臺北高等行政法院行政-TPBA,109,簡上,174,20210525,1

臺北高等行政法院判決
109年度簡上字第174號
上 訴 人 依斯坦達霍松安那布




訴訟代理人 林子琳律師（法扶律師）
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
輔助參加人 臺北大眾捷運股份有限公司


代 表 人 李文宗（董事長）

上列當事人間大眾捷運法事件，上訴人對於中華民國109年9月22日臺灣臺北地方法院109年度簡更一字第7號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人於民國106年6月起不時在捷運臺大醫院站1號出口平臺擺設物品並設置看板等文宣，向民眾表達原住民土地、轉型正義等議題。

本件上訴人於107年3月29日、同年4月1日，在捷運臺大醫院站1號出口平臺滯留，並擺設物品、桌椅、矮櫃等攤架及搭設帳篷，向進出捷運站通行之旅客宣達上述理念，經被上訴人認有違反大眾捷運法第50條第1項第10款規定（下稱系爭規定）之「滯留於車站出入口致妨礙旅客通行或使用」情事，進行勸導，並各開立2次、1次之勸導單，仍勸導無效，遂以上訴人有滯留在捷運臺大醫院站1號出口致妨礙旅客通行，且不聽勸離之行為，認已違反上開規定，分別開立臺北市政府107年3月29日編號992342號裁處書及同年4月1日編號992343號裁處書（下稱原處分1、2，合稱原處分），各裁處罰鍰新臺幣（下同）1,500元，並當場送達。

上訴人不服，於107年4月23日提起訴願，經交通部於同年8月27日以交訴字第1070013383號訴願決定駁回。

上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）107年度簡字第255號判決訴願決定撤銷，上訴人及被上訴人均不服，提起上訴，經本院以108年度簡上字第99號判決廢棄發回，原審法院嗣以109年度簡更一字第7號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人仍有不服，遂提起本件上訴。

二、關於上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明，原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。

三、上訴意旨略以：本件上訴人之行為係在表達對於原住民轉型正義的訴求，受憲法第11條言論自由之保障，且其配偶所搭設簡易帳篷之位置、大小均未阻撓民眾之通行，實質上沒有造成任何損害，亦未使民眾於行走時增加風險，於公共秩序並無危害，不具有實質違法性，被上訴人所為裁罰已有違誤。

況上訴人及其夥伴在捷運臺大醫院站1號出口靜坐的行為，是為了要促使我國政府重視原住民轉型正義之理念，並透過裝置藝術、看板等使往來民眾得瞭解其言論意涵及訴求，故其所為乃涉及原住民轉型正義之象徵性言論，具有高度公益性，得以此作為超法規阻卻違法事由而免罰云云。

四、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再予論述補充如下:

(一)按「有下列情形之一者，處行為人或駕駛人新臺幣1,500元以上7,500元以下罰鍰：……十、滯留於車站出入口、驗票閘門、售票機、電扶梯或其他通道，致妨礙旅客通行或使用，不聽勸離。」

大眾捷運法第50條第1項第10款規定定有明文。

查，上訴人於前揭時間，滯留捷運臺大醫院站1號出口平臺，並擺設物品、桌椅、矮櫃等攤架及搭設帳篷，經被上訴人勸離未果等行為，為原審所認定之事實，經核無誤。

上訴人雖自認係為大眾解說原住民土地、轉型正義等議題，屬象徵性言論，應受憲法言論自由之保障。

然，按人民有將其思想、觀念或是意見表現在外之言論自由，為憲法第11條之基本權利。

且言論之形式，除以言詞表達之外，亦可能透過以海報、傳單、圖畫、影像、甚至特殊裝飾（頭巾、臂章、服裝）或身體舉動表達在外，稱為「象徵性言論（symbolicspeech）」，即具有表現性質之行為（expressiveconduct），例如：以反戰為由，穿戴黑色臂章（Tinker v.Des Moines Independent Community School District1969）、燒燬徵兵卡（United States v. O'Brien 1968）、抗議國家政策而焚燒美國國旗（Texas v. Johnson 1989）。

然就象徵性言論，美國聯邦最高法院自O'Brien案即揭示：並非任何人用行為表達某個觀念，均可被認為係屬「言論」，又即便某表達行為係屬象徵性言論，系爭管制的法令倘若符合下列條件，仍屬合憲的管制措施：①系爭管制措施係在政府權限範圍內；

②系爭管制措施能促進重要或實質的公共利益；

③系爭管制措施與限制表現自由無關；

④系爭管制措施未逾必要限度。

又，即使該行為同時具有言論和非言論部分，如果有充分重要之公共利益得以管制非言論之部分時，附帶地對於言論自由加以限制，亦認為屬正當，而不生阻卻違法之效果。

又，美國聯邦最高法院基於前揭一系列案件建立「雙軌理論」，將系爭管制措施區分為「針對言論內容為規制」及「非針對言論內容規制（即中立性規制）」，且針對「非針對言論內容規制」及「針對言論表達之時間、地點與方式之規制」採用相同之審查標準，即採中度審查標準，並非如針對言論內容規制一樣採用嚴格之審查標準（參林子儀，言論自由的限制與雙軌理論，收錄於言論自由與新聞自由，元照，91年）。

(二)次按，司法院釋字第445號解釋理由意旨，針對言論內容為規制者雖認：集會遊行法第11條第1款以違反第4條之「集會遊行不得主張共產主義或分裂國土」規定進行審查而不予許可申請之規定，即係賦予主管機關審查言論本身的職權，直接限制表現自由之基本權，倘於申請集會、遊行之始，僅有此主張而於社會秩序、公共利益並無明顯而立即危害之事實，即不予許可或逕行撤銷許可，則無異僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止集會、遊行，不僅干預集會、遊行參與者之政治上意見表達之自由，且逾越憲法第23條所定之必要性等語；

然針對言論表達之時間、地點與方式規制者，則認：集會遊行法第6條係規定集會、遊行禁制區，禁止集會、遊行之地區包括總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院、「國際機場」、「港口」、重要軍事設施地區等，其範圍包括各該地區之週邊，禁制區之劃定在維護國家元首、憲法機關及審判機關之功能、「對外交通之順暢」及重要軍事設施之安全，故除經主管機關核准者外，不得在此範圍舉行集會、遊行，乃為維持社會秩序或增進公共利益所必要，並無牴觸憲法等語（引號為本文所加，司法院釋字第445號解釋理由參照）。

亦區分「針對言論內容規制」或「非針對言論內容規制」而採不同寬嚴之審查標準。

另，司法院釋字第734號解釋理由書認：「憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障。

鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障。

廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第11條所保障言論之範疇，而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。

系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查，而否准設置，造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障基本權利之結果。

主管機關於依本解釋意旨修正系爭公告時，應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性，併此指明。」

亦認公共場所之言論表達，應「於不妨礙其通常使用方式之範圍內」，始能自由為之。

(三)次查，大眾捷運法第50條第1項第10款規定之目的，係因捷運係屬大眾運輸系統，所設置之出入口等通道，有供公眾往來通行之用，且於意外發生時，可供人員疏散及避難之用，有維持捷運系統正常功能秩序，保障旅客安全，是如有於各出入口等通道滯留致妨礙旅客通行或使用之行為，因已減損捷運系統原所規劃功能秩序，於經告知勸導離去仍不聽者，為維護大眾得以安全通行使用，及維持疏散及避難之正常功能，即有管制或處罰之必要，以恢復大眾運輸系統之正常運作。

系爭規定並非針對言論內容所為規制，係屬中立性規定，所管制者與表現自由之限制無關，本件系爭規定所禁止者，係上訴人滯留在捷運出入口通道而妨礙通行使用，且不聽勸離之行為，並非在限制上訴人之言論。

縱使上訴人擺設桌椅、攤架之行為，附帶置有看板、宣傳單而同時亦具象徵性言論之表意部分，然系爭規定係為旅客能順利通行之重要公益，規定事後處罰行為人7,500元以下罰鍰，未逾必要限度，縱使適用系爭規定附帶造成上訴人關於言論表達之時間、地點與方式之限制，仍應適用上述較低密度即中度之審查標準，而認屬正當而別無其他阻卻違法之理由。

何況本件上訴人在捷運車站內出入口平臺通道上，推積物品、櫃椅、擺設攤架、搭設帳篷一段時間之行為，屬較長時間之滯留，且置放物品、櫃椅、攤架、搭設帳篷之行為，占用通道空間之面積與體積顯已超過一名旅客或行人正常利用之範圍，相較於單獨一人未設工作物於現場滯留，更已擴大剝奪了通行公眾對該占據空間正常使用之權益（如拖拉行李行走、趕時間快步走、或陪伴身心障礙或老弱人士安全地通行等），所影響捷運系統通行及使用之功能與範圍似已超過妨礙之程度。

再者，系爭規定基於保障多數廣大不特定之公眾，可穩定、舒適、安全使用捷運運輸系統，以遂行交通需要及任務，故僅要有妨礙捷運系統秩序、功能正常運作，尤其在通行要道，即有迅速排除之需要，以防免對持續通行之公眾可能或更大之危害發生，蓋一旦危害發生（如遇有暴力事件而須避難），影響之層面及幅度乃無法事先估計，自無法等待於實際已發生危害或損害時，始予執行排除及處罰。

是以，上訴人主張實質上沒有造成任何損害，未使民眾於行走時增加風險，於公共秩序並無危害，不具有實質違法性云云，乃不合事理，亦誤解法令。

(四)再按，前揭司法院釋字第734號解釋理由書闡述：公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通等語，該公共場所應等同於美國法上之公共論壇場所「Public Forum」。

參照前揭司法院釋字第445號解釋意旨所指之機關、交通運輸場所等集會遊行禁制區，與美國法上之非公共論壇場所（Lehman v. Shaker Heights，1974，美國聯邦最高法院就大眾運輸工具認為非公共論壇場所）大致相同，而公共論壇理論，乃係根據政府財產之不同性質，決定政府於各該不同政府財產上言論表達限制之司法審查基準。

歷史上及傳統上之公共論壇場所，典型者為廣場、街道、人行道，因係自由開放空間，公眾得自主決定停留多久，故採最嚴格之審查標準。

而對於在非公共論壇場所之言論，採寬鬆之合理審查標準。

再查，捷運車站主要目的並非供公眾發表言論，係為前述旅客通勤目的之通常使用方式，該通常使用方式，並不在於提供言論傳播，而在使旅客行人能順利安全地離開交通要站與群聚處所，自非屬公共論壇場所。

上訴人於前揭時間，在捷運車站內出入口通道置放物品、櫃椅、攤架、搭設帳篷之行為，顯已妨礙捷運車站出入口之通常使用方式，縱其附帶以看板、宣傳單傳播其言論，然捷運車站出入口，並非提供言論之公共論壇場所，系爭規定屬中立性非針對言論內容規制，被上訴人依此以原處分對上訴人所為之妨礙交通通道而不聽勸離之行為處罰，並無不合。

五、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原審之訴，雖理由有所不同，惟結論並無二致；

上訴論旨仍係重述其在原審業已主張而為原判決不採之詞，指摘其違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由。

依行政訴訟法第236條之2第3項 、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 5 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益
法 官 羅 月 君
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 5 月 25 日
書記官 陳 又 慈