臺北高等行政法院行政-TPBA,108,訴更一,38,20191017,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第38號
108年10月3日辯論終結
原 告 王莎莉
訴訟代理人 黃慧萍 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 陳政君
蔡承珊
翁嘉雯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年6月27日交訴字第1060008236號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以107年4月25日106年度訴字第1192號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院108年3月22日108年度判字第129號判決廢棄，發回本院更為審理，本院更為判決如下：

主 文

確認原處分違法。

第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」

、「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」

為行政訴訟法第111條及第196條第2項所規定。

經查，本件原告於起訴時，係請求訴願決定及原處分（106年2月8日第20-20B00846號違反汽車運輸業管理事件處分書）均撤銷，惟所爭執之原處分，於訴訟進行中被告已執行吊扣牌照2個月，則原處分現業已執行完畢（本院卷第171頁言詞辯論筆錄、第177頁汽車異動歷史查詢表），無從藉由撤銷原處分而有回復原狀可能，惟原告仍有訴請確認原處分違法之法律上利益，依前開規定變更訴之聲明為：確認原處分為違法，核無不合，自應准許之。

二、事實概要：緣被告所屬臺北市區監理所，調查發現訴外人陳齊緯以「齊緯」為名，利用臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱Uber公司）所設立之網路平台（下稱Uber APP），於民國105年4月6日18時11分許，以登記原告名下車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市松山區東寧路11號載客至信義區松德路210號，並收取費用新臺幣（下同）121.5元，認有違反行為時（下同）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以106年1月17日交公北市監字第20B00846號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發。

嗣被告以原告將系爭車輛交予陳齊緯於上述時間、地點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業載客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定為由，以106年2月8日第20-20B00846號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），按公路法第77條第2項規定，對原告裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。

原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以106年度訴字第1192號判決（下稱前審判決）駁回，原告不服，提起上訴，嗣經最高行政法院186年度判字第129號判決（下稱發回判決），將前審判決廢棄，發回本院更為審理。

三、本件原告主張：

（一）被告採證資料客觀呈現之內容，無從認定系爭違規事實與原告有關，況檢舉所提手機APP截取照片，亦非原告，原告與陳齊緯各提出書面意見或聲明，證明原告並不知情，也未參與違規事實。

詎被告竟背於所憑事證，無視原告意見及有利於原告之資料，未進行職權調查，致未能辨明本案相關重要事實，遽對原告為裁處。

原處分未說明究依何事證認定原告將車輛交予訴外人陳齊緯乃基於所謂「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」，且原告如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被告具體載明於原處分，被告採為裁罰上訴人之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵。

（二）被告於原處分未究明利用系爭車輛載客並收取費用之違規行為人為何人？與原處分裁處對象即原告是否同一？原告是否即公路法第77條第2項規定所應裁處對象？原處分顯屬率斷，認事用法不當。

被告應負擔舉證責任，證明原告具經營汽車運輸為業之事實。

原告僅為車輛所有權人，並未反覆、繼續性利用Uber APP經營汽車運輸業攬載客收取報酬，並非以經營汽車運輸為業，僅單純基於親友關係，將系爭車輛借供孩子陳齊緯作為日常交通工具使用，乃常見狀況，非法令所禁，顯不該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條所定構成要件。

公路法第77條第2項規定，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，始得吊扣其牌照，不及於不知情之車輛所有權人，否則等同轉嫁處罰無過失之車輛所有權人，顯有悖於行政罰法第4條規定。

（三）關於吊扣車輛牌照2個月之處分，有違反不當連結禁止原則、平等原則及比例原則之違法：1.公路法第77條第2項規定之裁處對象及所定吊扣（銷）車輛牌照之裁處手段，解釋上該條項後段所規定，從文義來看，車輛牌照之吊扣（銷），仍係依附於「非法營業行為」，並非因「車輛處於行駛狀態」本身會造成任何危害而予以管制處罰。

亦即，「非法營業使用」之行為，實與車輛使用人之「行為」有關而非與車輛存在得以行駛之狀態有關。

是以，吊扣（銷）車輛牌照而禁止車輛之使用，與公路法第77條第2項所要達成之禁止車輛繼續再供「非法營業使用」之目的無關連性，本件以吊扣非違規行為人之車輛牌照，顯有不當連結禁止原則之違法。

2.吊扣（銷）牌照對於人民使用車輛之限制乃剝奪人民使用車輛之權利，倘將公路法第77條第2項之罰鍰與吊扣（銷）處分分別論以「行政罰」及「管制性行政處分」，則對於有「故意」未經核准從事汽車運輸業之經營行為人（按營業行為本質上為故意），僅依法處以罰鍰，卻對非違規行為人之車輛所有人，不論其故意、過失均得處以吊扣（銷）車輛牌照此限制人民財產權更鉅之處分，就此以論，將公路法第77條第2項之裁罰方式割裂適用及裁罰對象之選擇，顯有悖於比例原則及平等原則之違法。

（三）關於之管轄權限爭議，茲陳述意見如下：1.按行政程序法第11條第1項及第5項分別規定，行政機關之管轄權限均係以法規為依據，不得任意設定或變更，此即所謂管轄恆定原則。

次按公路法第2條、第34條、第37條、第77條及第78條之1規定，可知主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。

2.本件系爭違章行為之管轄權限應屬於臺北市政府，被告欠缺本事件之管轄權，處分應予撤銷：依公路法第34條第1項第4款關於計程車客運業及小客車租賃業之定義，計程車客運業係以「小客車出租載客」為營業者，而小客車租賃業則係以小客車或小客貨兩用車「租與他人自行使用」為營業者，可見原告所涉違章行為係屬違反未經申請核准而經營計程車客運業者。

本件應以「營業區域」認定主事務所之管轄機關，蓋系爭違章行為所涉違規經營之運輸業型態，本質上係同於計程車客運業，而計程車客運業依公路法第34條第4款，應在核定營業區域內營業，以「營業區域」認定主事務所。

從而，被告所認定系爭違章行為之營業區域係在臺北市，應為直轄市政府即臺北市政府。

是以，原處分顯有違反行政程序法第11條第5項管轄法定原則之違法，應予撤銷。

3.汽車運輸業管理規則第139條之1第1項就計程車客運業之處罰管轄權限，逾越法律授權之範圍，有違管轄法定原則與法律保留原則，是以被告並無從依交通部102年7月22日函取得管轄權限：汽車運輸業管理規則雖係依公路法第79條規定所訂定，然並無授權由交通部將母法中已經確定之管轄權限再透過子法移轉給其他機關。

按行政程序法第150條第2項，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項就計程車客運業之處罰管轄權限有所規定，顯然逾越公路法第79條第5項法律授權之範圍，明顯違反管轄法定原則與法律保留原則。

退步言，縱認汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰有管轄權限變動之授權，然查，交通部102年7月22日函所示委任事項，並未納入「經營計程車客運業者，其主事務所在直轄市者」之相關業務，是難認被告對此事項取得管轄權限。

（四）聲明求為判決：1.確認原處分違法。2.第一審及發回前上訴審費用由被告負擔。

四、被告則以：

（一）系爭車輛為原告所有，原告自承提供系爭車輛予陳齊緯利用Uber APP載客收費營業，由檢舉乘客之叫車畫面即顯示系爭車輛之車牌號碼，原告涉及經營汽車運輸業事實明確，且該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，原告為車輛所有權人，依社會通念對車輛應有一定的保管責任（義務），可期待其注意不讓車輛成為違規營業的工具，且無不能注意之情形，竟不注意，致其所有車輛成為違規營業之工具，故原告即車主應可認定其有過失，對其處以吊扣牌照2個月，並無不當。

原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址、行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且原處分中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。

（二）依最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨，可知吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有權人自己違規經營汽車運輸業，始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。

陳齊緯為原告之子，乃實際違規行為人，與原告關係密切，有再次利用違規車輛之可能，原處分對原告處以吊扣牌照2個月，乃防止陳齊緯繼續使用系爭車輛違規經營汽車運輸業，以健全汽車運輸業營運秩序及維護交通安全，確保合法汽車運輸業者能基於當地運輸需求及增進公共運輸便利，提供公共運輸服務，於法有據。

（三）Uber公司與訴外人陳齊緯未經申請核准之經營型態具跨業性質：以自小客車利用UberAPP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，核其違規行為內涵「使用之車輛」與該APP通用全國「無營業區域之劃分」之特性，較接近「代僱駕駛之小客車租賃業」；

就其依里程計費之模式卻又類似「計程車客運業」，但其每日可依離尖峰時段而調整費率，且未加裝計費表卻又與「計程車客運業」不同。

另查UberAPP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，並以此將收費標準區分為尊榮優步與精英優步，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與「小客車租賃業」相似。

準此，其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」及「代僱駕駛之小客車租賃業」。

倘為求得依公路法第37條定管轄權，而強行要求將營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之業者，先予以定性分類，且僅能定性為某一類，方得裁處，可能與社會複雜之經濟現象與科技發展相悖，而不符認事用法之原則。

公路主管機關就營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之業者，認定其經營模式兼具跨業性質，如同民事法院認定無名契約具複合契約之性質或刑事法院認定犯罪事實具法條競合關係，並未違反認事用法之原則。

（四）依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之公路總局針對自用車違規營業裁罰，並及於與該違規自用車具共同行為分擔之Uber公司一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議現行公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關」，已如前述。

職是，對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得。

（五）聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。

五、兩造之爭點：本件原告主張關於公路法第77條第2項後段吊扣或吊銷非法營業車輛牌照之規定，性質上應認屬裁罰性處分，交通部所頒布之行為時裁罰基準顯逾越該條之授權範圍，且被告對於原處分並不具有行政管轄權等語，被告則以前揭情詞答辯。

依兩造之論述，本件應審酌之爭點即為：（一）原告有無經營汽車運輸業之行為？（二）原處分是否有違反不當連結禁止原則與比例原則？（三）原處分以原告為裁罰對象是否違法自己行為責任原則？（四）被告有無作成原處分之行政管轄權？以下分別論述之。

六、本院之判斷：

（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

、第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。

五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」

、第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。

……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。

……」、行為時（即106年1月4日修正前）之公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。

依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」

、第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

而授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。

（二）經查，系爭車輛為原告所有，原告有於前揭時地提供系爭車輛予訴外人陳齊緯使用等情，為原告所不爭執，復有汽車車籍查詢在卷可稽（訴願卷第111頁）。

而本件經民眾檢舉查獲訴外人陳齊緯於上開時、地，利用網路平台，駕駛系爭車輛攬載乘客，並收取報酬121.5元，未經申請核准違法經營汽車運輸業，嗣經被告所屬臺北市區監理所以公交北市監字第20B00846號舉發通知單送達原告等情，亦有該趟行車路線、車資紀錄（訴願卷第109至110頁）。

基上，堪認陳齊緯搭載利用Uber APP叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，並已合致於行政罰應以有故意過失之要件。

據上，足證原告所有系爭車輛於上開時、地確實曾使用於道路上經營載客運輸至明。

從而，被告因認原告將系爭車輛提供陳齊緯使用，有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規情事，依行為時之公路法第77條第2項規定及自用車違規營業處罰基準表，以原處分處原告吊扣牌照2個月，洵屬有據。

（三）原告雖主張其僅為系爭車輛之所有人，並未有經營汽車運輸業之行為，原處分適用法規顯有錯誤云云。

惟按前揭公路法第2條第14款及第15款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。

況觀諸我國現況，經營計程車客運業者，多以自然人為主，是如將以小客車出租載客收費營利之自然人排除於前揭規範之外，顯有悖於公路法之立法意旨。

另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確基於反覆實施之意圖而為之者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。

查訴外人陳齊緯既係接受Uber公司之招攬，基於反覆性、繼續性而註冊加入成為該公司合作駕駛，渠確有駕駛系爭車輛與Uber公司共同合作從事載客運輸而受報酬之「未依法申請核准而經營汽車運輸業」的共同違規行為，遂堪認定，並符合公路法第34條第1項第4款所定之計程車客運業。

（四）原告復主張原處分有違反不當連結禁止原則及比例原則之情形，惟查：1.依公路法第77條第2項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」

觀其立法意旨，當在令作為違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。

參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則可言。

2.吊扣或吊銷車牌規定之目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為；

同時，亦應慮及違規營業用車輛是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。

是以，行為時公路法第77條第2項規定未經申請核准經營汽車運輸業吊扣車輛牌照與駕駛人駕駛執照，就其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照得吊扣2個月至6個月，條文所規定之手段與所欲達成之目的之間實具有正當之關聯性。

再者該條文所規定之吊扣期限，主管機關本得根據個案違法情節輕重情形而為不同之處分，今原告為初次遭查獲違反公路法第77條第2項規定，按行為時未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準第3點規定：「第一次處新臺幣五萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照二個月。」

本件被告按原告違法情節並衡酌上開規範之立法目的，作成吊扣系爭車輛牌照2個月之決定，已屬上該條文吊扣期間最短之規定，對原告權利為侵害最輕微之處分，是被告就原處分之行政裁量決定應屬適當，難認有原告所稱裁量怠惰之違法。

（五）另原告主張，其僅單純為系爭車輛所有權人，無證據證明原告有提供系爭車輛予其子經營汽車運輸業之意思，被告對原告作成原處分，顯有違反行政罰法之自己責任及過失責任原則云云。

按，公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分，係73年1月23日修正時增訂，其修正理由略以：「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」（立法院公報第72卷第105期院會紀錄參看）。

觀其法條文義「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。

考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對實際供非法營業之車輛車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限（最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議可資參照）。

準此可見，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。

核其意旨顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對汽車所有人作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分。

因此，原告雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，且屬第1次違犯行為，被告依上開規定以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，符合上開處罰基準表等規定，況已屬行為時公路法第77條第2項吊扣期間最短者，核無違誤。

（六）原告未主張被告對於本件違規行為欠缺管轄權，原處分有違管轄恆定原則等語，被告則抗辯依行政程序法第11條第1項、第13條第1項有管轄權云云，惟查：1.按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」

「管轄權非依法規不得設定或變更。」

、第15條第2項、第3項規定：「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」

「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」

依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄恆定原則。

惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。

行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。

亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。

如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。

易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。

從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。

若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。

至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。

除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。

2.再查交通部、直轄市政府、縣市政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別，按公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。

準此，訴外人陳齊緯所為系爭載客行為以系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌前述違反計程車客運業之營業模式、分工，均係由Uber公司單方透過Uber APP應用程式平台，對加入之陳齊緯及系爭車輛分擔行為加以管控、調配，原告將系爭車輛交予陳齊緯為系爭載客行為使用而為行為之分擔，自堪認由Uber公司主導決定是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合法律規定，原告將系爭車輛交付陳齊緯為系爭載客行為，乃共同行為人，關於系爭載客行為違規事實，管轄權即應以Uber公司之主事務所定之，而Uber公司之主事務所所在位於臺北市大安區，為本院職務上已知之事實。

就系爭載客行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否及是否為處分時，自當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性；

是本件得依公路法第77條第2項規定對原告為原處分者，應為臺北市公路主管機關，並非被告，被告作成原處分確有欠缺管轄權限之違法，應可認定。

被告抗辯原告為自然人，無主事務所，無從依第37條第1項第3款規定定其管轄云云，依法難認可採。

（七）被告雖辯稱原告違規行為除構成未經申請核准經營計程車客運業，亦同時該當小客車租賃業，其對於本件仍具有管轄權，惟按：公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業著重在載客之服務，原則上同時提供駕駛人及車輛運送乘客至指定地點而收取報酬；

小客車租賃業之營業，則僅出租車輛供承租人自行駕駛至目的地，原則上並不提供司機駕車服務之方式，故承租人依法自亦不得使用承租之小客車經營計程車客運業。

換言之，計程車客運業者重在依乘客指示提供車輛及載客服務；

小客車租賃業則重在提供租賃標的即車輛本身供承租人合法使用，縱使汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：…二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。

…」。

亦僅指小客車租賃業者遇租車人有代僱駕駛人要求時，方另依法僱用駕駛。

然此與計程車客運業係車輛與駕駛人不可分割，由司機受乘客之指揮執行合乎駕駛目的之載客營運商業模式，二者迥然相異。

查訴外人陳齊緯駕駛原告所有系爭車輛由乘客使用Uber APP指定路線後，經Uber APP業者即Uber公司指派調度其前往載客並收取報酬，此有乘客使用Uber APP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料暨採證照片等件為憑（訴願卷第109至110頁）。

陳齊緯透過Uber APP先由需要用車之乘客叫車，再由Uber APP調派陳齊緯駕駛系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，並按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者即Uber公司，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印。

按上開情形觀之，駕駛人與車輛具有密不可分之關係，且駕駛人及車輛皆係由Uber公司於收到乘客以Uber APP指定訂路線加以指定，則系爭載客行為必然由司機駕駛特定車輛，並無僅出租系爭車輛、代僱駕駛人駕駛之選項，且車資收取標準也是按行車里程長短計價，與一般汽車租賃是按承租車輛的日數計價，顯有不同，而與計程車客運業較為相當。

據此難認有Uber公司何只出租車輛，而毋庸提供駕駛服務的業務內容，被告辯稱尚混合小客車租賃業的營業型態等等，委無依據，顯不足採。

七、綜上所述，原處分有被告欠缺管轄權限之違法；且原處分既已執行完畢而無可回復（本院卷第171頁、177頁），從而，原告訴請確認原處分違法，即屬有據，應予准許。

本件事證已明，兩造其餘攻防方法均於本件判斷不生影響，爰不予逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉
法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
書記官 蕭 純 純