臺北高等行政法院行政-TPBA,109,年簡上,3,20200511,1

臺北高等行政法院判決
109年度年簡上字第3號
上 訴 人 公務人員退休撫卹基金管理委員會
代 表 人 周弘憲
訴訟代理人 魏淑貞
張元德
被 上訴人 中國青年救國團
代 表 人 吳清基
上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處

理條例事件，上訴人對於中華民國108年12月30日臺灣臺北地方
法院108年度簡字第18號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣花蓮縣宜昌國中教師林秀春，經花蓮縣政府審定自民國87年8月1日退休生效，並將其於54年3月至56年10月任職被上訴人（89年更名前為中國青年反共救國團）專職人員年資計2年8個月，併計為退休年資及核發退離給與。
花蓮縣政府嗣依公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）第4條規定，以107年3月30日府人福字第1070057817號函（下稱重行核計處分），扣除林秀春上開2年8個月任職被上訴人專職人員之年資，並自107年5月12日起，改依重行核計之退離給與發給；
上訴人繼依同條例第5條規定，以107年5月11日台管業三字第1071381805號函（下稱原處分），命被上訴人返還林秀春自退休生效日至107年5月11日溢領之退離給與新臺幣（下同）216,388 元。
被上訴人不服，提起訴願，經銓敘部於107年11月9日以部訴決字第1021號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，循序提起行政訴訟，求為判決：㈠撤銷訴願決定及原處分，㈡上訴人應給付被上訴人216,388元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）以108年度簡字第18號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應給付被上訴人216,388元，另駁回被上訴人其餘之訴。
上訴人對其敗訴部分不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：社團年資處理條例旨在追求轉型正義，要求返還不當取得財產之重大社會公益，該條例第7條之立法目的，係為避免因溢領退離給與之發生時日已久，依現行法律有關權利行使期間之規定，將導致無法依第4、5條規定重行核計退離給與及追繳溢領退離給與，基於合乎體系解釋與目的解釋，排除基於原退休審定所生法律關係有關逾越權利行使期間之法律效果。
社團年資處理條例第5條第1項1年期間規定之原意，係比照第4條而來，該項條文未規定逾期辦理追繳、違反期程之法律效果，亦未於立法說明中針對返還期限之定性提出任何具體理由，立法過程復無任何明確表示逾期辦理追繳將發生失權效果，且我國現行法規亦無公法上請求權無論有無發生，消滅時效一律自法律施行後1年完成而消滅之立法體例可循，故由法律體系及立法目的綜合判斷，包含期限內能否合理期待機關行使公法上請求權、逾越期限有無違反法律秩序安定之重大公益等，足證該條文並非消滅時效之規定，而係督促核發機關儘速辦理追繳溢領退離給與之訓示規定，目的不在賦予領受人更多保障，或限縮機關返還請求權之行使期限，故期間屆滿後作成之行政處分仍有效力。
原判決認定社團年資處理條例第5條第1項關於1年內作成處分命令返還之規定性質上屬短期消滅時效，係行政程序法第131條第1項公法上請求權時效特別規定，容許領受人據以主張毋庸返還之抗辯，有判決適用法律不當之違法。
退步言之，縱認社團年資處理條例第5條第1項規定之1年期間屬消滅時效規定，惟該條例既係處理公務人員退休金重為核定及追繳事項，應回歸公務人員退休之處理體系，先由審定機關依同條例第4條規定重行核計完成，再由核發機關依第5條規定就溢領退離給與為追繳處分，故支給機關處分之作業程序起始點，完全繫諸審定機關是否完成重行核計，原判決無視追繳權責機關在重行核計退離給與處分確定前，權利行使有法律上障礙事由，逕認社團年資處理條例第5條第1項所定時效期間，須自該條例施行後起算，顯與公務人員退休撫卹制度及時效起算制度有違，亦有判決適用法律不當之違法等語。
四、本院經核原判決認事用法並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：
㈠按106年5月10日公布施行之社團年資處理條例第1條規定：「為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，特制定本條例。」
第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。
二、社團專職人員：指……中國青年反共救國團……等社團及其相關機構之專職人員。
三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」
第4條規定：「（第1項）第二條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。
（第2項）依前項規定扣除社團專職人員年資後，不符原退休（職、伍）或定期給付條件者，仍依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，按扣除社團專職人員年資後之年資，重行核計退離給與。
（第3項）依前二項規定重行核計退離給與，致每月支領退離給與總額低於新臺幣二萬五千元者，按二萬五千元發給。
原每月支領退離給與總額低於二萬五千元者，仍按原支領退離給與總額發給。
（第4項）第二條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」
第5條規定：「（第1項）依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。
二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。
（第2項）前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」
㈡揆諸社團年資處理條例第1條之立法理由：「我國早期政經環境特殊，部分社團專職人員年資經當時政策性決定從寬採計為公職退休（職、伍）年資並核發退離給與。
惟審酌公職退休（職、伍）年資之採計，向以行政機關、公立學校及公營事業中編制內有給專任之年資為限，爰上述對於社團專職人員年資之採計規定，即與各公職退休（職、伍）年資規範不合，應予檢討處理。」
復參酌該條例於立法院審議時，時代力量黨團之提案第1條立法說明敘及：「我國昔日長期歷經黨國威權統治，考試院罔顧公務員法令體制，將不具公務機關地位政黨與其相關機構團體之年資採計為公務人員退休年資，不符實質法治國原則之要求，以國家預算支應不具公務機關地位之特定政黨與相關組織，嚴重紊亂公務員法制度。
為徹底解決此威權統治遺緒，爰……以專法方式，處理公教人員退職、退休併計黨務年資所溢領之退職、退休給與之追還。」
與立法委員陳其邁等20人之提案第1條立法說明所載：「考試院於1971年公布『中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點』，容許公職年資採計黨職年資。
然該要點只是機關內部作業之行政規則，明顯牴觸公務人員退休法等上位階法規，亦是由國家替政黨支付其本身應負擔之退休金，不符公平正義原則，故訂定本條例以資處理。」
（參見原審卷二第55、61頁），可知社團年資處理條例之立法目的，乃因威權統治時期，長期僅憑考試院訂定之行政規則，即容許將政黨或其相關機構團體之服務年資（下稱社團專職人員年資）採計為公務人員退休年資，由國家預算支應政黨及其相關組織本身所應負擔員工退休金，與上位階之公務人員退休法律規範不符，且有違公平正義，故制定法律以資解決，並分別以第4條及第5條，處理未來及過去之法律關係：第4條明定對於具有社團專職人員年資之公職人員日後發放之退離給與，應扣除該社團專職人員年資後重行核計，惟考量各核發機關全面清查該等公職人員及其社團專職人員年資之採計情形作業之需，及各領受人退休經濟生活之安排，遂訂定一定緩衝期間以為過渡，即重行核計後之退離給與，係自該條例施行1年後發給（該條立法理由參照）。
至於過往將社團專職人員年資計入公職年資，由國家編列預算支付之退離給與，因係以與法律規定相牴觸之行政規則為據，領受人及因而免除給付退休金義務之社團，自社團年資處理條例施行後，對於所受利益均失其法律上正當原因，並致國家受有損害，構成公法上不當得利；
故同條例第5條規定，核發機關應自該條例施行後1年內，以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還，即由核發機關代表國家行使上述公法上不當得利返還請求權。
㈢另按行政程序法第131條第1、2項規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；
於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。
（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅（第2項）。」
核發機關依社團年資處理條例第5條第1項規定請求返還溢領之退離給與，性質上既屬公法上不當得利返還請求權，其行使期間當有所限制。
參諸同條例第7條規定：「本條例第四條所定重行核計退離給與及第五條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
及其立法理由：「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
可知該條例第5條第1項係藉由特別立法之方式，將原本不得追繳或已罹於時效之溢領退休給與，例外允許核發機關得在法律特許期間內請求返還，其結果使核發機關得向領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團追討之退離給與，不受行政程序法第131條第1項所定5年期間之限制，而得以追討溢領時間更為久遠之退離給與，此項規定固係立法者基於公益考量而授與核發機關之特別追索權利，惟因對於過去法秩序之安定產生重大影響，究屬例外規定，既為例外，即應從嚴解釋，不得任由核發機關延長法律授權其行使特別權利之期間，致使領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團隨時處於被追索之不安定狀態。
準此而論，社團年資處理條例第5條第1項所定「自本條例施行後1年內」，應係立法者針對核發機關行使溢領退離給與返還請求權之期限所作特別規定，為行政程序法第131條第1項所稱「法律另有規定」，則核發機關如於該條例施行1年後方行使該項請求權，其公法上請求權即告消滅。
至於工程受益費徵收條例第6條第2項：「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後1年內開徵。」
係於66年7月23日增訂，依其立法理由：「現行第一項規定工程受益費應於開工後一年內開徵，因甚多工程於一年內無法完工，為免過早開徵計，爰明定於開工之日起至完工後一年內開徵，並改列為第二項。」
可知該條文訂定之目的，係在使工程受益費之開徵時點有明確規範；
另違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第1項：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限六十日之三個月內，逕行裁決之。
但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之三個月內，逕行裁決之。」
則係規定交通裁決處罰機關逕行裁決應遵守之期限。
故上述2法令所規範事項，與社團年資處理條例第5條第1項係明定核發機關行使公法上請求權之期限者，性質迥異，上訴人執以主張社團年資處理條例第5條與該等法令規定性質相當，並非消滅時效之規定，而係督促核發機關儘速辦理追繳溢領退離給與之訓示規定云云，尚無可採。
㈣再按法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力，中央法規標準法第13條定有明文；
書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；
書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力，行政程序法第110條第1項規定甚明。
社團年資處理條例第9條明定：「本條例自公布日施行」，依前引中央法規標準法第13條規定，該條例應自公布日（即106年5月10日）起算至第3日即106年5月12日起發生效力；
準此，核發機關依該條例第5條第1項規定，命領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還溢領退離給與之書面處分，應於該條例在106年5月12日施行生效後1年內（即於107年5月11日前）送達受處分人，否則其該項公法上不當得利返還請求權即因時效完成而消滅。
㈤經查，被上訴人為社團年資處理條例第2條第2款所定社團，訴外人林秀春為同條例第2條第1款所定公職人員，於退休時經花蓮縣政府將其任職被上訴人專職人員之2年8個月年資，併計為退休年資並核發退離給與；
花蓮縣政府嗣於107年3月30日依同條例第4條規定作成重行核計處分，上訴人則於同年5月11日以原處分命被上訴人返還林秀春溢領之退離給與金額216,388元（下稱系爭款項），並於107年5月14日送達被上訴人，被上訴人已依原處分給付上訴人系爭款項等情，為原審所確認之事實，且有原處分、送達回執及上訴人出具之收據附原審卷一第39至40、131、53頁可稽，復為兩造所不爭執，得採為判決之基礎。
是上訴人既未於社團年資處理條例施行後1年內（即107年5月11日前），將其命被上訴人返還系爭款項之原處分送達被上訴人，其對被上訴人之系爭款項返還請求權，已逾該條例第5條第1項所定1年時效期間而當然消滅，上訴人以原處分命被上訴人返還系爭款項，於法有違，訴願決定予以維持，亦有未洽。
又上訴人對被上訴人系爭款項之公法上返還請求權既已消滅，上訴人受領系爭款項即屬無法律上原因而受利益，構成公法上不當得利，被上訴人自得請求上訴人返還。
是原判決將原處分與訴願決定均予撤銷，及命上訴人返還系爭款項予被上訴人，並無違誤。
㈥上訴人雖主張：社團年資處理條例第5條第1項所定1年期間，縱屬消滅時效規定，惟核發機關依該條規定就溢領退離給與為追繳處分之作業起始點，完全繫諸審定機關已否依同條例第4條重行核計完成，在重行核計處分確定前，核發機關行使第5條所定權利有法律上之障礙，原判決無視於此，認該條第1項之時效期間須自該條例施行時起算，有適用法律不當之違法云云。
惟依前述，社團年資處理條例乃立法者為處理公教人員退職、退休併計黨務年資所溢領退離給與之追還，以實現轉型正義，所制定之專法，然為兼顧法安定性，避免過度干擾既有法秩序，故於第5條第1項明定核發機關應自該條例施行後1年內請求返還溢領退離給與，是以，核發機關行使該項請求權，應嚴格遵守此一特別時效規定，而不適用行政程序法第131條第1項、民法第128條等有關請求權時效之一般性規定。
則上訴人援引民法第128條規定，主張其請求被上訴人返還林秀春溢領離退給與權利之1年時效期間，應自花蓮縣政府於107年3月30日所為重行核計處分確定時始得起算云云，與社團年資處理條例第5條第1項之文義明顯不符，自無足取。
五、綜上所述，原判決認事用法並無違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
又上訴人雖提出本院審理另案時，認社團年資處理條例第4、5、7條規定違憲，聲請大法官解釋之釋憲聲請書，主張本院應類推適用司法院大法官審理案件法第5條第2項、行政訴訟法第178條之1第1項等規定，於大法官就該另案釋憲聲請作成解釋前，裁定停止本件訴訟程序。
惟依前述，原處分係因未遵守社團年資處理條例第5條第1項所定期限，於該條例施行後1年內對受處分人送達生效，故應予撤銷，此一不符法定要件情形，並不因大法官對該條例第5條第1項作成合憲解釋而得補正；
至大法官若宣告該條項規定為違憲，原處分更將因所適用法律牴觸憲法而無可維持。
故上述另案聲請釋憲結果，對本件結論既無影響，本院自無裁定停止訴訟程序之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 侯 志 融
法 官 鍾 啟 煒
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 5 月 11 日
書記官 李 建 德