臺北高等行政法院行政-TPBA,109,停,11,20200422,1

臺北高等行政法院裁定
109年度停字第11號
聲 請 人 THUPTEN NAMGYAL（圖登南加）

訴訟代理人 周宇修律師（法扶律師）
相 對 人 內政部移民署

代 表 人 邱豐光（署長）

訴訟代理人 李錫忍
楊英聰
上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國108年5月27日移署移字第10800654143號書函說明三之執行，本院裁定如下：

主 文

聲請駁回。

聲請程序費用由聲請人負擔。

理 由

一、行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

由此規定可知，允許停止執行必須具備「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害」、「有急迫情事」、「停止執行對於公益無重大影響」及「原告之訴在法律上非顯無理由」等四個要件，缺一不可，缺其一者即應駁回其停止執行之聲請。

所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。

當事人主觀上認為難於回復之損害，並非屬該條項所指之難於回復之損害（最高行政法院民國108年度裁字第1558號裁定意旨參照）。

二、緣聲請人稱於印度境內委請仲介取得偽造之印度護照（號碼：F0000000，西元1980年7月1日生，下稱舊護照），並持有外僑居留證以依親國人配偶丹曾嘉陽為由居留，居留效期至101年11月1日止，因聲請人逾期居留，爰於105年12月16日向原處分機關提交「中華民國一百零五年六月二十九日以前入國之印度尼泊爾地區疑似無國籍人民之身分與居留資料檢視表」載明所持護照為偽，並申請居留許可。

經臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官以106年度偵字第17045號不起訴處分書，認聲請人坦承於94年9月27日冒名入國，而相對人於106年7月13日始報告偵辦，聲請人涉犯偽造文書罪，顯已逾追訴權時效期間，予以不起訴。

嗣相對人於108年3月29日召開跨部會研商「滯臺藏人」專案許可居留會議決議略以：「札西慈仁、圖登南加、丹增多結等3人，經移民署協調已洽印度臺北協會受理渠等面試，請渠等自行備妥機票親自補辦護照，倘申獲護照或旅行文件，通知其限期出國，逾限令出國期限仍未出國，移民署得強制驅逐出國。

」嗣相對人於108年4月11日陪同聲請人赴印度臺北協會面談核對資料確認人別，印度臺北協會於108年5月6日核發聲請人編號X0000000旅行文件。

相對人認印度政府在臺代表機關印度臺北協會已認定聲請人係印度公民無訛，以108年5月27日移署移字第10800654143號書函（下稱原處分）認聲請人不符入出國及移民法（下稱移民法）第16條第4項規定，請聲請人於文到10日內自行辦理出國事宜，逾期未辦理出國，將依移民法第36條及第38條規定辦理。

聲請人不服，提起訴願，並申請停止執行。

案經內政部以108年11月25日台內訴字第1080062881號訴願決定駁回訴願與停止執行之申請。

聲請人仍不服，遂向本院提起行政訴訟（案號：109年度訴字第88號），並聲請停止原處分說明三之執行。

三、本件聲請意旨略以：㈠相對人原處分說明三之執行將發生難以回復之損害且有急迫情事，實有停止執行之必要：⒈中國政府因宗教或政治等因素嚴厲迫害藏人，迫使為數眾多之藏人流亡至印度或尼泊爾，再轉往世界其他地區，已成為國際重大人權問題。

我國政府為落實保護難民之基本人權，並解決多年以來懸而未決之滯臺藏人身分及居留問題，特修正移民法第16條第4項，顯示該修正條文之基本目的確實係為了保障流亡藏人之身分及生活權利，透過移民機關審查及司法機關之調查結果，令滯臺藏人在我國有居留重生之機會。

⒉原處分說明三命伊應於10日內自行出境，將造成難以回復之損害：⑴伊係出生於印度之西藏人士，以35,000盧布之代價委由真實身分不詳之男子取得以GYALPO為假名之舊護照，足見伊實無印度公民身分。

伊之真名為THUPTEN NAMGYAL，出生日期為69年（西元1980年），而非GYALPO，且伊尚持有藏人行政中心核發之綠皮書，伊之雙親亦持有綠皮書，可證明伊確屬西藏人士，足見伊所持有之印度護照並非真實，印度臺北協會亦誤發旅行文件。

⑵依據印度外交部「有關授予流亡藏人護照之措施備忘錄」規定，西藏人士取得印度護照後，不應繼續居住在畫設之流亡藏人居所，承諾不再享有CTA之福利，並繳交聲明表示將不再享有任何CTA給予之福利、特權或補助，同時亦不能繼續持有由印度政府發給之IC（給藏人之旅行文件IdentityCertificate）或是RC（Indian Registration Certificatefor Tibetans印度藏人登記證）。

伊既曾就讀西藏中央學校，從未聲明放棄享有CTA福利，且持有印度政府發給之IC及RC，與上開印度「有關授予流亡藏人護照之措施備忘錄」規定不相符合，確實無法視為印度公民，自無法取得印度國籍及護照。

⑶伊係印度出生（聲請狀誤載為西藏出生、流亡至印度）之西藏人士，依印度相關規定，伊無法視為印度公民，亦無法取得印度國籍及護照，且伊在印度無任何財產或住所，如相對人執行原處分說明三，伊在印度勢必淪為無國籍人，無法於當地生存，將導致伊之生命、身體安全產生重大危害，又因未來是否能再取得我國之入境許可亦屬未知，顯屬對伊有難以回復之損害。

㈡原處分說明三有停止執行之急迫性，且停止執行對於公益並無影響：⒈原處分說明三因命伊於10日內離境，亦即命伊必須於108年6月6日前自行離境，否則原處分即將成為隨時可能執行之處分，倘未能及時停止原處分說明三之執行，伊即無法由後續行政爭訟程序及時獲得司法救濟，故原處分說明三確有停止執行之急迫性。

⒉伊自入境我國以來，除前述臺北地檢署之不起訴處及緩起訴分書外，別無其他刑事紀錄，顯見伊始終安分守己，若相對人准許停止原處分說明三之執行，在原處分行政爭訟程序終結前不再命聲請人自行離境返回印度（聲請狀誤載為尼泊爾），對我國社會秩序或安寧亦無影響，故原處分說明三之執行，當非為維護重大公益所必要。

㈢為此，爰依行政訴訟法第116條第2項規定，聲請停止原處分說明三之執行。

四、經查：㈠我國政府曾於90年9月專案核准140名滯臺藏族人士以「無戶籍國人」身分在臺居留；

嗣於97年12月底另有134名滯臺人士以持偽變造印度、尼泊爾護照或印度旅行證來臺後過期無法換領新照（證）為由，再次請求就地合法在臺居留，為解決滯臺藏族人士居留問題，案經行政院指示以增修移民法第16條第4項之方式處理，內政部遂研擬移民法第16條第4項修正草案，經立法院審議通過，於98年1月23日總統修正公布，行政院核定自同年2月1日施行（下稱舊法規定）。

依舊法規定，滯臺藏族人士申請無國籍外僑居留證，須符合下列規定：⑴為印度或尼泊爾地區之無國籍人民。

⑵於88年5月21日至97年12月31日入國。

⑶未能強制其出國。

⑷經蒙藏委員會認定其身分。

準此，我國政府於98年11月專案核發其中89名（按其中2名係陳情期間在臺出生孩童）經蒙藏委員會確認為藏族者「無國籍外僑居留證」，其餘47人中僅14人成功遣返，33人行蹤不明。

98年1月1日以後入國之藏族人士因不符合舊法規定而無法取得合法居留身分，長期滯留在臺，生活陷於困頓，基於人道考量，及98年3月31日通過公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法保障無國籍人民居留、工作、健康及醫療的權利，故而再經立法委員委員Kolas Yotaka等18人提案修正移民法第16條第4項，刪除落日條款的規定，將前揭規定修正為：「中華民國105年6月29日以前入國之印度或尼泊爾地區無國籍人民，未能強制其出國，且經蒙藏事務主管機關組成審查會認定其身分者，移民署應許可其居留。」

（下稱新法規定）。

惟參酌：⒈內政部意見略以：建議修正移民法第16條第4項文字如下：「中華民國105年5月31日以前入國之印度或尼泊爾地區無國籍人民，未能強制其出國，且經蒙藏事務主管機關組成審查會認定其身分者，移民署應許可其居留。」

並重申移民法第16條修正草案係為解決滯臺疑似藏族人士居留問題，使因故未能強制出國之印度或尼泊爾地區無國籍人民具合法居留身分，享有工作、健保等相關公民權利；

然考量我國行政資源與社會經濟狀況，仍應由蒙藏事務主管機關組成審查會認定其身分並訂定落日條款，始能兼顧人道考量及國家安全。

⒉外交部意見略以：對照實際情形為滯臺藏人於入境後均稱其護照係冒用並遺失，且無離臺意願，此項規定無異鼓勵非法；

我政府過去兩度辦理滯臺藏人核准在臺居留專案期間，主係依當事人登記自首時自行填寫之個人資料作為其日後在臺之身分。

此一有失嚴謹之作法已然產生不良後遺症，例如：近年來屢發生滯臺藏人取得我國國籍並在臺設籍後，因申請其海外親屬來臺，始查獲其原藏族身分資料與國人身分不符，當事人旋透過人權團體等管道訴諸人道、家庭等考量，請求我政府再予特准其親屬來臺；

另亦有該類藏族國人取得我國籍及護照後轉赴加拿大逾停，再改以藏族身分向加國政府請求庇護之情事，類似案例高達近30件，其中亦有加國政府查獲後要求我駐處協助遣返之例，滯臺藏族人士顯係以取得我國籍作為前往第三國之跳板。

為避免海外藏族有心人士心存僥倖，於設法取得簽證來臺後蓄意滯留，並一再陳請援例辦理，不利未來我駐外館處之簽證審核及我國境管理，建請由內政部修法刪除前開條文，並以研訂「難民法」為正辦。

⒊蒙藏委員會意見略以：關於滯臺藏人問題，移民法第16條第4項修正案加以解決亦表認同，惟建議就難民法草案以至於臺灣地區與大陸地區人民關係條例第17條條文修正草案併同配套考量，以建立可長可久制度，其中針對目前已滯臺藏人部分，似可修正移民法第16條予以處理，並建議訂定落日條款（見立法院公報第105卷第77期院會紀錄，本院卷第211-213頁）。

而決議上開移民法第16條第4項之修正案，落日條款為105年6月29日，其他部分均如新法規定。

足見滯臺藏族人士居留問題，並非僅止於個案人道、家庭因素之考量，尚須兼顧對我國整體移民政策、簽證審核及國境管理等公益之影響，合先敘明。

㈡又按「外國人停留或居留期限屆滿前，有繼續停留或居留之必要時，應向入出國及移民署申請延期。」

、「外國人有下列情形之一者，入出國及移民署得強制驅逐出國，或限令其於10日內出國，逾限令出國期限仍未出國，入出國及移民署得強制驅逐出國：……。

違反第31條第1項規定，於停留或居留期限屆滿前，未申請停留、居留延期。

但有第32條第3項情形者，不在此限。」

移民法第31條第1項、第36條第2項第6款分別定有明文。

本件聲請人非我國民，且其依親（配偶）居留我國之效期既於101年11月1日到期，自應依法於期限屆滿前申請延期，方得繼續居留，未獲延期居留者，主管機關自得依法辦理。

㈢聲請人雖主張：原處分說明三之執行將發生難以回復之損害，實有停止執行之必要云云。

惟查：⒈聲請人於93年間取得以GYALPO為名之舊護照，於94年9月27日自印度搭機來台，並持有外僑居留證以依親國人配偶丹曾嘉陽為由居留，居留效期至101年11月1日止。

嗣於98年10月14日又以GYALPO名義向印度臺北協會申請新護照（護照號碼：H0000000，下稱新護照），並持新護照於99年2月8日出境前往香港，於99年3月25日自香港入境我國，於100年12月27日出境前往泰國曼谷，於101年3月15日自泰國曼谷入境我國，有機場入出境資料、旅客入出境紀錄表在卷可佐（本院卷第114、117頁），足證其所持新護照亦能於其他國家順利查驗通關。

另簽證係由外交部駐外館處領務官員面談審查護照真偽，確認人別與證件為真實，且符合其來臺目的，始核發來臺簽證；

參以經相對人國境事務大隊於106年6月25日就聲請人舊護照進行鑑定，鑑定結果為「㈠送鑑印度護照第F2188834號（持照人署名：GYALPO，生日：1980.07.01）防偽特徵皆存在，未發現偽變造痕跡」㈡「黏貼於送鑑護照第5頁編號第094DEL004735號中華民國簽證防偽特徵皆存在，未發現偽變造痕跡。」

㈢「持照人與護照及簽證相片臉部特徵相似度極高。」

等情（106年6月30日移署境桃鑑字第1068000670號鑑驗書，本院卷第142-146頁）。

足徵聲請人稱舊、新護照係以GYALPO冒名偽造一事，實有可疑。

再者，觀之舊護照所載GYALPO係西元1980年7月1日生，聲請人亦係西元1980年7月1日生，有其所提出西藏中央學校證書附卷足按（本院卷第44頁），聲請人復以GYALPO名義向印度臺北協會申請新護照，經印度政府審核無誤後予以核發；

甚且，聲請人在向相對人自首其於94年間以冒名GYALPO之舊護照入境，及98年間持GYALPO名義之新護照入境，經臺北地檢署分別以107年7月27日106年度偵字第17045號不起訴處分書、緩起訴處分書（本院卷第26-33頁）終結在案後，於108年4月11日由相對人人員陪同赴印度臺北協會面談核對資料確認人別申請護照時，卻仍係以GYALPO名義為之，此有經印度臺北協會於108年5月6日核發記載姓名「GYALPO」、出生日期「01/07/1980」，且於黏貼聲請人相片下方經聲請人簽名「GYALPO」予聲請人之編號X0000000旅行文件在卷可憑（本院卷第120頁），則聲請人是否即係印度名稱為GYALPO之人之可能性大幅提高，舊、新護照是否果為偽造，亦非無疑。

聲請人是否如其主張為無國籍人，已難遽信。

⒉又旅行文件依相對人諮詢我國駐印度代表處，經該處領務組於108年9月18日回復略以：「謹查世界各國均有發給其旅外國人因護照遭搶、遺失時返國專用之旅行文件。

我國發予旅外國人返國用之旅行文件稱『入國證明書』（EmergencyCertificate for the Republic of China Nationals），印度駐外使領館發與其國人之返國旅行文件稱為『Emergen-cy Certificate簡稱EC』，供其國人單程返國用之旅行文件。」

等語（本院卷第96頁），足徵印度政府所核發之EC，係供其國人單程返國用之旅行文件。

另外交部106年6月8日外授領二字第1065114229號函明載：印度政府依該國法律由該國駐台代表機關認定聲請人為印度公民，有關當事人國籍之認定，自宜尊重旅行文件發照國之立場，而非以當事人自我表述為認定等語（本院卷第148-149頁）。

且依該函內容可知，我國駐印度代表處106年4月25日第IND0430號電報略稱：據印度媒體報導，經德里高等法院判決，印度政府已同意依「1955年國籍法」核發該國護照予1950年1月26日至1987年7月1日間於印度出生之西藏人士及渠等所生子女，印度外交部並已於106年3月17日以備忘錄通知各地區護照核發辦公室及該國各駐外使領館。

故流亡藏人原係以「外國人」身份在印度居住，印度政府正式實施前述國籍法規定後，將有為數可觀之此類人士取得印度國籍後改持印度護照赴國外旅行等語（本院卷第148頁）。

此參諸聲請人所提出印度外交部「有關授予流亡藏人護照之措施備忘錄」亦明載：准予核發護照予依1955年國籍法，在西元1950年1月26日至西元1987年7月1日間出生於印度視為印度公民之西藏難民及其子女等語（Subject：Grant of passport facilities to TibetanRefugess(TRs)born in India between 26.01.1950 and1/7/1987 and their children who have been declaredas India citizens by birth under the Citizenship Act,1955.，本院卷第54頁）益明。

足見在西元1950年1月26日至西元1987年7月1日間出生於印度之西藏難民及其子女，依印度1955年國籍法規定，視為印度公民，並准予核發印度護照。

本件聲請人係於西元1980年7月1日生，依印度1955年國籍法規定，視為印度公民，得申請印度護照。

是以，聲請人雖於105年6月29日以前入國，並來自印度地區，具有藏族身份（前經蒙藏委員會以106年4月26日會藏字第1060030065號函認定在案，有內政部108年11月25日台內訴字第1080062881號訴願決定書在卷可參，本院卷第40頁），惟其申請取得印度臺北協會核發之有效印度旅行文件，是故聲請人即使為藏人，依印度國籍法之規定，聲請人有高度可能性為印度公民，而成為「無國籍人」之可能性則大幅降低，且非「未能強制其出國」之對象，亦即聲請人符合移民法第16條第4項：「中華民國105年6月29日以前入國之印度或尼泊爾地區無國籍人民，未能強制其出國，且經蒙藏事務主管機關組成審查會認定其身分者，移民署應許可其居留。」

規定之可能性遽減，聲請人以持有藏人綠皮書並稱護照及旅行文件EC為印度政府誤發，而聲請停止執行原處分之執行，即與上揭規定相符之可能性甚低。

⒊聲請人所持舊、新護照是否確屬偽造，並非無疑，已如前述，況聲請人多次持新護照入出境我國，並自香港、泰國等其他地區或國家入境我國，聲請人多年來入出境我國及上開其他地區或國家往來自如，縱相對人執行原處分說明三，聲請人雖將立即出國，惟聲請人仍可持新護照再入出境我國及上開其他地區或國家，並無可能造成聲請人返回印度後，將淪為「無國籍人」之情事，則本件原處分之執行亦難認對聲請人之生命或身體安全，將產生重大難以回復之損害。

又聲請人縱因原處分之執行，經相對人依移民法第36條強制驅逐出國，而須離開我國境內，依行政訴訟法第49條第1項、第2項規定，其仍得委請律師代理，於其對原處分所提行政訴訟中為訴訟行為，非必由其本人親自進行訴訟，況聲請人已委任周宇修律師為本案（本院109年度訴字第88號）之訴訟代理人，業經本院調取109年度訴字第88號卷宗核閱無訛。

故原處分之執行尚不致使聲請人之訴訟權遭受侵害，自無從憑此認定有停止執行之急迫性。

此外，聲請人對於原處分之執行將發生何種難以回復之損害，及有何必須停止執行之急迫情事，並未提出可供本院即時調查之證據加以釋明，聲請人所稱在印度無任何財產或居所，家境貧困，如遭遣送出國根本無法生存，對生命及身體安全將產生重大危害云云，並未舉證以實其說，自難遽以採憑。

其聲請停止執行原處分，即與首揭停止執行之要件不符。

㈣滯臺藏族人士居留問題，並非僅止於個案人道、家庭因素之考量，尚須兼顧對我國整體移民政策、簽證審核及國境管理等多面向事務之影響，業如前述。

就暫時性的保護措施，本院在有限之時間內，需審究個別藏人滯臺之原因及其與印度國籍法之規定，在形式上互相查核一致之可能性之高低，而為判斷。

本院雖就另案109年度停字第12號滯臺藏人限期出國之處分裁定准予停止執行，惟該案當事人所持入境護照係偽造，而本件聲請人所持入境護照應非虛假；

且另案當事人係1989年2月15日出生，形式上查核即與印度國籍法關於「將西藏難民及其子女視為印度公民」之規定不符，而本件聲請人之形式上審核係合致的，故本院自得為不同之認定，附此敘明。

又對滯臺藏人應審查其不同之緣由而認定是否許其逾期居留，並進一步於提起行政救濟時考量是否停止原處分之執行，始足以兼顧人道考量及國家安全等事項，俾益抑制非法滯臺藏人之僥倖心態。

況依行政訴訟法第116條第2項規定，須已合致於該項前段之停止執行要件者，始須再考量是否於公益有重大影響，而不應准停止執行。

是聲請意旨關於本件停止執行對公益並無重大影響之主張，核與本件之認定無影響，本院自無再予進一步論斷之必要。

五、綜上，依上述規定及說明，尚難認聲請人將因原處分說明三之執行，而受有難於回復之損害。

聲請人以此聲請停止執行原處分說明三之執行，核與首揭停止執行之要件不符，不應准許。

六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 109 年 4 月 22 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮
法 官 魏式瑜

上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 4 月 22 日
書記官 劉道文