臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴,716,20200102,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第716號
108年12月18日辯論終結
原 告 莊勝創

余慧玲

阮芳亭

李麗柳

孫曉昀




共 同
訴訟代理人 林明侖 律師
被 告 臺北市政府都市發展局

代 表 人 黃景茂（局長）住同上
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
吳偉銓
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月26日府訴二字第1086102001號、108年4月25日府訴二字第1086101948號、108年4月9日府訴二字第1086101535號、108年4月11日府訴二字第1086101513號、108年4月26日府訴二字第1086101999號、108年4月25日府訴二字第1086101957號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告甲○○所有之臺北市○○區○○路000號2樓之1建築物、原告丙○○所有之同號4樓之2建築物、原告戊○○所有之同號10樓及10樓之1建築物、原告庚○○所有之同號8樓之5建築物、原告壬○○所有之同號3樓之2建築物（下合稱系爭建築物），領有96使字第0454號使用執照，位於都市計畫商業區；

依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年都市計畫），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。

嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年5月16日北市都築字第10634182000號函通知原告甲○○；

以106年5月15日北市都築字第10633069800號函通知原告丙○○；

以106年5月19日北市都築字第10634280900號函及北市都築字第10634281000號函通知原告戊○○；

以106年5月19日北市都築字第10634280400號函通知原告庚○○；

以106年5月15日北市都築字第10633069300號函通知原告壬○○略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；

如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。

（二）嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以107年5月14日北市都築字第10732339700號函通知原告甲○○；

107年5月15日北市都築字第10732340600號函通知原告丙○○；

以107年5月17日北市都築字第10735143800號函及北市都築字第10735143900號函通知原告戊○○；

107年5月17日北市都築字第10735143600號函通知原告庚○○；

以107年5月15日北市都築字第10732340200號函通知原告壬○○，將派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。

惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃分別以107年6月15日北市都築字第1076002445號函通知原告甲○○；

以107年6月15日北市都築字第1076002502號函通知原告丙○○；

以107年6月5日北市都築字第10735878200號函及北市都築字第10735878300號函通知原告戊○○；

以107年6月5日北市都築字第10735878000號函通知原告庚○○；

以107年6月15日北市都築字第1076002471號函通知原告壬○○就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。

嗣被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，分別以107年12月3日北市都築字第10760613371號裁處書處原告甲○○、107年12月3日北市都築字第10760613451號裁處書處原告丙○○、107年12月7日北市都築字第10760613851號及北市都築字第10760613181號裁處書各處原告戊○○、107年12月7日北市都築字第10760613831號裁處書處原告庚○○、107年12月3日北市都築字第10760613421號裁處書處原告壬○○（下合稱原處分）新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。

原告均不服，提起訴願，分別經臺北市政府108年4月26日府訴二字第1086102001號、108年4月25日府訴二字第1086101948號、108年4月9日府訴二字第1086101535號、108年4月11日府訴二字第1086101513號、108年4月26日府訴二字第1086101999號、108年4月25日府訴二字第1086101957號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

（一）依行政罰法第27條第1項、第2項規定，行政罰裁處權時效原則上係自違反行政法上義務之行為終了時起算，又對於狀態犯之行政罰裁處權時效，仍自違法行為終了時起算。

查都市計畫法第79條第1項規定「使用」、「從事建造」、「採取土石」、「變更地形」等要件，皆係著重於違規行為，故依該規定所為之裁處應屬行為責任（或至少係同時具有行為責任及狀態責任性質）。

是以，即便認為原告有違反都市計畫法第79條第1項情事，但原告之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」，仍應於行為完成時（即原告買受使用系爭建築物時）起算時效。

尤其，被告認定原告有無違規使用情事，並不是以原告實際上有無居住在系爭建築物為據，而係根據原告目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以認定原告有居住使用行為。

換言之，即便原告搬離系爭建築物，只要原告沒有再回頭變更稅率，被告依然會繼續裁罰原告。

而據原告詢問稅捐處之結果，只要系爭建築物格局有衛浴設備、床等家具，就算系爭建築物無人使用，也不會讓原告變更為商用稅率。

亦即，被告裁罰的重點是事實狀態（系爭建築物格局「可」供住宅用）的延續，而非行為（原告實際上有無居住使用，並非被告關注的重點）之延續。

此益徵原告之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果而已。

據上，自原告買受系爭建築物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。

況且，判別原告有無具備故意過失以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」（即原告買受系爭建築物時）為準。

是以，被告縱辯稱已透過行政指導要求原告停止違規使用，原告於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆狀態犯有責性之判斷時點，當無可採。

（二）查被告裁罰原告係以原告違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、大彎北段裁處作業原則等為據。

然查，相關規定實無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則，應予撤銷。

縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂，然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。

又臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條雖有「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從來沒有依法公告限制大彎北地區建物不得做住宅使用。

被告或辯稱105年都市計畫即可充作上揭條文所謂「公告」，但上揭規定之適用前提在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件情形，商業區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展，而105年都市計畫中也沒有針對「為何大彎北地區建物做住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明，此顯然係被告臨訟辯詞，不足採信。

綜上，原處分違反法律保留原則及授權明確性原則。

（三）都市計畫法第79條明定之行政主體其實係臺北市政府，而非被告，只是臺北市政府委由被告執行而已（按：臺北市政府以概括授權方式委任被告辦理重大限制人民居住自由之行為，亦有違具體明確授權之要求）。

是以，要判別本件原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。

查大彎北段商業宅現象存在已久，相關建案的樣品屋也均係採住家格局規劃，以行銷一般住宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐。

然被告於該等建案申請核照、發照程序時，竟未依照法規確實做稽查，放水讓建商取得執照。

又查原告檢視稅捐處稅單上之之便民服務提示說明，得知若建物係作為住家使用，得以較優惠稅率課徵房屋稅等稅賦，乃依法向稅捐處申請變更為住家用稅率，而稅捐處亦依法同意變更。

甚至，在105年8月4日監察院糾正臺北市政府後，原告向稅捐處申請變更稅率，稅捐處竟仍准許變更。

另外，原告於系爭建築物設戶籍，戶政機關亦均無問題或提出質疑。

就此等臺北市政府之左右手機關行為，原告當然亦會信賴。

此外，原告取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區亦無不得做住宅使用之文字限制，原告理解系爭建築物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，原告對其寄予信賴，自值保護。

況且，原告並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。

事實上，被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備，始開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據，顯有先射箭再畫靶的疏失違法。

再者，依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。

是以，被告雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但因原告依法本即免辦使用執照變更，仍不影響信賴保護原則之適用。

若被告認為大彎北地區不得作為住家使用，本應聯繫稅捐處、戶政機關等單位，不應讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍。

被告捨此不為，未從源頭控管，致不知情之原告買受系爭建築物後，依法申請適用住家用稅率、設戶籍，且均經核准。

甚至，被告前代表人亦在議會接受質詢時公開表示大彎北地區已開放作為住宅使用。

然被告嗣後竟以原告適用住家用稅率為依據裁罰原告，顯然違反誠信原則及信賴保護原則。

另基於行政一體原則，不論係被告或者稅捐處、戶政機關等單位，均為臺北市政府轄下機關，渠等所為之法律效果終應歸於臺北市政府。

故就臺北市政府左右手機關之行為，皆可做為人民信賴之行政慣例，故臺北市政府讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰原告，原處分顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。

（四）查大彎北地區爭議癥結在於建商一開始即將相關建物作為房屋出售，且原告於買受當時皆不知悉該地區竟有不得作為住宅使用之限制，蓋關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢方式，其一是土地及建物之相關資訊是土地建物登記簿謄本，而這樣的資訊卻要在107年3月5日起，原告經由土地建物登記簿謄本之調閱才足以知悉，所居住建物之主要用途是商業區；

該土地參考資訊檔欄位，才能看到系爭建築物是規定不能作為住宅使用；

其二是都市計畫使用分區之查詢，在被告都市計畫便民資訊內雖可以由地籍套匯都市計畫使用分區圖，得到相關資訊，但該資訊也要在104年9月1日起方得以查悉。

且都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務。

又按臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建築物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。

再如上述，被告核照、發照程序有嚴重瑕疵，加諸原告係信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對原告有利之事項，但原處分卻都不予考量，自有違誤。

此外，原告使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，此觀臺北市土地使用分區管制自治條例第93、94條規定、臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定即明。

查臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建築物時點，是原告依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。

又即便認為本件無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定之適用，依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第4款規定，亦應准許原告改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止原告為原本之使用。

再者，被告裁罰原告主要係根據105年都市計畫，然原告買受使用系爭建築物時點早於105年都市計畫，故原告亦應得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定繼續為原有之使用。

另以，臺北市政府目前就大彎北段地區爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用，則在此行政目的之下，被告卻又做成原處分禁止原告繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政目的之達成。

故原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則，應予撤銷。

（五）查原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式為之。

原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明。

蓋被告認定原告將系爭建築物作為住宅使用係以原告目前適用住家用稅率為據，則是否只要原告變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形？抑或係原告必須搬離系爭建築物始屬停止違規使用？又或者原告必須將系爭建築物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用？以上皆無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則。

（六）查原處分所據之法令依據為：105年都市計畫、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「大彎北段裁處作業原則」規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」等，均在原告買受系爭建築物之後，自不得溯及既往適用。

實則，即便根據現行法令，亦無任何禁止商業區建物做住宅使用之明文規範。

原處分主要是根據105年都市計畫中「不得做住宅使用」之文字。

然如上述，原告買受系爭建築物時點皆在前，依都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定等，原告使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。

綜上，原處分違反法律不溯及既往原則。

（七）原告取得系爭建築物所有權時，並非適用自用住宅稅率，嗣後才因原告檢視稅捐處稅單上之便民服務提示說明，得知若建物係作為住家使用，得以較優惠稅率課徵房屋稅等稅賦，乃依法向稅捐處申請變更為住家用稅率，而稅捐處亦依法同意變更。

被告並未舉出任何實證證明原告有違法使用之行為，原處分僅憑原告目前適用住家用稅率即認定原告違法使用，有未盡舉證責任之違誤。

（八）查都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10之1條規定、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條關於商業區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。

尤其，參77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第30條規定、82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21至24條、第30條規定明均文肯認商業區內亦得為住宅使用，該等規定皆符合一般人民之認知，即商業區並未限制不得做為住宅使用。

且因原告當初購買系爭建築物，建商或房仲從未告知系爭建築物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建築物係「住商兩用」，以類此含糊話術誤導原告，故原告從未意識到系爭建築物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題。

而行政法規關於違規裁罰之規定太多，且處罰規定之文義又時常不明確或不精準。

如本件都市計畫或都市使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」或「例外」情況。

又查原告購屋時賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是住宅之交易；

而當時並無垂手可查的資訊，加上以往商業區就是得做為住宅使用，稅捐處課徵房屋稅也係依房屋稅條例實際使用情形核定自用住宅稅率課稅，系爭建築物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同原告系爭建築物為自用住宅。

就稅捐處及被告而言，編制上同屬一個臺北市政府，就好比左手認為是自用住宅而課稅，而右手卻認為住家使用為違法而應受罰，則原告對於其行為（遷入系爭建築物作為住宅使用）具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當然會有錯誤，故原告實不具故意過失，也無期待可能性。

另依與被告同級單位一級主官之發言，渠等皆表示有過買房經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，足徵都市計畫法第79條規定對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守，且如司法院釋字第685號解釋大法官協同意見書所述，並無任何期待可能性可言，原處分據以裁處原告自有於法有違。

再者，被告雖辯稱使用執照上有限制使用用途云云，然如上述，姑不論原告買受系爭建築物時根本未看過使用執照，依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。

既然原告本無須變更使用執照即可作為其他用途，自不得據此認為只要使用執照上有限制，即認為原告有故意過失。

此外，依本件情節實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。

（九）綜上，原處分違法之處所在多有，其認事用法亦顯有違誤，爰起訴聲明：１、如附表所示原處分及訴願決定均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）查系爭建築物其坐落土地均為臺北市○○區○○段00○0○號土地。

次查，依83年都市計畫，明定街廓編號A8區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。

該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。

而系爭建築物所坐落臺北市○○區○○段00○0○號土地，即係位於街廓編號A8區，故系爭建築物確實不得供住宅使用。

又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。

街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第1種商業區之使用組別。」

；

另臺北市政府105年都市計畫，維持92年都市計畫關於系爭建築物所在A8街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」

且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段00○0○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。

從而，系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年都市計畫及92年都市計畫所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則之規定，以原處分處原告各6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。

（二）查本件係原告違反83年都市計畫及92年都市計畫，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。

次查，本件土地使用分區管制規定，原83年發布即不得作住宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。

至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。

再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建築物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。

且稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。

另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。

又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。

原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。

另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。

是以，原告之主張與信賴保護原則無涉，且被告並無提供原告任何信賴基礎，不符合信賴保護原則之要件，原告主張原處分違反信賴保護原則，不足採納。

（三）查83年都市計畫已明定系爭建築物所在A8街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；

92年都市計畫亦明定A8街廓不准許住宅使用；

嗣105年都市計畫關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。

因此，關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建築物於97年1月8日、100年9月2日、98年6月12日、98年9月15日、100年5月31日登記為原告甲○○、丙○○、戊○○、庚○○、壬○○所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。

另臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之大彎北段裁處作業原則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。

又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。

故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。

原告稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於105年之前，105年都市計畫屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等語。

然如前述，83年都市計畫及92年都市計畫已明定系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且105年都市計畫就此部分並無變更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。

至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制條例之規定，第1種至第4種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語，惟查：系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。

再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第1種至第4種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。

（四）查被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。

次查，被告107年6月1日、107年6月1日、107年6月4日、107年6月4日及107年6月1日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，管理員亦表示住戶不在，且不方便配合讓訪視人員進入；

而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。

故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。

再查，被告已通知原告甲○○、丙○○、戊○○、庚○○、壬○○，將於107年6月1日、107年6月1日、107年6月4日、107年6月4日及107年6月1日派員至系爭建築物現場會勘。

依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達，故原告甲○○、丙○○、戊○○、庚○○、壬○○主張並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。

復查，依大彎北段裁處作業原則第5點規定，因原告甲○○、丙○○、戊○○、庚○○、壬○○所有之系爭建築物面積分別為40.5、30.52、40.5、32.76、30.52平方公尺，屬級距一。

是被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分處原告各6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。

依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函，有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94條「合法使用」定義如下：「臺北市土地使用分區管制規則第93條、第94條係為保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者。

…」查系爭建築物位於83年都市計畫之A8街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告甲○○、丙○○、戊○○、庚○○、壬○○係分別於97年1月8日、100年9月2日、98年6月12日、98年9月15日、100年5月31日產權登記所有，是以原告自不能以長年有違法情節，主張就系爭建築物得依該條例繼續違法使用，故原告主張原處分違反誠信原則，不足採納。

另原告主張都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違法等語。

惟查：大彎北段裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。

被告從未給予原告有任何得以將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎及信賴表現，原告所主張信賴保護，自不足採。

況且原告所指之建商與仲介等銷售賣方之告知並非行政機關之信賴基礎，與信賴保護原則要件不符。

況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。

綜上，原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等。

（五）經查原告在被告做成原處分之前，被告曾發文建物所有權人（及原告），告知系爭建築物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，原處分機關將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。

嗣再通知建物所有權人（即原告）將於指定之期日至系爭建築物現場勘查以確認是否仍違規作為住宅使用併告知已涉違反之法律規定內容，復再發文予建物所有權人（即原告）於文到後10日內檢附系爭建築物使用現況之具體事證為陳述意見在案。

之後被告始就系爭建築物仍違規作為住宅使用者之違規情形，對原告作成限期內不得違規作為住宅使用及處6萬元之裁罰處分。

換言之，原告至遲在受到被告通知系爭建築物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建築物違法作為住宅使用之故意存在。

更遑論在之後原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建築物違規作為住宅故意。

是以原告主觀上對於系爭建築物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之違法，從而原處分對原告為處6萬元罰鍰之裁罰性處分，自屬合法。

（六）查受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意識，亦均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準為是。

對於被告在對原告作成原處分前，曾於行政指導函、領勘函及10日陳述函通知原告，皆於說明內提醒並告知原告該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告機關合法通知後，原告猶繼續將系爭建築物「違法作為住宅使用情形迄今」之事實，此時原告實難謂無不法意識，本件並無違法性認識錯誤。

次查，本件違規事實是一繼續違規之事實，故原告在嗣經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，原告應可認定在經被告告知有違規情形後，猶未改善違規情形，原告自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。

則倘若一律可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告做成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。

查本件違規係違規行為繼續或違規狀態的繼續，而有裁處權時效疑義一節，依行政罰法第27條第1項、第2項前段規定，本件原告甲○○、丙○○、戊○○、庚○○、壬○○係分別於97年1月8日、100年9月2日、98年6月12日、98年9月15日、100年5月31日取得系爭建築物，依原告所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建築物作住宅使用超過3年，惟其迄107年12月3日、107年12月3日、107年12月7日、107年12月7日及107年12月3日處分時，仍於系爭建築物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言。

（七）綜上，原處分並無違法，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

四、兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點厥為：㈠原處分是否違法？㈡原處分是否違反⑴法律保留原則及授權明確性原則？⑵信賴保護原則（行政自我拘束原則或禁反言原則）？⑶有利不利應一體適用原則及比例原則？⑷明確性原則？⑸法律不溯及既往原則？㈢原告主張無故意或過失及無期待可能性等故原處分裁罰違法是否有理由？（包含未適用行政罰法第8條之減輕及免除）。

（一）本件實體爭點應適用之法律及本院見解：１、都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」

第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」

第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之。」

第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」

第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。

（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」

第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」

第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

⑴參照上開規定可知，都市計畫是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。

⑵再參照都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項第3款、第23條等規定，亦足知都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。

細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。

其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。

⑶參照司法院釋字第513號解釋意旨（及釋字第742號解釋理由），在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應依前開法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，故在該主要（及細部）計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，即主要計畫及細部計畫是屬法規性質，應先敘明。

因此都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。

而直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫（包括主要及細部計畫），及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，因此對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，核構成都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令要件（參照最高行政法院104年度判字第373號判決意旨即採相同見解）。

２、臺北市都市計畫施行自治條例第10條規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。

一、住宅區。

二、商業區。

……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。

」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」

３、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（即大彎北段裁處作業原則）第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告『修訂臺北市「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點」（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案』內所劃設之商業區及娛樂區（詳附件1）」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處。」

第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如附表所示。」

上開大彎北段裁處作業原則乃臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額以及管制行為範圍內，針對大彎北段商業區作住宅使用違規事件，就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告據以裁罰以及作成管制處分，予以尊重。

（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實：１、83年6月1日，臺北市政府以府都二字第83027894號公告「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（即83年都市計畫），其中附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計劃地區土地使用分區與都市○○○○○○○○○○街○○號A8區之商業區（供一般商業使用）為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用（本院卷第143頁），附表一「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（本院卷第146頁）。

２、92年1月7日，臺北市政府以府都二字第09126159700號公告「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（即92年都市計畫），其中記載：（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。

街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第1種商業區之使用組別（本院卷第154頁）。

３、105年11月9日，臺北市政府以府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（即105年都市計畫），其中記載：（四）本計畫區街廓編號A3-A11之「商業區（供一般商業使用）」，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別（本院卷第175頁）。

４、106年5月16日，被告以北市都築字第10634182000號函通知原告甲○○（原處分卷第1至3頁）；

106年5月15日，被告以北市都築字第10633069800號函通知原告丙○○（原處分卷第29至31頁）；

106年5月19日，被告以北市都築字第10634281000號函及第10634280900號函通知原告戊○○（原處分卷第57至59頁）；

106年5月19日，被告以北市都築字第10634280400號函通知原告庚○○（原處分卷第85至87頁）；

106年5月15日，被告以北市都築字第10633069300號函通知原告壬○○（原處分卷第113至115頁），前揭函文均略以：系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰；

倘現況實際已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。

５、107年5月14日，被告以北市都築字第10732339700號函通知原告甲○○（原處分卷第7至8頁）；

107年5月15日，被告以北市都築字第10732340600號函通知原告丙○○（原處分卷第35至36頁）；

107年5月17日，被告以北市都築字第10735143800號函及北市都築字第10735143900號函通知原告戊○○（原處分卷第63至64頁）；

107年5月17日，被告以北市都築字第10735143600號函通知原告庚○○（原處分卷第91至92頁）；

107年5月15日，被告以北市都築字第10732340200號函通知原告壬○○（原處分卷第119至120頁），將分別於107年6月1日、107年6月1日、107年6月4日、107年6月4日及107年6月1日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。

惟屆期系爭建築物均大門深鎖，均未獲原告配合無法進入，此有被告現場使用情形訪視表為憑（原處分卷第11至13頁、第39至41頁、第67至69頁、第95至97頁、第123至125頁）。

６、107年6月15日，被告以北市都築字第1076002445號函通知原告甲○○（原處分卷第15至17頁）；

107年6月15日，被告以北市都築字第1076002502號函通知原告丙○○（原處分卷第43至45頁）；

107年6月5日，被告以北市都築字第10735878200號函及北市都築字第10735878300號函通知原告戊○○（原處分卷第71至73頁）；

107年6月5日，被告以北市都築字第10735878000號函通知原告庚○○（原處分卷第99至101頁）；

107年6月15日，被告以北市都築字第1076002471號函通知原告壬○○（原處分卷第127至129頁），就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，請原告於文到次日起10日內檢附具體事證並陳述意見，逾期未提出陳述書，將逕依都市計畫法第79條第1項規定辦理。

惟原告均逾期未陳述意見。

７、107年12月3日，被告分別以北市都築字第10760613371號裁處書處原告甲○○、107年12月3日北市都築字第10760613451號裁處書處原告丙○○、107年12月7日北市都築字第10760613851號及北市都築字第10760613181號裁處書處原告戊○○、107年12月7日北市都築字第10760613831號裁處書處原告庚○○、107年12月3日北市都築字第10760613421號裁處書處原告壬○○（即原處分），依都市計畫法第79條規定各處原告甲○○、丙○○、戊○○、庚○○、壬○○6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（原處分卷第21至27頁、第51至55頁、第79至83頁、第107至111頁、第135至139頁）。

原告均不服，提起訴願，分別經臺北市政府108年4月26日府訴二字第1086102001號、108年4月25日府訴二字第1086101948號、108年4月9日府訴二字第1086101535號、108年4月11日府訴二字第1086101513號、108年4月26日府訴二字第1086101999號、108年4月25日府訴二字第1086101957號訴願決定駁回（本院卷第28至81頁），原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。

８、97年1月8日，原告甲○○因買賣而登記為系爭建築物（面積40.5平方公尺、32.76平方公尺）所有權人；

100年9月2日，原告丙○○因買賣而登記為系爭建築物（面積30.52平方公尺）所有權人；

98年6月12日，原告戊○○因贈與而登記為系爭建築物（面積40.5平方公尺）所有權人；

98年9月15日，原告庚○○因買賣而登記為系爭建築物（面積32.76平方公尺）所有權人（權利範圍：1000分之999）；

100年5月31日，原告壬○○因買賣而登記為系爭建築物（面積30.52平方公尺）所有權人（本院卷第128至140頁）。

９、被告分別函請稅捐處提供臺北市中山區大彎北段商娛區按住家用稅率課徵房屋稅或自用住宅用地稅率課徵地價稅建物門牌資料，經稅捐處分別以106年3月9日北市稽財丙字第10633878900號、106年11月17日北市稽財丙字第10633384900號函復被告，檢附之清冊記載系爭建築物之門牌號碼（本院卷第319至321頁），記載本件原告所有系爭建築物均按住家用稅率課徵房屋稅；

且主動剔除使用執照登載用途為集合住宅等語。

五、本院查原處分並未違法，原告之訴並無理由，應判決駁回。

（一）原告所有供作住家使用之系爭建築物坐落臺北市○○區○○段00○0○號土地，即位於街廓編號A8區，為兩造所不爭執，被告並提出83年都市計畫（本院卷第141頁以下）及該計畫之都市設計管制要點圖（本院卷第149至150頁）為證，自足認為真實。

查83年都市計畫、92年都市○○○○000○○市○○○○○○○○街○○號A8區為商業區供一般商業使用，同時不得作住宅使用，且持續不變；

另查，上開都市計畫均經臺北市都市計畫委員會審議（審議前公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議）並應報請上級政府核定後公告發布實施等情亦據被告陳述明確，並有被告提出之上開83年都市計畫、92年都市計畫、105年都市計畫（載明經臺北市何年何次都市計畫審議委員會決議通過）可稽，均足認為真實，因此參照前揭本院法律見解，臺北市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之上開83年、92年、105年都市計畫，有關原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）位於商業區供一般商業使用，且不得作住家（宅）使用之規定，核屬臺北市（直轄市）政府依都市計畫法第79條第1項所發布的命令，應先敘明。

１、再查，本件原告所有系爭建築物目前仍做住家使用，且仍適用自用住宅稅率等業經原告於言詞辯論時陳述明確。

核與被告抗辯稱經查悉稅捐處核定原告所有系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，乃於106年6月5日起陸續分別通知原告確保建築物合法使用，以免受罰，嗣再於107年6月15日起通知原告定期現場勘查，因原告等未能配合而無法完成會勘，嗣再函請原告表示意見未果後，始為原處分【詳細本院認定事實經過詳如前述四、（二）４、５、６、７】；

核與被告提出稅捐處106年3月9日北市稽財丙字第10633878900號、106年11月17日北市稽財丙字第10633384900號認定系爭建築物供作住宅使用等情相符，自堪認為原告自97年1月8日起陸續以買賣等原因登記取得系爭建築物所有權人後，即持續將系爭建築物充作住宅使用迄今，應足證明。

因此：⑴原告主張被告提出證據不足證明原告違法使用系爭建築物云云，並不足採。

⑵核原告系爭建築物作為住宅使用所為，違反臺北市政府依都市計畫法第79條第1項所發布的命令【系爭建築物位於商業區僅供一般商業使用，同時不得作住家（宅）使用】，應足證明。

⑶又查，原告為系爭建築物之所有權人，本負有遵守臺北市政府公告發布實施之都市計畫（包括主要及細部計畫）即依都市計畫法所發布的命令，換言之有遵守臺北市政府所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務；

因此原告經被告先為行政指導【前述被告106年5月16日行政指導函，詳前述理由四、（二）４】、現場勘察等程序後，仍不改正對系爭建築物違法為住家使用之違法狀態，核其違反都市計畫法第79條第1項前段所為，自屬故意。

⑷被告依都市計畫法第79條第1項及大彎北段裁處作業原則為原處分（對主觀有責之違反行政法上義務人即本件原告裁處罰鍰，並作成管制處分即限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現）核未違法。

又本件原告所有系爭建築物面積均為前開大彎北段裁處作業原則規定之級距一，被告據以裁罰法定最低罰鍰，自未違法。

故原告空言主張原處分違反比例原則云云，核無理由，亦併敘明。

２、本件83年都市計畫係經被告擬定，由內政部依前述規定以83年5月5日台（83）內營字第8302817號函核定在案，此經被告83年都市計畫公告依據詳載明確（詳本院卷第103頁），參照都市計畫法第23條第1項規定，系爭83年都市計畫係經臺北市政府擬定，由內政部以83年5月5日台（83）內營字第8302817號函核定；

而系爭92年、105年都市計畫因屬細部計畫案，由臺北市政府自行擬定、核定及公告。

核均符合都市計畫法相關規定，因此原告空言主張本件83年、92年、105年都市計畫發布違法云云，亦有誤會而不足採。

３、原告雖主張原處分違反法律保留原則及授權明確性原則云云，然本件臺北市政府前揭83年都市計畫、92年都市計○○○000○○市○○○○○○○○○○○○○街○○號A8區為商業區供一般商業使用，不得作住宅使用從未變更。

次查，上開都市計畫又均經臺北市都市計畫委員會審議合法審議通過並依法公告又詳如上述，因此原告主張依都市計畫法第79條第1項等規定，系爭建築物所在街廓編號A8區並無限制「不得作住宅使用」云云，容有對上開（83年、92年、105年）都市計畫有關商業區並不得作住宅使用之「法規性質之規範」認知有誤解；

因此原告此部分主張，並無理由。

４、承上述說明，原告主張原處分違反法律保留、授權明確性原則云云，亦有誤解，而顯無足採。

（二）原告主張系爭83年、92年都市計畫關於「土地或建築物使用限制」之內容，顯然欠缺都市計畫法之授權，違反法律不溯及既往且應屬無效云云均無理由。

１、有關本件83年、92年、105年都市計畫，針對原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）位於商業區供一般商業使用，且不得作住家（宅）使用之規定，核屬臺北市政府依都市計畫法第79條第1項所發布的命令，詳如上述，因此本件原告此部分主張並無理由，應先敘明。

２、臺北市政府依據都市計畫法第32條及第85條（「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；

在省由內政部訂定，送請行政院備案。」

）授權制定臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」

因此，臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，均稱「分區管制自治條例」）乃係依都市計畫法第85條規定制定。

足證都市計畫範圍內之土地依都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，亦得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」，期能發揮因地制宜之功效。

３、次查，臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」（含修正前「臺北市土地使用分區管制規則」）固然對於商業區區分第一種至第四種商業區之使用管制（臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條等關於商業區規定）並無禁止為一般住宅使用之規定；

然仍不妨礙臺北市政府於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作「更嚴格」之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」

意旨即明，同理原告主張之上開「分區管制自治條例」雖未明文，但參照前述都市計畫法第32條之規定及立法意旨，自亦應為相同解釋，即系爭83年、92年（及95年）都市計畫為臺北市政府視本件系爭建築物所在地域實際需要，就本件特定商業區作「更嚴格」（禁止作一般住家使用）之使用管制，自符合該法意旨，並未違法。

４、況查，本件83年、92年、105年都市計畫性質屬法規性質且係對特定商業區作「更嚴格」（禁止作一般住家使用）之使用管制，均詳如上述。

原告提出同屬授權命令臺北市都市計畫施行自治條例第10條等及土地使用分區管制規則等法規，核與本件83年、92年、105年都市計畫並不衝突。

因此原告主張臺北市都市計畫施行自治條例第10條，及分區管制條例第3條、第20條至24條、第35條、第36條等規定，主張第一至第四種商業區，均未見不允許作為住宅使用之限制，本件原處分依據之法規違法或未經合法授權云云，核均無足採。

５、同理，本件83年、92年、105年都市計畫，均針對原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）位於商業區供一般商業使用，且自83年間起即禁止作一般住家使用管制迄今未變更詳如上述；

因此原告自行認定原處分僅依據105年都市計畫規定，而本件原告購買系爭建築物時間自94年間到105年間不等，故原處分違反法律不溯及既往原則云云，自有嚴重誤會而無足採。

同理原告主張申請變更為住家用稅率之事實發生在105年都市計畫之前，原處分依據105年都市計畫（新法）裁罰，自屬對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求云云，同上述，亦顯不足採。

（三）原告主張買受並作為住家使用系爭建築物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續而非行為之繼續，故原處分逾越3年裁處時效，自屬違法云云。

惟：１、行政罰法第27條（第1項、第2項）規定之行政罰之裁處權，雖因3年期間之經過而消滅。

但上開行政罰裁處權時效期間是自違反行政法上義務之行為終了時起算，且行為結果發生在後者，自該結果發生時起算。

２、查本件原告所違反都市計畫法第79條第1項規定，應負行政法上之責任乃是狀態責任，即原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）供作住家（宅）使用，而違反83年、92年、105年都市計畫規定即系爭建築物應保持供一般商業使用（且不得作住家使用）之義務；

換言之，即課予都市計畫範圍內土地及建築物之所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人，負有就物之使用保持合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令之管制秩序狀態（以本件言即原告所有系爭建築物不得作住家使用）的義務，並非行為責任義務。

因此本件原告自取得系爭建築物所有權持續將系爭建築物作住宅使用迄今，即持續違反都市計畫法上開規定之狀態保持義務，迄本件言詞辯論終結時仍未終了，核無逾越裁處權時效問題。

故原告誤會都市計畫法第79條第1項規定認屬行為責任義務，進而主張原告取得系爭建築物即作住宅使用時，行為就已終了，原處分逾越裁處權時效云云，自無理由。

（四）原告主張本件原處分有無違反信賴保護原則（誠信原則）、行政自我拘束原則（禁反言原則）、有利不利應一體適用原則、比例原則云云，均無理由。

１、按參照司法院釋字第525號解釋，信賴保護原則之主張，須符合：①信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。

②信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。

③信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形等要件，參照最高行政法院106年度判字第427號判決意旨亦採相同見解。

⑴經查本件系爭建築物所在地區，早經83年都市計畫，即公告不得供作住宅使用迄今未變更，且上開83年、92年、105年都市計畫，有關原告所有系爭建築物（位於街廓編號A8區）位於商業區供一般商業使用，且不得作住家（宅）使用，屬臺北市（直轄市）政府依都市計畫法第79條第1項所發布的命令並經合法發布公告，原告本不能諉為不知。

⑵又在臺北市都市計畫法規定下，原告與其他所有臺北市民均同享都市計畫所預估及塑造適於都市生活之生活環境，亦同時負有應注意並遵守都市計畫與土地使用分區管制之規制內容義務。

而上開83年、92年、105年都市計畫均經依法律規定程序公告發布，而為公開之政府資訊，原告身為購屋者，有心查詢時自非難事。

且查，原告所有系爭建築物之使用執照存根及所有權標示部資料亦載明使用分區為「商業區」、主要用途為「商業用」，亦足證原告購買系爭建築物之初，已然知悉系爭建築物坐落商業區，當受商業區使用限制。

再查，有關「分區管制自治條例」雖未明文限制商業用完全禁止為一般住宅使用，即原告未必明知該商業區就土地及建物使用之是否有本件更嚴格之限制（詳如上述原告主張），但「商業用」是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢（上開83年、92年、105年都市計畫禁止為一般住宅使用內容），然而，原告於商業區為自用住宅之使用，可能構成違反使用限制之認知下，仍未進行必要之查詢，逕行將系爭建築物充為自用住宅使用，乃具容任違規結果發生之未必故意或不確定故意。

⑶且查自106年5月17日起，被告分別以行政指導函通知原告其所有系爭建築物所在之土地使用分區都市計畫規定不得作住宅使用【詳前述理由四（二）４】，因此原告主張其無故意，且其信賴基礎為「分區管制自治條例」云云，自有誤會而不足採。

２、再查土地登記主要之目的，乃在為促進私法上交易安全，使私權買賣雙方在物權法（私法）交易秩序能有公示效力。

至於房屋稅則是以土地地上房屋價值及其實際使用（是否作住宅、營業實際使用）情形，定其課徵（不同）稅率，核與都市計畫管制內容無涉。

且系爭建築物是否應受都市計畫管制，本無從就土地登記或房屋稅所顯示之資訊加以判斷，地政機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於土地登記資訊，轉載於不動產物權證明書狀之公法上義務；

而稅務機關也無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，因此原告以建物使用執照、土地登記簿上並未註記商業區或不得供住宅使用之資訊，稅務機關就其自行申請核定系爭建築物之自用住宅稅率為詞，主張有信賴基礎云云，亦不足採。

同理，原告以系爭建築物買賣當事人間契約約定就系爭建築物做住宅使用之合意，亦不能認有信賴基礎。

原告亦不能執上揭理由，脫免其違反本件違反都市計畫法之主觀責任。

３、承上，原告主張系爭建築物建商申請建造、使照，臺北市政府公務員未加審查把關，且監察院介入調查（略以，以審計部查核顯示，截至103年10月底止，該區核發使用執照之建案計77件，2,684戶，依房屋稅課稅資料及商業登記資料勾稽查核結果，疑似違規移作住宅使用者，計1,606戶，包含43件建案，占總戶數及總建案數之59.84%及55.84%，違規情節嚴重，而作成監察院糾正文）後糾正文指出臺北市政府於本案中，在在顯示應為而不為消極放任，拖延經年，坐視違規事態擴張蔓延，肇致現今難以收拾、進退失據之困境等語。

然查，臺北市政府為臺北市都市計畫之主管機關，對於都市脈動與都市計畫目標間之拉扯與影響，未適時掌握與檢討，且被告一方面消極放任稽查作業執行，對本件違規縱容延宕，以本件該區（大彎北段）違反使用分區限制之人數眾多，且多長期於此住居安身立命，已然形成某區塊的新秩序，甚至成為安定社會的力量，如依法裁罰管制，如何輔導安置該區居民，以維持基本品位及生活，自係極為棘手；

而被告及臺北市政府如繼續坐視放任違規，那就是選擇性執法，犧牲全民之利益以成就特定少數人之福祉，法治國以人類社會生活共同體的法安定性與正義為追求之理念，即蕩然無存，乃有目前進退失據之困境；

另一方面，臺北市政府就該區域自83年都市計畫（臺北市政府83年6月1日公告擬訂「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」）迄105年都市計畫（臺北市政府105年11月9日公告），長達20年未依都市計畫法第26條第1項為通盤檢討，既未評估原計畫規劃內容、管制規定是否符合都市發展實況，當然也不可能落實計畫內容，確保良好的生活環境，以致都市計畫制度所寓有之思考及目標淪為施政口號，其管制成為單純管控人民權利之手段，確實極為可議。

但是，被告及臺北市政府（臺北市政府都市計畫主管機關）縱有如原告所指諸多失職之處，畢竟從未對外作出任何足使人民產生該商業區可供自用住宅使用該等信賴之表示，因此原告主張本件可適用信賴保護原則云云，因無信賴基礎而無理由。

４、末查，本件臺北市政府於104年4月29日已將都市計畫法第79條有關權限，委任被告辦理【詳如理由四（二）所示】，並承上述，原告以相同事實指摘原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則及比例原則云云，其實際理由，無非以臺北市政府、地政機關、稅務機關及被告（查處）之失職而己，並不能合法化本件違規事實，更不能認本件原處分違反上開原刖，因此原告此部分空泛主張，難以採據為原告之訴有理由，應併敘明。

（五）原告主張本件違規無故意或過失，且實屬違法性認識錯誤，都市計畫法第79條規定對原告言，並無期待可能性，原處分未依行政罰法第8條但書減輕或免除處罰，即有違法云云，核無足採。

１、有關本件原告違規將系爭建築物作一般住宅使用，具有未必故意，詳如上述。

因此原告此部分主張本無所據。

２、再按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

其中，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，二者分別存在而個別判斷。

又故意，包括直接故意與不確定故意（即未必故意），所謂不確定故意，指行為人對於構成行政罰之事實，預見其發生，且其發生不違背本意而言。

本件原告為系爭建築物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之系爭83年都市計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務。

再參照前述理由（四）１、２理由所示，本件原告有不確定故意即未必故意，已經證明，因此原告主張無故意過失、無期待可能性云云，並無理由。

（六）末按臺北市土地使用分區管制自治條例（即「分區管制自治條例」）第93條規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列3類：一、第1類：嚴重破壞環境品質者：……二、第2類：與主要使用不相容者：……三、第3類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前2類者。」

第94條規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：一、第1類、第2類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或遷移。

二、第3類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。

三、第1類與第2類於停止使用滿1年及第3類於停止使用滿2年者，不得再繼續為原來之使用。

四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。

五、原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。」

上開規定係為保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有臺北市政府營利事業登記證者，參照臺北市政府95年1月3日府都規字第00000000000號令即採相同見解。

然查原告所有系爭建築物位於83年都市○○街○○號A8區（如上述，不得作住宅使用），而本件原告遲至97年以後始陸續登記為系爭建築物所有權人並違規用，核與上開規定情境不同，因此持「分區管制自治條例」第93條、94規定為主張原處分有違誠信原則及違法云云，亦不足採。

六、綜上，本件被告以原告所有之系爭建築物作住宅使用迄今，違反臺北市政府依都市計畫法發布之系爭83年、92年及105年都市計畫與土地使用分區管制要點，爰依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定，以原處分處原告罰鍰，並限期停止違規使用，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告執前詞訴請撤銷如其聲明所示為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，雖經審酌，亦不影響判決之結果，爰不逐一論述。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。

中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 鄭凱文
法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
書記官 陳德銘