱令點交之範圍包括系爭構造物，尚難以此推論買賣雙方就系爭構造物成立所有權買賣契約。
從而，自不動產買賣契約書之內容研判，不能認定原告經由買賣取得系爭構造物之所有權，故原告此部分之主張，並無可採。
㈤原告另主張都市計畫發布實施前建造完成證明只需檢具航照圖或政府機關測繪地圖等證明文件之一即可，並非全數備齊，被告刻意忽視其他有利原告之證據，僅以單一證明圖資有疑義而駁回，刻意忽略其他有利之證明存在，再次違反客觀公正原則，原告所提證物足為法定證明云云。
惟按都市計畫發布實施前建造完成之舊有房屋，其所有權人申請認定合法建築物者，應檢附載明建物完成日期之建築改良物登記簿謄本、課稅始期證明、接水、接電日期證明、第一次水電費收據、載有該建築物資料之土地現況調查清冊或卡片之謄本、戶口遷入證明、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖等文件，此觀前揭臺北市建築管理自治條例第35條第1項第4款之規定甚明。
查被告由臺北市歷史圖資展示系統查得自58年至104年版地形圖，在系爭土地上均無系爭構造物之標示，另查閱自37年至102年航測影像，亦無系爭構造物之顯影，有各該地形圖及航測影像在卷可稽（見本院卷第203-263頁），並為原告所不爭（見本院卷第297頁筆錄）。
另臺北市歷史圖資展示系統1921台灣堡圖（大正版）圖面，標示位置亦無系爭構造物。
又系爭構造物所在地為士林區，其都市計畫發布實施日期為59年7月4日，經檢視原告檢附之合法房屋切結書、系爭土地之土地謄本、地籍圖謄本、土地所有權狀、合法房屋證明申請建築師簽證表、建築物地籍套繪圖、各層平面圖及各向立面圖等影本資料，均不能證明系爭構造物係於59年7月4日前建造完成，為兩造所是認（見本院卷第298頁筆錄）。
則被告已依職權查閱相關圖資，盡查證之能事綜合判斷後，仍認定原告之申請不符合臺北市建築管理自治條例第35條規定，於法尚無不合，並無原告所指違反客觀公正之情事。
㈥本院依職權將原告提出之圖資（本院卷第51、53、55、157-161頁）函詢臺北市政府地政局土地開發總隊可否辨識系爭構造物之存在？位置是否相同？若無法辨識，請說明必須具備何項資料才可以進行辨識？覆稱略以：「二、查貴院前揭號函所附A圖圖資為不同時期由不同機關產製之地形圖，且應係由訴訟當事人自不同資訊系統自行查詢列印而來，該等地形圖部分因年代久遠與現況已有不符，且經由資訊系統查詢列印，其比例尺已難以率定，致無法與本總隊管有現有圖籍進行套疊；
另B圖則為訴訟當事人自行提供之建築物地籍套繪圖，經本總隊依圖上所示本市士林區平等段一小段361地號查詢現行土地登記資料結果，該筆土地上查無已登記建物之記載，致無建物測量成果圖可供參考。
三、按本市地形圖之產製及管理維護係屬本府都市發展局業務職掌，本總隊業務職掌為本市地籍整理、地籍圖檢測及管理維護等事項，茲因地籍圖係屬平面圖資，僅載有地段地號及地籍線，並未載有地形、地貌，且來函所附A圖圖資無法與現有圖籍進行套疊，故本總隊無從據貴院來函所附之資料辨識旨揭事宜。
本案建請貴院逕洽本市地形圖權管機關本府都市發展局協助辦理。」
等語，有該隊108年8月21日北市地發繪字第1087002621號函在卷可按（本院卷第327頁）。
足見，原告提出之上開圖資部分因年代久遠與現況已有不符，且經由資訊系統查詢列印，其比例尺已難以率定，致無法與該總隊管有現有圖籍進行套疊進行辨識。
本院再依職權函詢該隊若會同士林地政事務所至現場測量系爭構造物繪製成果可否與現有圖籍套繪比對有無系爭構造物存在？覆稱略以：「說明……二、有關本總隊108年8月21日北市地發繪字第1087002621號函復貴院說明二所提及『建物測量成果圖』，係指新建或舊有之合法建物所有權人為確保建物產權，先依程序向轄區地政事務所申請建物位置及面積勘測後核發之圖資，以作為建物所有權第一次登記之依據，與貴院前揭號函所提之成果圖係屬二事，先予敘明。
三、本案縱由貴院會同本市士林地政事務所人員至現場測量原告所指碉堡位置大小繪製成果圖，因本總隊檔存地籍圖係屬平面圖資，僅載有地段地號及地籍線，並未載有地形、地貌，故本總隊仍無從就上開成果圖及貴院108年8月8日院楨宙股108訴00578字第1080012278號函所附A圖圖資與地籍圖進行套繪及比對，尚請諒察。」
等語，有該隊108年9月3日北市地發繪字第1087017533號函附卷可稽（本院卷第333頁）。
故本案縱會同兩造及士林地政事務所人員至現場測量系爭構造物位置大小繪製成果圖，仍無從請該隊進行套繪及比對。
㈦本院質之原告有無提出載明系爭構造物完成日期之建築改良物登記簿謄本、課稅始期證明、接水、接電日期證明、第一次水電費收據、載有系爭構造物資料之土地現況調查清冊或卡片之謄本、戶口遷入證明、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖？答稱：「甲證3大正版（如本院卷第51、53頁）。
航照圖及政府機關測繪地圖。
甲證26、27、28、29（本院卷第155－159、161、163頁）。
本院卷第155頁是航照圖。
其他是政府機關測繪地圖。」
等語（見本院卷第295頁筆錄）。
可知，原告主張其所提出之資料是航照圖及政府機關測繪地圖。
經查:1.臺北市建築管理工程處以108年8月20日北市都建照字第1083074691號函檢附甲證23、甲證27及28等2張圖資函詢中央研究院及內政部國土測繪中心「㈠有關系爭圖資是否為貴單位權管圖資或測繪？若是，該圖資圖形內容代表為何？是否能明確判斷該土地下是否有構造物？是屬於哪一個地段號的土地？㈡有關系爭圖資上以紅色字體畫圈並標註『菊咖啡祖厝』及『系爭土地及系爭構造物（主道路左方，菊咖啡祖厝左下方）』，請問是否為貴單位標註？㈢請提供『臺北市士林區平等段1小段361地號』土地之民國59年7月前貴單位權管圖資或測繪圖資。」
等語（見本院卷第425-431頁），覆稱略以：「說明：一、依108年8月20日北市都建照字第1083074691號函辦理。
二、案內檢附系爭圖資，經查係本中心所轄地理資訊科學研究專題中心，於網際網路建置『臺北市百年歷史地圖』網站系統（網址：http://g issrv4.si nica.edu.tw/gis /taipei.aspx），以公開提供不特定人士上網瀏覽服務；
合先敘明。
三、茲就案內所列三項疑義，逐次澄復如后：㈠系爭圖資源於上開網站其中之一『日治二萬分之一臺灣堡圖』數位化圖層，考量該圖測繪於1898～1904年且屬於中比例尺地形圖，因此測量誤差大（根據1944年5月日本陸地測量部內部期刊《地圖》60～63頁之論文：台灣的三角測量，參閱附件一），且非屬本院權管或測繪所有，故無法判定其地物或地段號。
㈡檢視系爭圖資內紅色標註之圖、字樣，均非上開網站資料內容，判應為自行下載後，續加註於圖內所至，亦未徵詢本院之授權與同意。
㈢就貴處申提旨揭土地民國59年7月前圖資，宜請逕向貴府權管機關（如：地政局、都發局）申請。」
及「說明：一、復貴處108年8月20日北市都建照字第1083074691號函。
二、查本案『系爭圖資』應係中央研究院『臺灣百年歷史地圖』（http://gissrv4.sinica.edu.tw/gis/twhgis/）系統展示之『日治二萬分之一臺灣堡圖（大正版）』歷史圖層資料，非本中心測繪或存管圖資，無法回復相關疑義。
三、至貴處所需59年7月以前旨揭地號土地相關圖資，經查本中心存管圖資皆無相關標示，無法提供。」
等語，有該院人文社會科學研究中心108年9月4日人社字第1086650338號函及內政部國土測會中心108年8月23日測資字第1081335459號函附卷可按（見本院卷第363-375頁）。
可見，臺北市建築管理工程處以108年8月20日北市都建照字第1083074691號函檢附之圖資並非中央研究院權管或測繪所有，故無法判定其地物或地段號、該圖資內紅色標註之圖、字樣，應為自行下載後，續加註於圖內，未徵詢中央研究院之授權與同意。
另內政部國土測繪中心亦查無相關標示可資提供。
2.本院當庭檢視甲證26即臺北市歷史圖資展示系統之37年航測影像與現今行政區套圖放大版（本院卷第155頁），影像模糊，為兩造所不爭（見本院卷第300-301頁筆錄），質之原告可否辨識其他黑影部分是何物？答稱：「很難」等語（見本院卷第301頁筆錄），尚難以此模糊之影像比對辨識。
再質之原告如何辨識有系爭構造物之存在？答稱：「從地形圖比對，自37年航測圖看出系爭構造物所在位置。
詳甲證3。」
等語（見本院卷第301頁筆錄），可見，原告係自行從地形圖比對而認有系爭構造物之存在，並非權責機關之鑑定結果。
而原告提出之圖資（本院卷第51、53、55、157-161頁）部分因年代久遠與現況已有不符，且經由資訊系統查詢列印，其比例尺已難以率定，致無法與臺北市政府地政局土地開發總隊管有現有圖籍進行套疊進行辨識系爭構造物何時存在與位置，已如前述。
故原告主張其向中央研究院人社中心之臺北百年歷史地圖服務系統申請查詢所得日治時期2萬5千分之1地形圖（甲證27附本院卷第157頁）及大屯國家公園區域圖（1937年繪製，甲證28附本院卷第159頁）可找到系爭構造物之清楚標示、形狀、位置以及與聚落、地形及道路之對比皆為吻合。
甲證26可以證明系爭構造物存在等節，均核係其主觀一己之見解，並無相關權責機關之鑑定結果供參，無足憑採。
3.平等里里長徐明忠開立之「鄰里證明」（見本院卷第163頁）並非臺北市建築管理自治條例第35條規定之證明文件。
且里長係00年出生（見本院卷第347頁筆錄），如何能證明系爭構造物為日治時期建築物。
而該鄰里證明所載「從平等里內耆老得知此建物為日治時期建築物」等節，無從查證耆老之姓名年籍資料及其陳述之真實性，尚難為有利於原告之認定。
4.臺北市政府警察局106年6月13日北市警管字第10635297400號函及第三作戰區指揮部106年7月17日陸六軍作字第1060008198號函略以:「……二、經查有關來函碉堡式構造之土地，非本局列管之防空掩體，是以非本局之權管；
另是否屬於軍事設施，亦非本局認定權責，請貴處本於相關法令，依法酌處」等語（本院卷第153頁），僅係說明系爭土地非該局列管之防空掩體，與本件並無直接關聯。
5.故原告此部分之主張，委無足採。
㈧原告再主張被告未依臺北市建築管理自治條例第35條規定秉公審理原告申請，多處違反行政程序法刻意刁難，歷次訴願決定亦刻意忽略被告行政行為之瑕疵及不公正程序，嚴重傷害人民對行政行為之信賴，違反行政程序法第8條信賴保護原則及第5條明確性原則云云，並提出被告107年5月14日函（本院卷第61頁）、被告107年7月26日函（本院卷第69頁）、被告107年9月10日函（本院卷第85頁）、被告107年9月18日函（本院卷第89頁）為憑。
經查:⒈按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；
故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」
（最高行政法院96年度判字第594號判決可資參照）。
又「所謂『內容應明確』，應指行政行為之各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。
又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」
（最高行政法院100年度判字第427號判決可資參照）。
次按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條有明文規定。
⒉查被告107年5月14日函復原告，該構造物為碉堡，與建築法第4條及第5條規定不符，所請歉難同意辦理云云。
原告不服，提起訴願，經訴願決定以被告是否有通知原告限期補正不明為由，撤銷在案。
經被告依訴願決定撤銷意旨重新審查後，以107年9月10日函說明本案尚不符臺北市建築管理自治條例第35條第2款及第4款規定文件，請原告於本文到30日內依臺北市建築管理自治條例第35條規定各款文件，並委託建築師檢討澄清現況構造物是否屬合法房屋及是否符合前開規定後，檢具相關證明文件申請辦理，倘逾期未補正或補正後仍不符規定，仍依規定予以駁回。
嗣原告於107年9月4日向被告檢送不動產買賣契約書影本等文件資料，經被告審認後，以107年9月18日函復略以：「……說明：……本案尚不符事項說明如下：㈠第1款：切結書，未檢附。
㈡第2款：建築物所有權相關證件，檢附買賣契約未有該構造物標示範圍。
㈢第4款：建物完成日期之建築改良物登記簿謄本、課稅始期證明、接水、接電日期證明、第一次水電費收據、載有該建築物資料之土地現況調查清冊或卡片之謄本、戶口遷入證明、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖等文件未能佐證該碉堡構造物，具有個人或公眾使用之建築物用途及機能，且未能佐證該構造物迄今未曾拆除重建持續存在。
㈣不符上述說明規定，所檢附之日治時期總督府繪製二萬分之一台灣堡圖（1921大正版）顯示之構造物，與現況照片、建築師及申請人簽認圖說之樓地板面積、樓層數、建築物形狀及構造不一致。
除申請書抽存外，檢還申請書圖文件一份，另上述不符事項請臺端於本文到20日內依臺北市建築管理自治條例第35條規定各款文件，並委託建築師檢討澄清現況構造物是否屬合法房屋及是否符合前開規定後，檢具相關證明文件向本處申請辦理，倘逾期未補正或補正後仍不符規定，本局仍依規定予以駁回。」
等語，經核上開各函文已將主旨、說明、法令依據、應補正之事項等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解被告要求補正之事項、受處分之原因事實及其依據之法令。
且各該要求補正之事項均係依臺北市建築管理自治條例第35條規定辦理，並無原告所指刻意刁難、嚴重傷害人民對行政行為之信賴等情事。
3.故原告此部分之主張，並不可採。
㈨原告另主張被告規避依職權調查證據之責任，連現場勘查都不願意，一昧就現有資料小瑕疵據以駁回申請，完全無視申請個案特殊性及建物實質存在之有利事實，非現代行政機關應有保障人民權益之作為云云。
惟查，被告查閱原告檢附之合法房屋切結書、系爭土地之土地謄本、地籍圖謄本、土地所有權狀、日治時期總督府繪製二萬分之一台灣堡圖（1921大正版）、合法房屋證明申請建築師簽證表、建築物地籍套繪圖、各層平面圖及各向立面圖等影本資料，皆無任何事證可以證明系爭構造物係在59年7月4日前建造完成，遂核認原告所檢附之文件，不符合臺北市建築管理自治條例第35條所定之文件，否准原告所請，如前所述，已依職權查閱相關圖資，盡查證之能事綜合判斷後，仍認定原告之申請不符合臺北市建築管理自治條例第35條規定。
況至現場履勘亦不能證明系爭構造物係於59年7月4日前建造完成，本案縱會同兩造及士林地政事務所人員至現場測量系爭構造物位置大小繪製成果圖，仍無從請臺北市政府地政局土地開發總隊進行套繪及比對。
故原告此部分之主張，亦無可採。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採。原處分認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。
原告訴請撤銷，並判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳
法 官 黃 莉 莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
書記官 陳 圓 圓
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