臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴,770,20191024,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第770號
108年10月3日辯論終結
原 告 顏元鉍

姚翠娥
顏大程
共 同
訴訟代理人 林明侖 律師
被 告 臺北市政府都市發展局

代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠
劉巧媛
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月9日府訴二字第1086101489號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告顏元鉍、姚翠娥、顏大程3人所有門牌號碼為臺北市○○區○○○路00巷00號4樓建築物（權利範圍分別為9/20、9/20、2/20，下稱系爭建物），領有民國96年3月14日96使字第0099號使用執照（下稱系爭使用執照），坐落同區金泰段96-3地號土地，位於都市計畫商業區。

依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱83年都市計畫）圖說，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。

嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，先以106年5月24日北市都築字第10633926800號函（下稱被告106年5月24日函）通知改善。

嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月14日北市都築字第10731752900號函（下稱被告107年2月14日函）通知原告現場會勘、107年3月20日北市都築字第10731759300號函（下稱被告107年3月20日函）通知原告等陳述意見後，仍認定系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段、「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段違規住宅裁處作業原則）等規定，以107年11月30日北市都築字第10760417111號裁處書處原告等新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（下稱原處分）。

原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則、比例原則等，應予撤銷：⒈被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序，遭監察院糾正後，竟將長期失職之責任加諸於民。

而依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條之規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾，民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定；

而原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本、建物謄本上均無「不得作為住宅使用」之類似文字，建商或房仲甚至強調系爭建物係「住商兩用」，以類此含糊話術誤導原告。

且都市計畫或都市使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」或「例外」情況；

遑論被告係於106年9月7日後始於系爭使用執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，故原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。

⒉原告申請變更為住家用稅率，實因臺北市稅捐稽徵處的法令宣導說明，非原告本即計畫要申請變更。

況原告申請變更稅率後，臺北市稅捐稽徵處不但未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。

⒊臺北市政府竟一方面藉由臺北市稅捐稽徵處審定系爭建物可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告局處認定系爭建物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰。

被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則。

此外，信賴保護原則並不限於「授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用。

⒋被告亦無視系爭建物係經臺北市稅捐稽徵處同意變更為住家用稅率，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條 、第36條、第43條等規範，自屬違誤。

⒌依被告認定原告之違規態樣，係於商業區上作住宅使用，應屬臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3項「設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者」，再據以涵攝至該自治條例第94條第2款，「第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。」

顯見本件依被告認定原告之違規態樣，依該自治條例之規定，得繼續使用至新建止。

是以，都市計畫法第79條第1項前段規定，顯與上開自治條例第94條規定，有所齟齬；

被告無法說明何以原告等人不能依上開自治條例第94條第2款規定繼續使用，或命原告等改為妨害較輕之使用抑或給予適當之補償，卻執意依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，有違誠信原則及比例原則。

（二）原處分違反法律不溯及既往原則及法律保留原則，應予撤銷：⒈原告係於105年之前購買系爭建物，然原處分所據之法令依據，如臺北市政府105年11月9日公告實施之都市計畫及106年10月5日發布之大彎北段違規住宅裁處作業原則，皆在原告取得系爭建物後始制訂。

且原告申請變更為住家用稅率之事實亦係於上開法令制訂前早已終結，依司法院釋字第574號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用。

再者，被告係於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，於此之前，關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期待人民於購置不動產行為當時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。

是以，原處分以新法規範為據，欲對該等法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則，應予撤銷。

⒉大彎北段違規住宅裁處作業原則限制人民權利，並擅自以級距劃分裁罰金額，卻未經法律明確授權，違反法律保留原則，。

⒊觀諸都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10-1條、臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條等相關規定，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用；

甚而於77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第30條，82年11月2日迄97年1月24日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條、第30條等相關規定，均明文肯認商業區內亦得為住宅使用，且均為正面表列。

至於99年6月23日版本後之臺北市土地使用分區管制規則相關規範，則改採「負面表列」規定之方式，且有關商娛區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。

是以，被告於系爭83年細部計畫案、105 年都市計畫「不得供作住宅使用」之限制，侵害人民財產權及居住自由，係加諸法律所無之限制，違反法律保留原則。

⒋縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂。

然誠如上述，臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。

（三）本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言：依與被告同級單位一級主管於臺北市議會之發言，渠等皆表示有過買房經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，足徵都市計畫法第79條規定對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守，如釋字第685號解釋大法官協同意見書所述，並無任何期待可能性可言。

是以，原告誠欠缺行為之違法性認識。

而不具故意過失，也無期待可能性；

原處分據以裁處原告等人，於法有違。

（四）臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，於法相違。

被告實不具作成原處分之權源，原處分應予撤銷：都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政府（於本件中即為臺北市政府），且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，違反行政程序法第15條第1項之規定。

臺北市政府組織自治條例第2條第2項固規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」

然根據法務部96年12月14日法令字第0960700882號令意旨，因權限委任涉及對外行使公權力之權限移轉，關涉人民權益重大，自應有具體明確之個別授權規定，而不許以概括規定便宜行之。

是以，臺北市政府104年4月29日公告既欠缺具體明確之法律依據，被告實不具作成原處分之事務處理權限，原處分應予撤銷。

（五）觀諸與本件爭議相雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案及「潤泰京采」案，均經臺北市政府修改都市計畫內中原不得作住宅使用之限制，被告就本案仍為裁罰，有違「非有正當理由不得為差別待遇」、「有利及不利應一體注意」等行政原則等語。

並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

（一）系爭建物坐落臺北市中山區泰金段96-3地號土地，係位於83年都市計畫之街廓編號A6區，該區為供一般商業使用，未容許供住宅使用；

且依該計畫案之附表1，亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。

而臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫」及105年都市計畫，均未變更該區之使用限制。

是以，原告將系爭建物其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年都市計畫及92年都市計畫所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告作成本件裁罰，並無違法。

（二）原處分並無違反信賴保護原則：原處分係就原告違反都市計畫使用行為裁處罰鍰，並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止，與信賴保護原則無涉。

且被告從未給予原告有任何得以將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎及信賴表現，所指建商與仲介等銷售賣方之告知，並非行政機關之信賴基礎。

至於臺北市稅捐稽徵處係就系爭建物實際使用情形核定課徵房屋稅，並未就居住使用是否合於都市計畫法為認定，與本件系爭建物作居住使用是否合法，係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。

另本件系爭建物領有建造執照、使用執照，是經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。

原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。

另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。

（三）原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：⒈關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建物於103年8月22日登記為原告姚翠娥等3人所有，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。

至於105年都市計畫就上開住宅限制部分並無變更，原告據此主張原處分違反法律不溯及既往原則，亦非可採。

⒉106年10月5日發布之大彎北段違規住宅裁處作業原則及臺北市政府104年4月29日公告，皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。

⒊至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制條例之規定，第1種至第4種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語，惟系爭建物坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。

再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第1種及第4種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。

（四）原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗。

且被告函請原告配合查勘，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及第9條之有利及不利一體注意原則。

且依原處分卷附之送達證書影本所示，被告107年2月14日函係於會勘日前已送達，並無所稱未合法通知將辦理領勘、現勘事宜之事實。

⒉系爭建物面積別為107.67平方公尺，依大彎北段違規住宅裁處作業原則第5點規定，屬級距三，係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，故被告以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違等語，資為抗辯。

並聲明：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭建物所有權相關部別查詢列印資料（見原處分卷1第7至12頁）、地籍套繪都市計畫使用分區圖（見同上卷第51頁）、系爭使用執照（見同上卷第65至68頁）、83年都市計畫（見同上卷第13至20頁）、105年都市計畫書（見同上卷第41至50頁）、被告106年5月24日函及送達證書（見原處分卷2第1至17頁）、107年2月14日函及送達證書（見同上卷第19至27頁）、被告107年3月12日現場使用情形訪視表及訪視照片（見同上卷第29至31頁）、被告107年3月20日函及送達證書（見同上卷第33至45頁）、原處分（見同上卷第47至53頁）、訴願決定（見本院卷第33至42頁）附卷可稽，洵堪認定。

經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原告違反都市計畫違規使用系爭建物，而以原處分裁處罰鍰等，是否適法有據？原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律予以注意、法不溯及既往暨法治國原則等，是否有理由？

五、本院得心證之理由：

（一）本件相關法規及其說明：⒈為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，制定有都市計畫法，其第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」

第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」

第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。

……」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」

第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。

（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」

第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」

第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；

在省由內政部訂定，送請行政院備案。」

⒉次按依88年1月25日立法公布、自同年月27日起施行之地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，屬於直轄市自治事項。

上開都市計畫法第85條亦授權直轄市政府訂定該法在直轄市範圍內施行之施行細則，臺北市政府依此等自治權限與都市計畫法授權，於82年11月2日以(82)府法三字第82084652號令修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，其第10條第1項第2款、第2項規定：「本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：……二、商業區。

……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」

第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。

……」第25條規定：「都市計畫地區內，市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」

嗣於100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1項第2款、第2項及第10條之1第2款、第25條等規定之條號及內容，與前揭施行細則條文一致。

⒊依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。

故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決參照）。

是故，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，並負有依其使用類別而使用之狀態責任保持義務，若建築物若因故意或過失，而有違反都市細部計畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定，對於違反行政法上義務人即建築物所有權人，裁處罰鍰或限期令其停止為違法使用。

原告主張前揭都市計畫並無限制不得作為住宅使用之管制，原處分認定原告違反都市計畫法第79條第1項前段規定，並無法律依據且違反法律保留原則云云，委無足採。

⒋另被告為有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，訂有大彎北段違規住宅裁處作業原則，其第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」

第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」

第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」

核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告據以裁罰以及作成管制處分，予以尊重。

原告主張原處分依並無授權依據之大彎北段違規住宅裁處作業原則裁罰，有違憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款規定云云，亦無可採。

⒌再按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」

臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」

臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限，原告主張被告不具有作成原處分之事務處理權限云云，委無足採，先予敘明。

（二）經查，系爭建物坐落之系爭土地，依臺北巿政府83年6月1日公告之83年都市計畫圖說，位在該次公告細部計畫街廓編號A6供一般商業使用之商業區內（見原處分卷1第13、21頁），且查該次細部計畫所一併公告之土地及建築物使用組別容許表（見同上卷第18至20頁），僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未標註得供住宅使用。

且細部計畫內容表示土地使用分區之商業區，係供商業購物中心使用、供一商業使用、供觀光旅館使用等語；

而街廓編號A6係供一般商業使用（見同上卷第17頁）。

另上開細部計畫附件1「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」表明：街廓編號A6等之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用等語（見同上卷15頁）。

至於臺北市政府105年11月9日公告之105年都市計畫書，載明系爭建物坐落之系爭土地位在街廓編號A6，仍屬商業區供一般商業使用，且修訂計畫內容及使用分區圖均強調不得供住宅使用（見同上卷第43至51頁）。

由此可知，依96年3月14日核發之系爭使用執照顯示（見同上卷第65頁），96年間起建造完成而得依法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年間公告基隆河中山橋至成美橋段細部計畫所劃定之一般商業區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經105年間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變更，仍未改變該街廓係商業區且不得供住宅使用之限制。

而被告曾以106年5月24日函通知原告相關法律規定，並告以系爭建物如實際已非住宅使用，請至稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語（見原處分卷2第1至17頁）；

嗣於107年2月14日通知辦理現場勘查（見同上卷第18至27）後，並以107年3月20日函再次通知相關法律規定，且應檢附具體事證向被告陳述意見（見同上卷第33至45頁），惟原告並未提出具體事證供被告審核。

是原告主張購買系爭房屋時不知無法供住宅使用情形縱然屬實，然被告自106年起多次函知相關法律規定命其改善，原告身為所有權人迄未改善，違反合法使用狀態責任所生之保持義務，堪認原告仍具違章故意，原告主張一般購屋者於購屋去查看都市計畫，無期待可能性，故其無違法性認識云云，委無可採。

則被告認定系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告最低罰鍰10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（見同上卷第47至53頁），揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。

（三）原告雖主張原處分違反信賴保護原則等，依法應予撤銷云云。

惟查：⒈按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。

人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎；

行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨（司法院釋字第525號解釋理由意旨參照）。

準此，主張信賴保護原則之成立，須符合以下要件：⑴信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；

⑵信賴表現，即當事人確因信賴意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；

⑶值得保護的正當合法信賴，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。

本件原告主張其信賴基礎包括：建商或房仲廣告顯示可供住家使用，且建物所有權狀、土地及建物謄本並無不得作為住宅使用的記載，又稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，均使原告信賴系爭建物可供作住宅使用；

且被告核發系爭建物使用執照，亦使原告信賴系爭建物經審查後屬合法狀態等等。

⒉查建商或仲介等銷售一方的廣告行為，並非行政機關所為，揆諸上開說明，不得作為信賴基礎。

又都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務，已如前述。

此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。

因此，原告主張當初購買時未被告知不得作為住宅使用，且建案資訊以一般住宅之行銷手法，仲介相關資訊亦強調住家使用之類似字眼之情，縱然屬實，則其在取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。

況且都市計畫對土地、建築物之管制內容，乃公開之政府資訊；

一般智識之人施以通常之注意，至都市計畫實施轄區主管機關之網站查詢，或者取得建築物之使用執照，甚或向相關市場上房屋仲介業者索取相關資訊，即可輕易取得都市計畫之使用管制內容，更何況臺北市房屋乃高價財貨，衡情購屋者會付出更高之注意義務。

原告主張因建商公開廣告資訊、賣方或一般仲介業者提供資訊，使其誤認得對系爭建物作住宅使用，因而不知違法等語，實難採為得以豁免其責任之依據。

⒊至使用執照部分，系爭建物之使用執照上已明確記載使用分區為商業區，且建築物概要就系爭建物所在地上第4層，也註明其核准建物用途為一般事務所，並沒有得作為住宅使用的記載（見原處分卷1第65至66頁）。

準此，臺北市政府建築主管機關表現在外而具有法效性之使用執照，不能推得系爭建物得作為住宅使用，原告自不能以此作住宅使用之信賴基礎。

至原告主張建造執照及使用執照於106年始加註「不得供住宅使用」等字據，為被告所不否認，固有所據。

然按為落實建築法第1條立法目的所揭櫫之建築管理，以事前管制之危險預防機制，維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，建築物建造、使用應先取得主管機關許可方得為之。

其中建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照；

另建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照（建築法第28條第1、3款參照）。

可知建造執照及使用執照係建築主管機關為落實建築管理，核發予起造人之許可證明，其上註明商業區不得供住宅使用等字樣，核屬法令規定之重申，縱系爭建物之所有權狀或使用執照沒有載明不得作為住宅使用，就如同沒有載明不得作工業區使用一般，亦不表示得反面推認可作住宅區或工業區使用，其理至明。

⒋又房屋稅是財產稅之一種（司法院釋字第369號解釋參照），以附著於土地之各種房屋，及有關增加該房屋使用價值之建築物，為課徵對象（房屋稅條例第3條參照）。

而稅捐稽徵機關認定課徵租稅之構成要件事實時，係以實質經濟事實關係及其所生實質經濟利益之歸屬與享有為依據，以落實量能課稅與公平課稅原則（稅捐稽徵法第12條之1第2項規定參照）。

因此，臺北市稅捐稽徵處就查得原告在系爭建物按住家使用之用途，依房屋稅條例第5條規定，適用住家用房屋較低稅率，此等稅務稽徵對外表達之意義，僅止於按此實質經濟事實關係課稅的意涵，並不以其對房屋使用管制限制之合法規範期待為判準。

蓋稅捐稽徵機關並非執行都市計畫法令之管轄機關，更不具代表國家就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定之認定權限，故臺北市稅捐處就系爭建物房屋稅率之核定，並非國家對外作成足使人民產生都市計畫法令已容許該建物得作住家使用而信賴表示，至建物使用用途是否合法、有無違反都市計畫或建築、環保法規等，並非稅捐機關所能認定，亦非課稅處分的效力範圍。

原告自不能以系爭建物係按自用住宅稅率課徵房屋稅，即得信賴系爭建物可供作住宅使用。

是原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則等云云，自無足採。

（四）原告另主張原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云。

惟按新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。

所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；

所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由參照）。

又新法規範的法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條的所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效的新法，根據新法定其法律效果。

是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；

或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律的司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。

查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，故系爭建物自始即不得作為住宅使用，並無改變，原告即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益。

又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

系爭建物迄今仍為違法使用，此一事實狀態尚未終結，被告依都市計畫法第79條第1項規定裁罰，無違法律不溯及既往原則。

至大彎北段違規住宅裁處作業原則，係臺北市政府為協助被告行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形；

且原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因新舊法變更致原告受更不利待遇的情形，是與法律不溯及既往原則無涉。

此外，臺北市政府104年4月29日公告係將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，符合行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，已詳如前述。

被告於106年間查得原告違章，於107年間作成原處分時，已具裁罰權限，且原告違規的事實狀態尚未終結，被告作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。

（五）原告復主張原處分含糊以住宅違規使用裁罰，又未能說明現況下，原告應如何依法辦理變更，有違明確性原則等等。

惟按，行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決參照）。

查原處分業已詳載系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制的事實、法令依據及處罰內容等，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分的原因事實及法令依據，尚無違反明確性原則。

至原處分關於停止違規使用部分，被告早以106年5月24日號函（見原處分卷2第1至17頁）指導原告停止系爭建物繼續供作住宅使用，並向稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，原告尚難以不知情為由主張免責。

（六）又按臺北市土地使用分區管制自治條例第93條規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列3類：一、第1類：嚴重破壞環境品質者：……二、第2類：與主要使用不相容者：……三、第3類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前2類者。」

第94條規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：一、第1類、第2類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或遷移。

二、第3類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。

三、第1類與第2類於停止使用滿1年及第3類於停止使用滿2年者，不得再繼續為原來之使用。

四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。

五、原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。」

上開規定係為保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者（臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號令參照，見本院卷第258、259頁）。

查系爭建築物位於83年都市計畫案之A6街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告係於103年8月22日登記所有，核與上開規定規範之情節有間，原告主張系爭建物得繼續違法使用，原處分有違誠信原則云云，不足採認。

（七）原告另主張宜華公司另有與本件爭議相雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案及「潤泰京采」案，均經臺北市政府修改都市計畫內中原不得作住宅使用之限制，有違平等原則云云。

惟該等因特定情事而變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地，原告指原處分違反平等原則，殊無足採。

六、綜上所述，本件被告查認原告違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段違規住宅裁處作業原則等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。

訴願決定予以維持，亦無不合。

原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

原告聲請向臺北市政府調閱105年都市計畫擬定、審議討論、層報核定之所有文件資料，核無必要，附此敘明。

七、末按行政訴訟法第177條第2項規定：「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」

係以有民事、刑事或其他行政爭訟，對於行政訴訟之判決結果將生影響，為裁定停止訴訟程序之要件。

原告以其現與臺北市政府對於本件是否裁罰進行協調中為由，聲請依行政訴訟法第177條第2項規定，在臺北市政府作出決定之前，裁定停止本件訴訟，即與該條文所定要件不合，本院並無裁定停止訴訟程序之必要。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均不影響判決結果，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

八、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪
法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
書 記 官 徐 偉 倫