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臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
109年度訴字第1053號
112年12月28日辯論終結
原 告 謝振宇
訴訟代理人 吳志南 律師
蔡孟彤 律師
被 告 臺北市中山區五常國民小學
代 表 人 曹曉文（校長）住同上
訴訟代理人 邱政義 律師
上列當事人間有關人事行政事務事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國109年6月30日公審決字第130號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告起訴後，被告代表人由莊訪祺變更為曹曉文，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷2第73-74頁），核無不合，爰予准許。
㈡按行政訴訟法第113條規定：「（第1項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。
但於公益之維護有礙者，不在此限。
（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。
但於期日得以言詞為之。」
查原告起訴時以臺北市中山區五常國民小學及臺北市政府為被告，聲明如下：「一、公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）109年6月30日公審決字第000130號復審決定(附件1號)、臺北市政府109年4月10日府人考字第1090114112免職令（附件2號）及109年4月1日北市五國人字第1096001929號考績（成）通知書均撤銷(附件3號)。
二、保訓會109年3月31日109公申決字第000046號再申訴決定（下稱再申訴決定一）、108年12月31日北市五國人字第1086007843號申訴函復（下稱申訴函復一）及五常國小108年11月7日五國人字第1086006727號令（下稱記過處分一）均撤銷。
三、保訓會109年3月10日109公申決字第000032號再申訴決定（下稱再申訴決定二）、108年12月31日北市五國人字第1086007845號申訴函復（下稱申訴函復二）及五常國小108年11月28日五國人字第1086007185號令（下稱申誡處分）均撤銷。
四、保訓會109年5月19日109公申決字第000085號再申訴決定（下稱再申訴決定三）、108年12月31日北市五國人字第1086007844號申訴函復（下稱申訴函復三）及五常國小108年11月29日五國人字第1086007186號令（下稱記過處分二）均撤銷。
五、被告就原告108年年終考績，應遵照法院法律見解作成無判決瑕疵之考核決定。
六、訴訟費用由被告共同負擔。」
（本院卷1第9-10頁起訴狀）。
嗣於民國111年11月4日具狀撤回上開訴之聲明第5項（本院卷1第420頁）；
又以於112年11月14日「補充理由㈤暨撤回起訴狀」陳明：「壹、針對各項訴之聲明之訴訟類型以及各聲明係以何人為被告，分述如下：一、公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）109年6月30日公審決字第000130號復審決定(附件1號)、臺北市政府109年4月10日府人考字第1090114112免職令（附件2號）均撤銷。
……二、其餘訴之聲明均撤回。
貳、撤回起訴事……二、原告依據……撤回對被告臺北市政府之起訴。」
（本院卷2第91-92頁），復據本院於112年11月27日準備程序中詢問原告「本件原告是否要將臺北市政府列為被告？」原告訴訟代理人答以：「原告當庭撤回對被告臺北市政府之訴訟，本件被告僅有臺北市中山區五常國民小學。」
被告共同訴訟代理人表示：「同意原告撤回對被告臺北市政府之訴訟。」
（本院卷2第105頁筆錄）。
核原告撤回無礙於公益之維護，揆諸前揭規定，於法並無不合，應予准許。
本件經原告上開撤回後，本件被告僅為臺北市中山區五常國民小學；
其訴之聲明為「公務人員保障暨培訓委員會109年6月30日公審決字第000130號復審決定、被告109年4月1日北市五國人字第1096001929號考績（成）通知書均撤銷。」
先予敘明。
二、事實概要：原告（原名謝明哲，於108年11月27日改名）係被告總務處管理員，其108年度平時考核之獎懲互相抵銷後累積達二大過，有年終考績應列丁等之情事，經被告依公務人員考績法（下稱考績法）第12條第1項第1款規定，以109年4月1日北市五國人字第1096001929號考績（成）通知書（下稱系爭考績通知書），核布原告108年年終考績考列丁等免職，並經臺北市政府109年4月10日府人考字第1090114112號令（下稱臺北市政府令），核布免職，並依考績法第18條但書規定，載明免職處分未確定前先行停職。
原告不服上開臺北市政府109年4月10日令，於109年4月21日向保訓會提起復審（案號：109公審決字第000130號。
本院卷1第31頁。
下稱系爭復審決定），經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠原告係領有身心障礙手冊(視覺障礙)之人，復自107年起右腳因不明原因腫痛致無法正常行走，原告多次向主管反應，然主管竟不為任何工作之調整，反而施加更多工作業務，使身心障礙之原告不堪負荷，病情加重，然被告未給予任何職務輔導或工作調整之措施，僅以原告「執行工作落後、服儀不整」等理由，遽於短短5個月內作成四次記過兩次之處分，並將原告年終考績列為丁等免職，違反行政程序法第6條「平等原則」、第7條「比例原則」及第9條當事人有利不利一律注意原則，應予以撤銷。
㈡原告自96年擔任公務人員，於102年調任為被告總務處之管理員，自原告之歷年考績以觀，其96年至107年之考績總分在77分至83分之間，個人工作考績皆考列甲等或乙等，並因工作績優多次獲得記功、嘉獎等榮譽，工作績效、個人品德操守均屬優良，以往亦未有任何怠忽職守、行為不檢之不當行為，時時以身為公務人員為榮，縱自身眼睛具視覺障礙，仍謹克守職務上應盡之本份，並以維護服務單位為本務。
原告工作內容係學校財產盤點、整理等，常須要搬動重物，原告身為相對高齡之60餘歲視力障礙人士，雖此等工作內容並非原告所能承受，然原告並不以之為藉口，仍盡心盡力工作，於102年至107年榮獲嘉獎6次及記功四次，104年至106年連續三年考績皆為甲等，期間亦自主訓練進修達223小時，與主管、同事相處和諧。
然自107年五月，原告之腳因不明原因紅熱腫痛不良於行，經醫師診斷係罹患痛風性關節炎、蜂窩性組織炎等，原告深怕影響工作表現，自107年至今皆積極治療，於景民診所、台大醫院、耕莘醫院、國泰醫院、景愛復健診所等就醫診治看診、復健百餘次，同時亦向原告之上級主管總務處曾國基主任反應其工作內容已超出身體負荷，懇請調整工作內容或調任文書職或其他不需頻繁走動、施力之工作，然總務處主任曾國基自107年下半年任職後，即開始以原告之工作表現不佳為由辱罵原告，且未考量原告之身心障礙情形即以原告殊難完成之工作期日要求原告完成工作，亦無施予任何職務輔導或輪調，逕自於108年7月以「執行職務疏失，並有違反上級交代應辦事項等不良事蹟」處分原告記過二次，且連續於108年7月11日、108年9月17日、108年11月7日、108年11月29日頻繁懲處原告記過二次，原告在學校之公務職場，長期遭總務主任曾國基刁難、打壓而求助無門。
㈢原告在被告任職多年，從未有惡意違法失職之舉，原告因身心障礙，行動較慢，係主管、同事皆知情之事，然自107年起原告因痛風性關節炎導致關節腫痛無法行走，無法於學校4層建築物樓梯上下走動，同時亦罹患胃潰瘍、十二指腸潰瘍，更因腳板骨頭碎化造成靜脈血管回流到心臟有阻塞，並經醫生建議「避免久坐或久站或搬重物」，於108年10月14日經耕莘醫院診斷為蜂窩性組織炎，108年11月8日耕莘醫院診斷證明書醫囑建議「需休養三個月，不宜粗重工作」，可見原告之病況已達須請長期病假休養否則會加遽惡化之程度，但原告深怕主管會認為其推延塞責，而不敢請長期之病假。
然被告均未就上揭原因加以考量，逕以原告工作進度落後為由為記過處分，且縱認原告有延誤工作之情事，原告並非惡意且未有重大過失。
被告未予原告職務輪調或較輕微之懲處，遽為108年7月至108年11月短短5個月中懲處原告四次兩小過處分，致原告考績丁等免職，剝奪原告之工作權及服公職權，惟上開記過處分顯然無法達成行政行為目的之達成，蓋原告乃因上開生理缺陷致無法完成工作，被告以記過之方式懲處原告，實無解原告之生理缺陷而有助於原告對於工作之完成，顯然違反比例原則。
㈣依據職業安全法第21條及公務人員保障法第3條第1項之規定，不能適應原有工作者，應參採醫師之建議，變更其作業場所、更換工作或縮短工作時間，並採取健康管理措施、各機關對於公務人員之執行職務，應提供安全及衛生之防護措施。
原告曾多次向主管反應其身體情況後，主管不僅不為任何工作之調整，反而施加更多工作業務，如限期要求完成交付工作、將應報廢物品全數清理完、限期完成全校物品盤點作業，以及暑期工程汰換之財產、物品清點及報廢等龐大作業量。
當原告將報廢之學校財產及物品整理後詢問主管應放置於何處，主管竟要求原告自行處理，後卻向被告稱原告將報廢物品胡亂堆棄，種種不合理待遇使身心障礙之原告不堪負荷，病情加重。
被告明知原告有身障證明，卻仍以齊頭式平等要求原告之工作效率，且未考量原告之身心障礙情形，即除原本之視障情形外，還有事實上已因嚴重之關節炎、胃潰瘍、蜂窩性組織炎而無法行走之情狀，卻將因病仍盡力上班而稍微遲延工作之情形與其他無故延誤工作進度之其他個案作相同處分決定，不僅未給予任何職務輔導或工作調整之措施，被告考績委員會亦未對此重要事實加以考量，僅以原告「執行工作落後、服儀不整」等理由，遽於短短5個月內作成四次記過兩次之處分，並將原告年終考績列為丁等免職，違反行政程序法第6條「平等原則」、第7條「比例原則」及第9條當事人有利不利一律注意原則，應予以撤銷。
㈤聲明：復審決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠原告108年公務人員考績表記載，有病假13日1小時，無事假、延長病假、遲到、早退及曠職紀錄；
平時考核獎懲欄記載，嘉獎1次、記功2次、申誡2次及記過8次。
原告平時考核獎懲欄所列之獎懲互相抵銷後已達二大過，其所受懲處，計有：(一)被告108年7月1日北市五國人字第1086004155號令，核予記過二次之懲處。
(二)被告同年9月17日北市五國人字第1086005535號令，核予記過二次之懲處(三)被告同年11月7日北市五國人字第1086006727號令，核予記過二次之懲處。
(四)被告同年11月28日北市五國人字第1086007185號令，核予申誡二次之懲處(五)被告同年11月29日北市五國人字第1086007186號令，核予記過二次之懲處。
原告就其中上開108年7月11日令部分，並未於法定期間內提起救濟；
108年9月17日令部分雖有依法提起申訴、再申訴，惟於同年11月15日向保訓會自行撤回再申訴；
同年11月7日令、同年月28日令及同年月29日令部分，依法提起申訴、再申訴，分經保訓會109 年3月31日109公申決字第000046號再申訴決定書、同年3月10日109公申決字第000032號再申訴決定書及同年5月19日109公申決字第000085號再申訴決定書決定再申訴駁回，上開5件懲處令均已確定在案。
據上，原告108年考績年度內，平時考核獎懲互相抵銷後，累積既已達二大過，其108年年終考績即應考列丁等免職，被告以系爭考績通知書核布原告108年年終考績丁等免職，臺北市政府據以系爭109年4月10日令核布免職，於法並無不合。
㈡原告訴稱「原告多次向主管反應，然主管竟不為任何工作之調整，反而施加更多工作業務，使身心障礙之原告不堪負荷，病情加重，且被告未給予任何職務輔導或工作調整之措施，然被告考績委員會並未對此重要事實加以考量，僅以原告「執行工作落後、服儀不整」等理由，遽於短短5個月內作成四次記過兩次之處分，並將原告年終考績列為丁等免職」云云，與事實不符，原告應負舉證責任。
㈢被告已就原告之狀況適度調整並減輕其工作負擔(原處分卷附件10、12、18、19至22)，即已刪除「教具借用管理即辦理師生儲金25%」之工項，調整「辦理小額採購業務15%」為「辦理零用金管理作業15%」、「其他臨時交辦事項10%降低為5%」。
就原告工作未完成部分予以7次書面提醒並酌予延後、依總務處簽呈減少原告工作、限期原告改善未果、考量原告職等於被告未有其他職缺可資輪調，減少其業務量，亦從未拒絕其就醫訴求。
㈣聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠考績法第3條規定：「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績。
……」第5條第1項規定：「年終考績應以平時考核為依據。
平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」
第6條第1項規定：「年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：80分以上。
乙等：70分以上，不滿80分。
丙等：60分以上，不滿70分。
丁等：不滿60分。」
第7條第1項規定：「年終考績獎懲依左列規定：……四、丁等︰免職。」
第12條第1項第1款規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；
懲處分申誡、記過、記大過。
於年終考績時，併計成績增減總分。
平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。」
第13條規定：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。
平時考核之功過，除依前條規定抵銷或免職者外，曾記2大功人員，考績不得列乙等以下；
曾記1大功人員，考績不得列丙等以下；
曾記1大過人員，考績不得列乙等以上。」
第16條規定：「公務人員考績案，送銓敘部銓敘審定時，如發現有違反考績法規情事者，應照原送案程序，退還原考績機關另為適法之處分。」
㈡考績法施行細則第20條第1項規定：「各機關公務人員年終考績辦理後，應按官等編列清冊及統計表，併送核定機關核定後，送銓敘部依法銓敘審定。」
第21條第2、3項規定：「（第2項）上級機關核轉或核定下級機關考績案時，如發現其有違反考績法規情事者，應退還原考績機關另為適法之處理。
（第3項）各機關考績案經核定機關核定送銓敘部銓敘審定後，應以書面通知受考人。
考績列丁等或專案考績一次記二大過免職者，應附記處分理由及不服處分者提起救濟之方法、期間、受理機關等相關規定。」
銓敘部94年10月27日部法二字第0942547535號函釋「……㈡主管機關部分：1.主管機關或授權之所屬機關核定所屬機關之考績後，報送本部銓敘審定。
……㈣處分作成部分：年終考績考列丁等案經本部銓敘審定後，服務機關（或免職令核發權責機關）製發免職令及考績通知書，應同時送達受考人，免職令應附記處分理由及不服處分者提起救濟之方法、期間、受理機關等相關規定（考績法施行細則第21條3項）……。」
準此，年終考績考列丁等之免職事件，應以權責機關核布之免職令，為提起救濟之標的，並以核布該免職令之權責機關為原處分機關提起行政救濟。
㈢按公務人員之考績，乃服務機關就其任職期間之工作、操行、學識及才能表現，本諸「綜覈名實、信賞必罰」之旨所為考評，除拘束服務機關與受考評之公務人員外，亦為其他機關作成獎懲、晉敘、核發考績獎金、年終獎金、陞遷、升官等訓練等決定之基礎，具有法律上之拘束力，故考績通知書上記載之考績等次，應認係服務機關作成之行政處分。
依最適功能理論，服務機關對於所屬公務人員之任職表現最為清楚，由其應訴最為適當。
從而，公務人員如就年終考績評定等次不服，應以服務機關為原處分機關提起行政救濟（最高行政法院107年9月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。
㈣經查，原告108年病假13日1小時，無事假、延長病假、遲到、早退及曠職紀錄；
平時考核獎懲欄記載，嘉獎1次、記功2次、申誡2次及記過8次；
考列甲等及丁等人員適用條款欄中，均未載有得予評擬甲等及丁等之適用條款，有原告108年公務人員考績表可稽（原處分卷第289頁）。
次查原告平時考核獎懲欄所列之獎懲互相抵銷後已達二大過，其所受懲處，計有：（一）被告108年7月11日北市五國人字第1086004155號令，核予記過二次之懲處。
（二）被告108年9月17日北市五國人字第1086005535號令，核予記過二次之懲處。
（三）被告108年11月7日北市五國人字第1086006727號令，核予記過二次之懲處。
（四）被告108年11月28日北市五國人字第1086007185號令，核予申誡二次之懲處。
（五）被告108年11月29日北市五國人字第1086007186號令，核予記過二次之懲處，有各懲處令可稽（見本院卷1第355、357、359、361、363頁），堪予認定。
原告就其中上開（一）108年7月11日令部分，並未於法定期間內提起救濟；
（二）108年9月17日令部分雖有依法提起申訴、再申訴，惟於同年11月15日向本會自行撤回再申訴；
（三）107年11月7日令、（四）107年月28日令及（五）107年月29日令部分，依法提起申訴、再申訴，分經保訓會109年3月31日109公申決字第000046號再申訴決定書、109年3月10日109公申決字第000032號再申訴決定書及109年5月19日109公申決字第000085號再申訴決定書決定再申訴駁回，上開5件懲處令均已確定在案，有原告撤回申請書及保訓會上開決定書等影本附原處分卷可稽，亦為可確認之事實。
據上，原告108年考績年度內，平時考核獎懲互相抵銷後，累積既已達二大過，被告依考績法第12條第1項第1款規定，就原告108年年終考績考列丁等，經臺北市政府教育局核定及銓敘部109年3月27日部銓三字第1094912115號函審定後，被告將系爭考績通知書（等次「丁」）通知原告。
臺北市政府則以109年4月10日令核定原告「二、獎懲：考績免職。」
並依考績法第18條但書規定，載明免職處分未確定前先行停職，原告不服上開臺北市政府109年4月10日令，於109年4月21日經由臺北市政府向保訓會提起復審及申請陳述意見，經遭系爭復審決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟，請求撤銷系爭復審決定及系爭考績通知書。
㈤關於撤銷系爭復審決定部分：1.按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。
……」行政訴訟法第24條第1款定有明文。
訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。
但法律另有規定者，從其規定。」
公務人員保障法第1條規定：「為保障公務人員之權益，特制定本法。
本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」
第2條規定：「公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等有關權益之保障，適用本法之規定。」
第4條第1項及第2項規定：「（第1項）公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。
（第2項）公務人員提起之復審、再申訴事件 (以下簡稱保障事件)，由公務人員保障暨培訓委員會(以下簡稱保訓會) 審議決定。」
第25條第1項規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關 (以下均簡稱原處分機關) 所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。
非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」
依上開規定可知，公務人員保障法有關復審的救濟程序為訴願法的特別法，應優先於訴願法適用。
因此，公務人員或非現職公務人員，就其基於公務員身分所生的請求權遭受侵害時，應循公務人員保障法規定向保訓會提起復審。
次按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則其當事人為不適格，而欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的訴的利益之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障，有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可資參照。
2.查原告對臺北市政府109年4月10日令不服，經提起復審而為系爭復審決定駁回，系爭復審決定案由欄載明「復審人（即原告）因免職事件，不服臺北市政府民國109年4月10日府人考字第1090114112號令，提起復審案，本會決定如下：主文復審駁回。
……」依前述，本件適格之被告應為「駁回復審時之原處分機關」，即臺北市政府，原告原列臺北市政府為被告，惟經撤回；
本院詢問原告訴訟代理人「本件原告是否要將臺北市政府列為被告？」「免職令是由臺北市政府作成，為何將五常國小列為被告，理由及依據為何？」（本院卷2第105至106頁），惟原告仍以五常國小為被告，因被告並非作成免職令之原處分機關，原告以五常國小為被告，被告當事人不適格，應以判決駁回之。
㈥關於撤銷系爭考績通知書部分：公務人員如就年終考績評定等次不服，應以服務機關為原處分機關提起行政救濟，已如前述。
查系爭考績通知書為被告作成，附註載明「考績列丙等以下者，受考人依公務人員保障法相關規定得於收受系爭考績通知書之次日起30日內，繕具復審書經由原處分機關重新審定後，轉公務人員保障暨培訓委員會提起復審；
原告於109年4月9日收受系爭考績通知書（被告答辯狀相關卷證資料第7頁），本院詢問原告於何時向服務機關提起申訴，原告訴訟代理人答稱：「原告是有就免職令提復審，但是對系爭考績（成）通知書沒有提救濟。」
（本院卷2第107頁），觀諸卷內資料查無原告就對系爭考績通知書提起救濟。
茲原告不服被告系爭考績通知書，依上述法律規定，應依公務人員保障法所定復審程序尋求救濟。
原告未經復審程序，逕向本院提起撤銷訴訟，起訴不合法。
六、綜上所述，原告訴請撤銷系爭復審決定，被告當事人不適格，訴無理由；
訴請撤銷系爭考績通知書，起訴不合法，本應以裁定駁回，為使卷證合一，爰併以程序較為嚴謹之判決駁回之。
又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無庸逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴一部無理由，一部不合法，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 1 月 18 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 鄭凱文
法 官 林妙黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 1 月 18 日
書記官 李建德
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