臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴,61,20190530,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第61號
108年5月9日辯論終結
原 告 潘念徽
林劉瑞麗

被 告 經濟部
代 表 人 沈榮津（部長）
訴訟代理人 曲天強
侯祥洪
林克韋
上列當事人間水利法事件，原告潘念徽不服行政院中華民國107年11月28日院臺訴字第1070216027號訴願決定；
原告林劉瑞麗不服行政院中華民國107年12月5日院臺訴字第1070190331號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告於民國105年6月21日查獲原告潘念徽在臺中市○○區○○○段○○○號R78大甲溪河川區域內（下稱系爭R78土地）建造房屋，及未經許可種植植物，分別違反水利法第78條第4款及第78條之1第4款規定，依同法第93條之4規定，以107年7月24日經授水字第10720326470號及第10720326480號處分書（以下分別簡稱原處分1、2），限原告潘念徽於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。

被告另於105年3月2日查獲原告林劉瑞麗在臺中市○○區○○○段○○○00○號大甲溪河川區域內（下稱系爭R66土地）建造房屋，在R59、R64、R66地號大甲溪河川區域內（以下分別簡稱系爭R59、R64、R66土地，並與系爭R78土地合稱系爭土地）未經許可種植植物，分別違反水利法第78條第4款及第78條之1第4款規定，依同法第93條之4規定，以107年7月23日經授水字第10720326440號及第10720326450號處分書（以下分別簡稱原處分3、4，並與原處分1、2合稱原處分），限原告林劉瑞麗於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。

原告等不服原處分，提起訴願，分別經行政院107年11月28日院臺訴字第1070216027號訴願決定、107年12月5日院臺訴字第1070190331號訴願決定駁回，原告等仍不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）原處分所載處分理由或適用法令，指原告等係違反水利法第78條之1第4款、第78條第4款及第93條之4規定。

經查前開水利法第78條之1規定河川區域內種植植物，應經許可之立法，係於92年初立法院修法通過，並於同年2月6日經總統華總一義字第09200019210號令修正公布後才實施的條文，原告等使用系爭土地溯自74年、82年間就開始，從事種植及搭設建物，為不爭之事實。

按「法律不溯既往原則」，指法律不應溯及適用於該法律變更或生效前業已終結之事實或法律關係，基於法治國家法律安定性之要求及信賴保護之原則，法律以不溯及既往為原則。

被告應正視原告等早就已經存在種植的事實延續迄今，法規原則上僅適用於在其生效後發生之事件，本案原處分理由或適用法令顯失當無理。

且水利法於92年修法公布實施後至105年間，長達14年的時間，被告所屬河川管理機關均怠忽職守，行政怠惰，未善盡管理之責，從未告知原告等不得種植或是搭設建物，讓原告等投注心血與浪費金錢在種植管理上，造成損失。

（二）水利法92年修法之前有關河川區域種植規定，均屬行政規則。

早期精省之前，河川管理主管機關為台灣省政府，委由地方政府管理，因當時之時空背景，水利行政工作以興辦水利工程及開發水資源為主，未重視河川管理工作，早期河川區域種植之申辦業務，地方政府採消極被動管理，且當時相關法令未臻完善，92年法令修訂之前雖訂定有「臺灣省河川管理規則」，但當時的時空背景未強制規定河川公地需辦理許可使用，如今管理機關要求回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，若有妨礙水流者，應依水利法第79條規定辦理，並應酌予補償。

原告等所使用之河川高灘地，若不妨礙水流，應予保留並按使用現況同意補辦種植許可，繳交使用管理費，創造政府與百姓雙贏的局面。

且被告所屬水利署第三河川局自88年機關改制成立以來，至101年才開始進行河川公地清查，足徵政府這十幾年，對大甲溪河川公地未積極管理，且於105年間輔導原告等依法申請種植許可之行為，人民應可信賴政府不會強制砍除其所栽種之果樹，因為人民已經使用土地多年，況且河川種植非為禁止事項，國家應予合理補償或是按所其所修定之河川管理種植規定從寬認定，准予原告等補辦種植許可。

再者，原告等在「河川管理辦法」、「河川區域種植規定」相關法規制定之前，就已存在使用河川公地從事種植的事實，原告等種植在先，立法在後，自然沒有被告原處分所謂未經許可違規種植植物的問題。

基於信賴保護原則，被告所屬水利署第三河川局應陳請反映上級機關，針對法令之缺失造成戕害原告等之權益採取合理補救措施，依照原告等使用現況從寬認定，同意原告等申請種植許可或訂定過渡期間之條款，讓河川區域種植規定公布實施之前，已存在種植事實的農民，照現況核准同意原告等申請種植許可。

（三）被告指原告等違反水利法第78條第4款之規定，所指的房屋與原告種植植物從事農業耕作所必需之「農業設施」不同，原告等所搭設的簡易工寮是農業設施，性質同「農業資材室」供放置農機具、農藥、肥料、水果包裝之用，非被告所認定之「房屋」，而係「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」所規範之農業設施，符合水利法第78條之1第7款所稱其他與河川管理有關之使用行為，及河川管理辦法第28條第4、5款之規定，為種植使用行為所必需之附屬設施或其他使用行為，為臨時性非固定設施，未變更河川原有形態而於固定地點之長期使用行為。

如被告認為原告等種植使用行為所必需之附屬設施有檢討改善之必要，原告等願意配合辦理，並參酌立法院99年1月19日台立院議字第0990700029號函文之決議辦理，將簡易工寮面積改小於25平方公尺，或參酌本院102年度訴字第529號判決意旨，配合被告之行政權宜措施，將放置農具、肥料之簡易工寮修正，符合被告之要求。

此外，原處分要求限期回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，已嚴重侵害原告等人之權益，也嚴重造成原告之損失，不符合比例原則，即行政機關處分行為之手段與行政行為之目的間不成比例。

被告所屬水利署第三河川局於101年9月27日所辦理委外之「大甲溪河川公地清查計畫Ⅱ」清查結果總共有600多件違規種植案件，其中高達8成以上的占耕戶，被告沒有以竊佔罪移送法辦，也沒有開立行政處分，卻准予他們補辦種植許可，違背平等原則。

水利法於92年2月6日修法前，民眾在河川區域內之河川公地上，即使沒有按行政規則申請種植許可也無法可處分，基於法律不溯及既往之原則，且法規原則上僅適用於在其生效後發生之事件，本案原處分理由或適用法令顯失當無理。

（四）被告所屬水利署於103年3月7日修訂之河川區域種植規定第3條規定河川局應依各河川之特性，辦理所轄河川種植區域等級之分級劃設，報被告所屬水利署備查，亦即河川種植區域分級之規範，係考量各河川特性不同來劃設種植區域，做為申請河川區域種植許可之核駁標準，被告所屬水利署第三河川局於104年12月16日才辦理「大甲溪種植區域等級分級劃設」委外招標，該標案得標者之履約期間為105年1月26日至105年12月5日，亦即「大甲溪種植區域等級分級劃設」的標準須在該標案履約完畢即105年12月5日屆期提出成果，送被告所屬水利署核備，系爭大甲溪河川區域申請種植許可才會有明確的依據標準，惟被告原處分書所載，自105年3月2日開始陸續查獲原告等違反水利法第78條之1第4款規定，請問當時查獲時的承辦人員侯祥洪（被告水利署第三河川局河川駐警隊員）如何認定原告等種植行為違法？現行大甲溪許可種植行為之核定標準何在？

（五）原告等於108年5月9日言詞辯論程序終結後，始提出爭點整理書狀、爭點整理書狀（二）、行政訴訟聲請再開辯論狀，略以：依「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第5點第1款規定：「行為人不知法規，經首度查獲而有下列情事之一者，得免除其處罰：（一）違反水利法第78條之1第4款規定之未經許可於河川公地上種植，其可證明於河川局接管前（中華民國88年2月）即已存在，且未及依清理計畫砍除，或違反同條款規定於河川區域內私有土地上種植。」

原告等的種植行為均早在88年2月河川局成立前就已經存在了，故本案情形完全符合前開裁罰要點第5點，然被告卻未為考量實際情況，原處分明顯失當。

另原處分關於回復原狀而須拆除、清除之裁罰，屬於對原告等之不利處分，而被告洪姓承辦人於簽處行政處分案件審查檢核表中說明：行政罰之裁處權已逾行政罰法第27條規定裁處時效，爰不處行政罰，被告亦自認裁處已逾時效，卻仍違法開立原處分，故本案確係違法處分。

再按最高行政法院101年度判字第542號判例指出若如同本案訴願駁回理由與被告答辯為管制性不利處分，屬保全性質之單純不利處分，而非裁罰性之行政處分，惟其法律效果與行政罰法第2條第2款之裁罰性不利處分頗相類似，實質上具有行政罰之法律效果，法理上自應類推適用行政罰法第27條第1項有關裁處期間之規定，另依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，縱屬不利處分，無裁罰性，亦應類推適用行政罰法裁處之3年時效期間，原處分及訴願決定未見及此，自屬違法。

故本案適用行政罰之裁處權已逾行政罰法第27條規定裁處時效，自不得在處以水利法第93條之4規定回復原狀之行政罰。

（六）綜上，被告原處分實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告潘念徽聲明：１、訴願決定及原處分2（被告107年7月24日經授水字第10720326480號處分）均撤銷。

２、確認原處分1（被告107年7月24日經授水字第10720326470號處分）違法。

３、訴訟費用由被告負擔。

原告林劉瑞麗則聲明：１、訴願決定及原處分3、4均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）查水利法授權子法臺灣省河川管理規則54年發布版第20條第1、3款規定，在河川區域施設工作物者及申請種植河川公地者，應向主管機關申請許可；

71年臺灣省河川管理規則第34條第1、2款規定，在河川區域內種植農作物者（私有土地不在此限）及施設建造物者應向縣市管理機關申請許可；

79年臺灣省河川管理規則第17條第3款規定，在河川區域內之土地禁止工廠、房屋或其他足疑妨礙水流之建造物，第34條第1款規定，在河川區域種植農作物應向河川管理機關申請許可，但私有土地不在此限。

爰有關在河川區域建造房屋及種植之管制早已有相關法規規範，合先敘明。

（二）原告潘念徽及其妻自74年起、原告林劉瑞麗自82年起即取得系爭土地及其地上物（房屋、果樹）之實際占用，且系爭土地自59年已劃入河川區域，河川區域線雖經多次變更，系爭土地仍均位於河川區域內，原告等違反水利法相關規定甚明，嗣水利法92年間將臺灣省河川管理規則所規定河川區域禁止及應經許可事項增訂於第78條及78條之1後，原告等仍持續使用，期間皆未依規定予以拆除或申請許可，被告基於河川通洪之公共安全考量，依水利法第93條之4規定以原處分限期令原告等回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，並無不妥。

又原告等屬水利法第93條之4規定應回復原狀之人，蓋其責任內容，係屬以物為中心之「狀態責任」，此與一般「行為責任」之概念不同，並非以造成為危險狀態之行為人為維護義務人，係基於公益之目的，而對物有實際管領能力之人，課予此種排除危險、回復安全狀態之義務。

又回復原狀非屬裁罰之不利處分，無行政罰法關於裁罰時效規定適用，且應以處分當時之法令適用為之，綜上所述，原告等所陳違反「法律不溯既往原則」及「信賴保護原則」等語云云，並不足採。

（三）另按水利法第78條第4款所稱房屋，係指人為施設，具有頂蓋、牆壁可供人居住、休憩、使用之建造物。

原告等搭設之鐵皮屋具頂蓋、牆壁，合致可供人居住、休憩使用，爰認應屬水利法第78條第4款之房屋。

又因原告等種植高莖作物之土地屬公有地且其使用現況不符合現行規定，且所建造之鐵皮屋屬水利法明文禁止事項，均無法依河川管理辦法第33條第3項規定補辦申請許可，自無法以協商途徑解決。

另有關水利法第79條第1項「水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經上級主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之，但應酌予補償。」

之規定，係以合法者為限，原告等自始顯屬違法占用，當然無適用餘地。

至有關「河川管理機關行政怠惰」及「現有部分跨河建造物也不符合現行規定」等，核屬卸責之詞，無解其於河川區域之違法使用行為。

被告依水利法相關規定，令原告等限期回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施核屬為維護河防安全所必要之處分，係為合法。

（四）綜上，本件各案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作原處分及訴願決定，並無違誤，原告等主張為無理由，並聲明：１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

四、原告對事實概要欄記載並不爭執，且兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點厥為：原處分命原告將建造之房屋（鐵皮屋）及種植之農作物（水梨、橘子）回復原狀、拆除、清除等是否合法？

（一）本件應適用之法律及本院見解：１、水利法第78條規定：「河川區域內，禁止下列行為：一、填塞河川水路。

二、毀損或變更河防建造物、設備或供防汛、搶險用之土石料及其他物料。

三、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。

四、建造工廠或房屋。

五、棄置廢土或其他足以妨礙水流之物。

六、在指定通路外行駛車輛。

七、其他妨礙河川防護之行為。」

第78條之1規定：「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。

二、排注廢污水或引取用水。

三、採取或堆置土石。

四、種植植物。

五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。

六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。

七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。」

第93條之4規定：「違反第46條、第47條、第54條之1、第63條之3、第63條之5、第65條、第78條、第78條之1、第78條之3規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；

屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。

」⑴水利法第78條之立法理由明載，為配合行政程序法之施行，將「臺灣省河川管理規則」（即下述88年6月30日訂定，91年8月7日廢止）第15條之規定，提昇至法律位階。

⑵又水利法第78之1條之立法理由，亦係配合行政程序法之施行，將「臺灣省河川管理規則」（即下述88年6月30日訂定，91年8月7日廢止）第31條之規定，提昇至法律位階。

２、依水利法第78條之2規定授權訂定之河川管理辦法第33條第3項規定：「屬本法第78條之1第1款、第4款、第6款之圍築魚塭、插、吊蚵之使用期滿未依第1項規定申請展限，或未獲許可於私有土地為同條第4款之使用，且其使用符合本法及本辦法其他相關規定者，得補辦申請許可，管理機關於其補繳使用期間之使用費後，依新案許可之。

但其使用不符合本法及本辦法規定或未於管理機關通知期限內補辦許可者，應依本法裁處。」

第34條規定：「（第1項）申請種植植物、圍築魚塭及插、吊蚵使用者，應檢附下列書件：一、申請書，並應載明下列事項：（一）姓名及住址。

申請圍築魚塭及插、吊蚵者，如係其他設有管理人或代表人之團體、商號，應載明名稱、營業所在地址以及管理人或代表人之姓名、地址，並檢附登記或設立證明文件。

（二）申請面積及植物、養殖種類名稱。

（三）申請地點土地標示。

（四）其他相關文件。

二、土地位置實測圖，其比例尺應與河川圖籍比例相同，申請養殖者並應加測繪其周圍一百公尺範圍內地形。

但其申請所在位置，依管理機關清查之河川圖籍可資判定者，得向管理機關申購其所在位置圖籍代替位置實測圖。

三、戶口名簿影本，並應於會勘時提示戶口名簿正本。

四、行政規費繳納收據。

（第2項）前項申請使用之土地為公有者，應檢附管理機關同意證明；

屬其他私人所有者，應檢附使用同意書。

（第3項）第一項所附之土地位置實測圖非屬管理機關提供之圖資者，應以透明紙繪製，測繪人應簽名蓋章，並載明身分證統一號碼及詳細戶籍住址；

實地勘查時，得要求測繪人備置測量儀器，並到場複測。

（第4項）第一項許可使用人於期滿仍欲繼續使用者，經查無違反許可使用規定，且該河川土地適宜原使用者，得於期限屆滿前三個月起之三十日內，持原許可書、戶口名簿影本或身分證影本及行政規費繳納收據，依原使用許可範圍及方式向管理機關申請展期，每次得延長五年；

准予展期者，加蓋展期使用戳記，並以二次為限。

（第5項）第一項之申請使用為河川公地者，同一戶之總使用面積為種植使用者，不得超過五公頃；

其為圍築魚塭及插、吊蚵使用者，同一戶之總使用面積不得超過三公頃。」

３、河川區域種植規定第一點規定：「經濟部水利署（以下簡稱本署）為規範所屬各河川局審查其轄管中央管河川區域內依水利法第78條之1第4款規定申請種植植物案件，特訂定本規定。」

第五點規定：「種植木本植物應符合下列規定：（一）符合附表三之限制。

（二）沿河川縱列種植者，種植縱長不得超過一百公尺，每一列植之間隔需留五十公尺以上之空地。

但種植於空地之草本、蔓藤植物其植株高度低於五十公分且未設置支持之棚架，及臨深槽五十公尺區域內於沿河流方向連續列植長度並配合防洪需求者，不在此限。

（三）於計畫洪水位時之高灘地水深超過五公尺，禁止種植喬木。」

第七點規定：「河川區域種植符合下列各款之一者，得不受第四點至第六點規定之限制：（一）地面高程高於計畫洪水位以上之高灘地。

（二）河川局已施設河防建造物，其高程高於計畫洪水位以上，受保護之堤內土地。

（三）已公告治理基本計畫或已核定治理規劃，但未完成治理之河段，於用地範圍線與河川區域線間之範圍。」

４、依水利法第10條規定授權訂定之臺灣省河川管理規則（54年12月22日訂定，業於88年11月9日經臺灣省政府（88）府法字第097842號令廢止）第34條規定：「（第1項）河川區域之左列行為應向河川管理機關申請許可：一、種植植物者。

但私有土地不在此限。

二、施設、改建、修復或拆除建造物者。

三、採取土石者。

四、流放或浮置竹、木者。

五、掘鑿、埋填或爆炸岩石者。

六、高灘地美、綠化使用者。

七、其他與河川管理有關之使用行為者。

（第2項）前項使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。

（第3項）未經申請許可擅自使用河川者，應依法取締，不予任何補償。

（第4項）第3項河川使用行為未於期限內回復原狀者，不受理其補辦使用許可。

但為防止危害公共安全緊急需要者，不在此限。」

（又88年6月30日訂定，91年8月7日廢止之新臺灣省河川管理規則第31條亦為相同規定）。

第17條規定：「（第1項）為保護河防安全禁止左列事項：一、在河川區域內圍築魚塭、插吊蚵及其他養殖行為者。

……。

三、在河川區域、水道治理計畫線範圍或預定線內之土地，施設工廠、房屋或未經管理機關許可之建造物者。

四、在行水區域內種植，足以妨礙水流之植物者。

……八、其他有礙於河防安全之行為者。

（第2項）前項第四款足以防礙水流之植物由省管理機關會同農業主管機關擬訂報本府核定公告之。

」（又88年6月30日訂定，91年8月7日廢止之新臺灣省河川管理規則第15條亦為相類似規定，即第15條規定：「（第1項）為保護河防安全禁止下列事項：一、在河川區域內圍築魚塭、插吊蚵及其他養殖行為者。

……。

三、在河川區域、水道治理計畫線範圍或預定線內之土地，施設工廠、房屋或未經管理機關許可之建造物者。

四、在行水區域內種植，足以妨礙水流之植物者。

……八、其他有礙於河防安全之行為者。

（第2項）前項第四款足以妨礙水流之植物由中央管理機關會同農業主管機關擬訂報本部核定公告之。」

）５、綜上法律規定可知，不論是92年修正公布之水利法第78條、第78之1條規定，或修正前之新臺灣省河川管理規則第15條、第31條規定均相同，原則上禁止在河川區域內建築，而種植亦應經主管機關許可，且有限制。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實：１、臺灣省政府早於59年間，以（59）55府建水字第31859號公告，依據臺灣省河川管理規則第18條規定，核定大甲溪河川區域境界線勘訂為河川區域，此有臺灣省政府公告、59年大甲溪河川圖籍第138號（本院卷第79頁及其背面）可查。

２、74年6月15日，原告潘念徽之配偶鄧錄歲向黃演煙以讓渡契約書取得系爭R78土地之地上物耕作權（本院卷第127頁），面積為3494平方公尺（本院卷第78頁背面）。

⑴系爭R78土地是59年經臺灣省政府（59）55府建水字第31859號公告為河川區域，此有前揭公告59年大甲溪河川圖籍第138號（本院卷第79頁及其背面）、經套繪101年大甲溪河川公地測量原圖河川圖籍第138號（註：綠色線為河川區域線，黃色區塊為系爭R78土地，詳參本院卷第81頁）可稽。

並經被告當庭比對前揭圖籍無訛。

⑵原告潘念徽主張74年7月以後才在系爭R78土地上搭蓋鐵皮屋1棟（本院卷第118頁），面積約120平方公尺（本院卷第78頁背面），此有林務局農林航空測量所80年4月18日及81年9月26日空拍圖為證（本院卷第163至164頁）。

⑶94年1月間，原告潘念徽開始於系爭R78土地上耕作種植水梨（本院卷第81頁背面、第82頁、第87頁）。

⑷104年1月22日，被告水利署第三河川局以「執行通知書」通知原告潘念徽略以：「台端於大甲溪河川區域範圍內，違法建造房屋，該行為已違反水利法第78條相關規定，限於104年3月31日前自行拆（清）除回復原狀，屆時未拆（清）除回復原狀，本局將依據刑法第320條第2項竊佔公有地罪移送法辦及行政執行法第32條規定執行強制剷除，如有造成任何損害，本局概不負責，特此通知。」

等語（本院卷第82頁背面）；

並於同日以「違規種植執行通知書」通知原告潘念徽略以：「台端於大甲溪河川區域範圍內，未經許可違規種植植物，該行為已違反水利法第78條之1相關規定，限於104年3月31日前自行剷（清）除回復原狀，屆時未剷（清）除回復原狀，本局將依據刑法第320條第2項竊佔公有地罪移送法辦及行政執行法第32條規定執行強制剷除，如有造成任何損害，本局概不負責，特此通知。」

等語（本院卷第83頁）。

⑸原告潘念徽表明不願接受強制拆除（本院卷第84頁背面）。

⑹105年6月21日，被告水利署第三河川局以水三管字第10502095120號函將原告潘念徽於系爭R78土地建造房屋及未經許可種植植物一案，涉嫌違反刑法第320條第2項竊佔罪，函請臺中市政府警察局東勢分局依法偵辦（本院卷第77頁背面）。

⑺107年1月28日，臺灣臺中地方檢察署以106年度偵字第22876號不起訴處分書將潘念徽涉犯竊佔案件予以不起訴處分（本院卷第87頁），而潘念徽對系爭R78土地為河川地且為被告水利署第三河川局管理，且對其上有建物及種植等事實不爭執；

但不起訴處分主要理由係以（本件原告）潘念徽主觀上無竊佔系爭R78土地之意圖。

⑻107年3月20日，原告潘念徽依據被告水利署第三河川局107年3月12日水三管字第1070203127號函提出陳述說明書（本院卷第88頁）。

⑼107年7月24日，被告以經授水字第10720326470號處分書，以原告潘念徽於系爭R78土地河川區域內建造房屋違反水利法第78條第4款規定，依據水利法第93條之4規定限原告潘念徽於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施（即原處分1，本院卷第25頁）。

被告於同日亦以經授水字第10720326480號處分書，以原告潘念徽於系爭R78土地河川區域內未經許可種植植物違反水利法第78條之1第4款規定，依據水利法第93條之4規定限原告潘念徽於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施（即原處分2，本院卷第24頁）。

原告潘念徽不服原處分1、2，提起訴願，經行政院107年11月28日院臺訴字第1070216027號訴願決定駁回，原告潘念徽仍不服，提起本件行政訴訟。

⑽原告潘念徽主張系爭R78土地上之建物（鐵皮屋）業已拆除，僅留約25平方公尺之建物未拆除，並有被告提出之拆除前後之現場照片對照表一件附本院卷第179至180頁可查。

又依卷附被告水利署第三河川局107年10月15日函（詳本院卷第136頁）僅載明本件業提訴願，將依訴願決定辦理。

２、82年2月26日，原告林劉瑞麗之父親劉嘉清向詹前隆以讓渡契約書取得系爭R59、R64、R66土地之地上物耕作權（本院卷第143至146頁），面積分別為902、554、1298平方公尺（本院卷第90頁）。

⑴系爭R59、R64、R66土地亦經59年經臺灣省政府（59）55府建水字第31859號公告為河川區域，此有前揭公告59年大甲溪河川圖籍第第144號、第148號（本院卷第90頁背面、第91頁及其背面）、及101年套繪圖（註：綠色線為河川區域線，黃色區塊為系爭R59、R64、R66土地，詳參本院卷第93頁背面）可稽；

並經被告當庭比對前揭圖籍無訛。

⑵原告林劉瑞麗約於83年至84年間搭設鐵皮屋2棟，面積約150平方公尺（本院卷第90頁），此有林務局農林航空測量所83年5月30日及84年10月17日空拍圖為證（本院卷第167至168頁），上開建物迄未拆除。

⑶104年1月22日，被告水利署第三河川局以「執行通知書」通知原告林劉瑞麗略以：「台端於大甲溪河川區域範圍內，違法建造房屋，該行為已違反水利法第78條相關規定，限於104年3月31日前自行拆（清）除回復原狀，屆時未拆（清）除回復原狀，本局將依據刑法第320條第2項竊佔公有地罪移送法辦及行政執行法第32條規定執行強制剷除，如有造成任何損害，本局概不負責，特此通知。」

等語（本院卷第96頁）；

並於同日以「違規種植執行通知書」通知原告林劉瑞麗略以：「台端於大甲溪河川區域範圍內，未經許可違規種植植物，該行為已違反水利法第78條之1相關規定，限於104年3月31日前自行剷（清）除回復原狀，屆時未剷（清）除回復原狀，本局將依據刑法第320條第2項竊佔公有地罪移送法辦及行政執行法第32條規定執行強制剷除，如有造成任何損害，本局概不負責，特此通知。」

等語（本院卷第96頁背面）。

⑷105年3月2日，被告水利署第三河川局以水三管字第10502030120號函將原告林劉瑞麗於系爭R59、R64、R66土地建造房屋及未經許可種植植物一案，涉嫌違反刑法第320條第2項竊佔罪，函請臺中市政府警察局東勢分局依法偵辦（本院卷第89頁背面）。

⑸107年1月31日，臺灣臺中地方檢察署以106年度偵字第22107號不起訴處分書將原告林劉瑞麗涉犯竊佔案件予以不起訴處分（本院卷第98至100頁）；

原告林劉瑞麗對自87年間起未經申請許可而占用河川圖籍即系爭R59、R64、R66土地，種植農作物及興建鐵皮屋等事實並不爭執，但不起訴理由主要是（本件原告）林劉瑞麗82年間受讓系爭R59、R64、R66土地後，縱使該當竊佔罪構成要件，亦已逾10年追訴權時效而不得再行追訴。

⑹107年3月29日，原告林劉瑞麗依據被告水利署第三河川局107年3月12日水三管字第1070233000號函提出陳述意見書（本院卷第101頁）。

⑺107年7月23日，被告以經授水字第10720326440號處分書，以原告林劉瑞麗於系爭R66土地河川區域內建造房屋違反水利法第78條第4款規定，依據水利法第93條之4規定限原告林劉瑞麗於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施（即原處分3，本院卷第27頁）。

被告於同日亦以經授水字第10720326450號處分書，以原告林劉瑞麗於系爭R59、R64、R66土地河川區域內未經許可種植植物違反水利法第78條之1第4款規定，依據水利法第93條之4規定限原告林劉瑞麗於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施（即原處分4，本院卷第26頁）。

原告林劉瑞麗不服原處分3、4，提起訴願，經行政院107年12月5日院臺訴字第1070190331號訴願決定駁回，原告林劉瑞麗仍不服，提起本件行政訴訟。

３、104年12月16日，被告水利署第三河川局招標公告略以：「標案名稱：大甲溪種植區域等級分級劃設計畫……得標廠商名稱：逢**大學……履約起迄日期：105/01/26--105/12/05……」等語（本院卷第65頁）。

（三）經查，本件原告占用系爭土地，自59年間即公告核定為大甲溪河川區域境界線內「河川區域」，原告潘念徽、林劉瑞麗之關係人，分別於自74年、82年間以簽署讓渡書方式，自前手取得使用系爭土地（含地上物）「權利」，又依據原告潘念徽提出之讓渡書上並未記載系爭土地上有建築物（詳74年讓渡書記載「……為界之河川地連同地上物全部讓渡給乙方耕種管理。

……河川地及地上物一併交給方作管理（其中番石榴、桃交由甲方移植，長豆……即交由乙方耕種管理……。

），至於原告林劉瑞麗則明確敘明係簽署讓渡書後，始在系爭土地上興建鐵皮屋，且依其提出之82年間讓渡書則記載「……公有河川地耕作使用權及甲方現管理之該地上物連同將來若有放領時之承領權一切讓與乙方……。」

因此，本件縱依原告提出之讓渡書亦明確記載，本件系爭土地為河川地，而參照前揭水利法第78條（第78條之1）規定及因水利法（第78條、第78條之1於92年年間）增訂而修訂或廢止之河川管理辦法、臺灣省河川管理規則等法規，亦均明文禁止在河川地上為建築，且若欲種植植物應先申經主管機關許可，且種植之植物亦有限制，必須依照河川區域種植規定判定。

（四）承上，本件原告於被告水利署第三河川局104年1月22日「執行通知書」送達前，從未就系爭土地上之建築物（鐵皮屋）或種植之作物，向被告申請許可，因此被告原處分以原告違反水利法第78條（禁止建造房屋即鐵皮屋部分）、第78條之1（未經許可種植植物）規定，併依同法第93條之4規定，限期命原告就系爭土地上建造之房屋應回復原狀，拆除、清除、廢止違禁設施；

對未經許可種植植物部分，命清除（拆除、清除、廢止違禁設施）及回復原狀部分，經核並未違法。

１、原告雖主張不知系爭土地位於河川地云云，然查系爭土地位於大甲溪河川區域境界線內「河川區域」，早經於59年間公告，原告本不能諉為不知，況查參照上開讓渡書內亦均載明系爭土地位於河川區，因此原告此部分主張與事實不符，不能採據。

２、再查本件原告雖提出河川管理辦法第33條規定（本院卷第151頁背面），主張本件被告對系爭土地上之種植應予許可云云。

然上開規定乃明定河川區域之許可使用期間不得超過五年，而期滿欲展期使用者，應申請許可；

及「許可展期屆滿未申請展限而繼續使用」之法律效力，另種植植物等許可期限屆滿未申請展期者，得補辦申請許可之程序及效力等。

核與本件原告於104年1月22日「執行通知書」送達前，從未就系爭土地上種植植物及建造房屋申請許可之情狀不同，即原告未先申經許可即違法於系爭土地上建築房屋及種植植物，別無補辦申請展期許可之可能，因此，本件原告此部分主張核無理由。

３、又系爭土地位於河川地，而河川地不論是依據水利法、或臺灣省河川管理規則等法規，均禁止在河川地上建造房屋，至種植植物亦應先申經主管機關許可，而本件原告並未申經許可在系爭土地（河川地）上種植植物及設置農事有關之構造物亦詳如上述，因此原告主張被告原處分違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則云云，自對法律嚴重誤解而不足採。

４、又本件原處分係以原告在系爭土地上「建造房屋」，而違反水利法第78條第4款規定，原告主張系爭土地上之房屋為水利法第78條之1第7款「其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為」云云，本嚴重誤解原處分。

⑴況查水利法第78條之1本文亦規定縱屬「其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為」，只要在河川區域內施設、改建、修復或拆除建造物，均須向河川管理單位申請許可，並由申請施設單位就建造物負管理維護之責，經查本件原告從未就系爭土地上房屋向被告申請許可，因此原告臨訟為上開主張，核與法律規定不符，自不能採據。

⑵法律上建築物有其固有定義，系爭土地上原告建造房屋，並非水利法第78條之1第7款「其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為」如上述，因此原告主張前揭房屋屬「為種植使用行為所必需之附屬設施或其他使用行為，為臨時性非固定設施，未變更河川原有形態而於固定地點之長期使用行為」、「如被告認為原告等種植使用行為所必需之附屬設施有檢討改善之必要，原告等願意配合辦理」云云，亦因系爭土地上房屋非水利法第78條之1第7款「其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為」而顯無理由。

⑶至原告援用立法院99年1月19日台立院議字第0990700029號函文之決議（將簡易工寮面積改小於25平方公尺，放置農具、肥料之簡易工寮，非屬應限期回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施）云云，亦因系爭土地上房屋為水利法明文規定禁止，且上開決議應關乎農業發展條例有關農業設施之規定，核與本件在河川地上興建房屋不同，因此原告此部分主張亦無理由。

⑷土地上之建造物，上有屋頂，下有四牆壁，且已足避風雨，可達經濟上使用之目的，即屬土地之定著物即房屋。

因此房屋符合上開要件，不論是否置放農具、肥料，核均屬水利法第78條規定之「房屋」，應併敘明。

原告主張系爭土地上房屋，為農業設施，性質同「農業資材室」供放置農機具、農藥、肥料、水果包裝之用云云，因符合前開房屋法律上定義，核亦無足為其有利認定。

⑸綜上，本件原告主張原處分就系爭土地上房屋命拆除及回復原狀之處分違反比例原則云云，亦因系爭土地上之房屋依水利法規定屬禁止建築，被告無裁量空間，核自無違反比例原則之違法，因此原告此部分主張，亦不足採。

⑹至原告潘念徽雖主張系爭R78土地上之房屋於向前手頂讓時即已存在，然查上開房屋為未辦保存登記之房屋，縱認非原告潘念徽於74年以前建造，但其自前手取得事實上所有權，並以「所有權人」地位，使用、收益及處分（包含拆除部分鐵皮屋）上開房屋，因此原處分以原告潘念徽為實際所有權人而命拆除及回復原狀等，亦未違法。

５、再查，本件原告在系爭土地上種植水梨、橘子，亦經被告陳述明確，核與原告陳述相符，自堪信為真實。

次查，本件原告種植之木本植物水梨、橘子，均屬高於五十公分高莖植物，參照前揭「河川區域種植規定」，非屬水利法第78條之1第4款規定得申請種植植物之類型。

因此：⑴本件原告無權占用系爭土地種植水梨、橘子等，核與「河川區域種植規定」得申請許可種植之植物不符，原告主張被告不積極輔導原告合法申請云云，本有誤解。

⑵至於被告水利署第三河川局104年12月16日招標公告，亦因原告在系爭土地種植之水梨、橘子，不符合申請許可種植之法規規定，核與原告前揭主張無涉，應併敘明。

⑶況查，原告潘念徽亦於承諾書狀（本院卷第84頁）承認系爭土地上之建造物或工寮違規建於河川區域內，或於禁止種植高莖作物範圍內種植高莖作物，確有違反水利法等相關規定，且本人有自行拆除（清）除或同意配合拆除意願，請被告水利署第三河局同意展延強制拆除期限至105年1月30日等語，因此原告潘念徽之本件主張，亦難認有理由。

⑷據上，本件原告援被告水利署第三河川局104年12月16日招標公告，主張於系爭土地上種植植物未違法云云，亦顯誤解法令，而不足採。

⑸原告於言詞辯論期日始提出之補充狀，以己意認定前揭「河川區域種植規定」違反平等原則、法律不溯及既往原則云云，亦有嚴重誤解。

五、再查，本件原處分1（被告107年7月24日經授水字第10720326470號處分）係命原告潘念徽就系爭R78土地上，將其所建造房屋，於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。

因此原告潘念徽雖自行拆除部分房屋，但仍留存25平方公尺之建物，核未達到「回復原狀」狀態，即未達到全無建造物之狀態，因此有關原處分1部分並未執行完畢；

本院雖經闡明，然原告潘念徽仍堅持維持聲請第２項請求確認原處分1違法，核有誤會。

然如上述，本件原處分並未違法，且原告潘念徽不論是就原處分提起撤銷之訴或確認之訴，均因原處分未違法而無理由，詳如上述，因此不論原告潘念徽聲明為何，本件原處分並未違法，原告潘念徽之訴均無理由，應併敘明。

六、本件原告違反水利法規定於國有河川地上無權建造房屋、種植植物詳如上述，因此原告於言詞辯論期日始主張被告遲至101年開始清查，有行政怠惰等，核不能認原告上揭違法行為因此變更為合法，更無誠實信用原則之適用可能。

另原告國有河川地上種植植物獲取孳息（水梨、橘子）對系爭土地之管理機關言，本有不當得利，且屬占有系爭土地使用又屬侵權行為，因此原告主張執行原處分造成無收入、家庭經濟無著等，本肇因於原告之無權占用行為，亦應敘明。

又原告僅空言稱原處分違反平等原則，但從未提出與本件原告相類似情狀之其他無權占用人，被告給予不同對待案例，因此原告此部分主張，亦顯無理由。

七、至原告於言詞辯論期日當庭提出手寫資料，均是要求被告水利署第三河川局相關承辦人等回答原告設計之問題，核與本件原告違反水利法規定無涉，亦應附予敘明。

至於原告於言詞辯論終結後援引經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第5點第1款規定，主張原處分為行政罰上「裁罰性不利處分」，且已逾行政罰法第27條規定3年裁處時效，並聲請再開言詞辯論云云。

然違反水利法第78條第4款規定，本得依同法第92條之3第5款處以罰鍰，並依同法第93條之4規定「限期命回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物」；

因此原處分命原告「限期行為人回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施」之規定，乃屬命行為人除去違法狀態之「不利益處分」，而非行政罰法之「裁罰性不利處分」，核無行政罰法第27條裁處權時效規定之適用，因此被告等主管機關對原告有本件違法行為，自得隨時課予原告「限期回復原狀等」義務（參照法務部104年2月6日法律字第10403501420號函，亦採相同見解）。

原告上開主張認本件原處分屬行政罰上「裁罰性不利處分」云云，亦有嚴重誤解。

八、綜上，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷等如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

又本件為判決基礎事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌，亦不影響判決結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 張瑜鳳
法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 5 月 30 日
書記官 陳德銘