臺北高等行政法院行政-TPBA,109,交上,321,20201130,1

臺北高等行政法院判決
109年度交上字第321號
上 訴 人 桃園市政府交通事件裁決處

代 表 人 張丞邦（處長）

訴訟代理人 黃慧婷 律師
被 上訴 人 巫成松

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國109年9月9日
臺灣桃園地方法院109年度交字第210號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。

理 由
一、被上訴人於民國109年4月28日上午7時3分許，騎乘訴外人巫秀蓮（下稱車主）所有車牌號碼000-000號普通重型機車（下稱系爭機車），行經桃園市龍潭區中豐路中山段與龍城路口時，因有「違反處罰條例之行為（闖紅燈），拒絕停車接受稽查而逃逸」的違規事實，違反道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第60條第1項規定，桃園市政府警察局龍潭分局（下稱龍潭分局）龍潭派出所員警乃於109年4月29日填製桃警局交字第DG2078318號舉發違反道路交通管理事件通知單逕行舉發車主，並記載應到案日期為109年6月13日前，被上訴人於109年5月7日書立交通違規案件陳述書，向上訴人陳述意見，陳明其為實際駕駛人並不服舉發，經上訴人函請龍潭分局就違規事實查復後，認被上訴人有「違反處罰條例之行為（闖紅燈），拒絕停車接受稽查而逃逸」的違規事實，遂依道交條例第60條第1項規定，於109年6月12日以桃交裁罰字第58-DG2078318號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）1萬元，原處分於同日送達被上訴人。
被上訴人不服原處分，於同日向臺灣桃園地方法院行政訴訟庭（下稱原審）提起行政訴訟。
嗣經原審將起訴狀繕本送達上訴人重新審查後，上訴人以原處分「處罰主文誤植」為由，於109年7月7日重新開立桃交裁罰字第58-DG2078318號違反道路交通管理事件裁決書（下稱新裁決），另送達被上訴人，後原審於109年9月9日以109年度交字第210號行政訴訟判決撤銷新裁決處罰主文「吊扣駕駛執照6個月」部分，並駁回被上訴人其餘之訴（下稱原判決）。
上訴人對原判決全部提起上訴，並聲明：「㈠原判決廢棄。㈡被上訴人（即原審原告）之訴均駁回。」
二、被上訴人起訴的主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，以：
㈠依原審於言詞辯論期日勘驗卷附採證光碟，依勘驗筆錄所示，當時員警所在位置對面的車輛均在車道上靜止等待紅燈號誌，而被上訴人明知所面對的號誌為紅燈，仍騎乘系爭機車沿行人穿越道逆向行駛再左轉，即屬闖紅燈之違規，足見被上訴人確有闖紅燈的情事。
㈡又依上開勘驗結果所呈，於被上訴人闖紅燈違規後，員警即騎乘警用機車追截，並不斷按鳴喇叭，追截過程中，被上訴人撇頭看向員警後，未予理會並加速駛離。
對此被上訴人於起訴狀主張係因「褲子濕，不好意思說明，趕著回家」，然其於陳述意見時，卻係略稱：「年邁重聽，不知員警叫我所為何事，急欲趕往他處處理重要事情，車速僅20多公里，員警一直跟在後面」等語。
被上訴人對於逕自離去動機所為的辯解，已前後不一，且被上訴人陳述意見時，主張車速僅有20多公里，惟依勘驗筆錄所載，員警騎乘警用機車追截時，儀表板顯示車速達每小時49公里時，仍無法縮短與系爭機車的距離，是被上訴人此部分主張亦與事實不符。
又縱依被上訴人於109年7月21日具狀提出同日開立之國軍桃園總醫院附設民眾診療服務處診斷證明書記載，被上訴人雙耳聽障，右耳約70分貝，左耳約100分貝，其於違規當時確因聽障無法清楚聽見員警按鳴喇叭，然亦無礙被上訴人撇頭看見員警時，應已明知員警對其攔查，且其於陳述意見書及起訴狀中，均已自承知道員警叫喚攔停，顯見被上訴人當時確有見及員警在後追趕，並聽聞周圍聲響，被上訴人應可明確知悉員警示意其停車，卻仍拒絕停車接受稽查而駛離現場，自違反道交條例第60條第1項前段規定，且主觀上具有故意無疑。
㈢被上訴人於上開時、地騎乘系爭機車確有「違反處罰條例之行為（闖紅燈），拒絕停車接受稽查而逃逸」的違規，上訴人應依道交條例第60條第1項，裁處被上訴人1萬元以上3萬元以下罰鍰，並吊扣駕駛執照6個月，始屬正確。
而上訴人於109年6月12日所為之原處分裁處被上訴人罰鍰1萬元，罰鍰部分尚無違誤，惟未吊扣駕駛執照6個月，此部分顯有違誤，且此部分不屬行政程序法第101條第1項所規定「誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤」，是上訴人主張依行政程序法第101條，以新裁決「更正」原處分主文，增列「吊扣駕駛執照6個月」，於法即有未合。
況依行政訴訟法第237條之4第2項第1款規定，上訴人重新審查後認原處分違法或不當者，固應自行撤銷或變更原處分，但不得為更不利益之處分。
本件既經被上訴人提起行政訴訟，基於不利益變更禁止原則，上訴人即不得為較原處分更不利之處分。
從而，被上訴人於重新審查後，以新裁決增列「吊扣駕駛執照6個月」之處罰主文，顯於法有違，應予撤銷等詞，為其判斷的基礎。
四、本院的判斷：
㈠本件被上訴人提起本件撤銷訴訟，其程序標的究係原處分或為新裁決，因原審未依法行使闡明權，而猶有未明，致原判決之訴訟標的無從確認（詳後述），故原判決主文諭知：「原處分（即新裁決）處罰主文『吊扣駕駛執照6個月』部分撤銷。
原告（即被上訴人）其餘之訴駁回。
（訴訟費用略）」當係依行政訴訟法第195條第1項規定所為之裁判。
故原判決主文雖諭知：「原告（即被上訴人）其餘之訴駁回。」
惟於本件情形，因裁罰處分為處罰機關單一完整之職權，其訴訟標的性質上係不可分，上訴人既對原判決全部上訴，則本院審理範圍當為原判決依行政訴訟法第195條第1項規定判決之勝、敗全部，不得僅以該駁回被上訴人在原審其餘之訴部分形式上有利於上訴人，即謂其此部分的上訴為不合法，而予以分割，先予說明。
㈡按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
再參照司法院釋字第423號解釋意旨，行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。
又行政處分與法效性要素有關，而涉及行政處分之認定者，乃所謂「重覆處分」與「第二次裁決」之區別問題。
凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬「重覆處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。
而「第二次裁決」是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個新的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象（最高行政法院100年度判字第1741號判決參照）。
㈢行政訴訟法第125條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。
（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。
（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；
其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。
」是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，其闡明內容包括事實之闡明及法律之闡明，使當事人盡主張事實及聲明之能事，以符合行政訴訟法第125條規定之本旨。
如未盡闡明義務，訴訟程序即構成重大瑕疵而有違誤。
㈣原判決以被上訴人於上開時、地騎乘系爭機車，有「違反處罰條例之行為（闖紅燈），拒絕停車接受稽查而逃逸」的違規事實，違反道交條例第60條第1項規定，上訴人應依道交條例第60條第1項，裁處被上訴人1萬元以上3萬元以下罰鍰，並吊扣駕駛執照6個月，始為正確。
原處分裁處被上訴人罰鍰1萬元，罰鍰部分尚無違誤，惟新裁決除罰鍰外，增列「吊扣駕駛執照6個月」的處罰主文，此部分顯然違法，而將新裁決處罰主文「吊扣駕駛執照6個月」部分撤銷，並駁回被上訴人其餘之訴，固非無見。惟：
⒈上訴人於原審提起本件撤銷訴訟時，其程序標的為原處分，有行政訴訟起訴狀（交通裁決事件撤銷訴訟）及所附原處分（原審卷第4-5、6頁）可稽，案經上訴人重新審查後，上訴人始另作成新裁決，亦有上訴人於原審提出之行政訴訟答辯狀及所附原處分、新裁決（原審卷第15-17、22、23頁）足憑；
亦即被上訴人提起本件撤銷訴訟時，尚無新裁決的存在。
而依行政訴訟法第237條之4第2項第1款規定，交通裁決機關重新審查後如認原裁決違法或不當，得自行撤銷或變更原處分，其立法目的乃於兼顧救濟程序簡便下，使處分機關得以自我審查原裁決是否合法妥當。
然此規定尚無法解釋作為程序標的變更的依據，同法亦無類似西元2001年德國財務法院法第68條：「若請求撤銷之行政處分在異議決定送達後變更或取代者，以新的行政處分為程序標的。
毋須對新的行政處分提出異議。
財稅機關應將新的行政處分送達訴訟事件繫屬之法院。
在下列情形，準用第1句之規定：⒈行政處分依據租稅通則第129條被更正（berichtigt）者，或⒉行政處分原為得撤銷後為無效者。」
之規定，則於法律無明文規定的情況下，原審如欲以新裁決取代原處分作為審查對象，仍須有所據，應經由闡明權之行使，以訴之變更追加方式使新裁決成為程序標的，藉以兼顧法律之正確適用及當事人程序利益的保障（105年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭座談會提案七研討結果參照）。
⒉原審未盡闡明義務，讓被上訴人以訴之變更追加方式，使新裁決成為本件撤銷訴訟之程序標的，即逕就新裁決為裁判，依前揭規定及說明，其訴訟程序已構成重大瑕疵而有違誤；
且原判決就新裁決的性質及法效性為何？新裁決與原處分就罰鍰部分究屬「重覆處分」或「第二次裁決」？原處分是否仍為本件撤銷訴訟之程序標的？原審審理範圍之程序標的為何？均未予說明，亦有判決不備理由的違法。
㈤綜上所述，原判決既有如上所述的違法，並影響判決結論，即難以維持，上訴意旨雖未指摘及於此，但此為本院應依職權審酌的事項，仍應認其上訴為有理由。
又本件撤銷訴訟之程序標的究係原處分或為新裁決，因原審法院未依法行使闡明權，而猶有未明，並致原判決之訴訟標的無從確認，自有由原審重為調查審認的必要，本院尚無從自為判決，故將原判決全部廢棄，發回原審另為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 陳雪玉
法 官 孫萍萍
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 11 月 30 日
書記官 李虹儒